美國政策洞察 | 拜登上任一月，“電話外交”顯露出哪些外交意圖？_風聞

走出去智庫觀察

當地時間2月17日，以色列總理內塔尼亞胡與拜登通話。由於此次通話已距以色列3月大選不遠，雙方“終於結束了長達4周的沉默”，從而引發外界廣泛關注。此前，特朗普在就任僅兩天後就與內塔尼亞胡進行了通話。

走出去智庫（CGGT）觀察到，美國總統拜登入主白宮近一個月來，已與多國領導人進行通話，這些通話的記錄和先後順序反映出拜登的外交態度。在外交方面，拜登曾多次表示將聯合盟國制衡中國，歐洲會是他們的首選，這也可從其電話外交中“一窺究竟”。

拜登政府“電話外交”情況如何？今天，走出去智庫（CGGT）刊發中國人民大學國際關係學院副教授刁大明的分析文章，供關注中美關係的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、在國會山親歷7位總統、親自輔佐一位總統、戰勝一位現任總統的豐富生涯，也足以讓拜登再清楚不過該如何操作總統政治。

2、與奧巴馬和特朗普各具特色的嘗試比較，拜登在通電話上的思路可謂十分清晰。

3、橫向比較而言，沙利文、布林肯、奧斯汀三人都聯繫過的國家有阿富汗、韓國、以色列以及印度四個，其聚焦解決的問題與集中力量推動的議程可見一斑。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/刁大明

清華大學戰略與安全研究中心客座研究員

中國人民大學國際關係學院副教授

正在備戰兩年來第四次選舉的以色列總理內塔尼亞胡最近感受到了國內輿論壓力：與四年前成為首位與新上台美國總統通電話的外國首腦相比，截止到2月10日，即拜登政府就任整整三週卻還未等來拿起聽筒的機會。按照以色列國內媒體的預測，這可能説明拜登政府並不會將主要精力投放到中東地區，即便會保持美國使館在耶路撒冷的現狀，也不會再延續特朗普政府期間對以色列近乎無度的偏袒。

在貝爾成功發明有線電話的1876年，共和黨人拉瑟福德·海斯在選舉結果爭議的陰影中當選美國總統，隨後很快就在白宮內安裝了電話，但當年這項新技術只能幫助海斯聯繫到臨近的財政部。半個世紀之後的1927年，連接紐約與倫敦的跨大西洋電話成為現實。又過了一年半，美國總統柯立芝在電話中與西班牙國王阿方索三世交談，這也是美國總統首次通過電話聯絡外國領導人。

時至今日，即便在過去四年所謂“推特治國”已成為了新的政治常態，但觀察家們似乎還是對美國總統的電話情有獨鍾，特別是對新科總統走馬上任後的一波“電話秀”格外關注。客觀而言，新總統的電話雖然具有一定主客觀因素的制約，但往往在時間節點和主要內容等維度上還是能傳達出一些有關未來對外政策走向的新信息，從而構成初步評估新一屆美國政府外交開局的第一眼。

“外交老手”打電話的套路

78歲就任美國總統的拜登，之前在華盛頓政治核心圈工作過44年，佔其人生時光的56%以上。換言之，除了高齡紀錄外，其在華盛頓積累的工作經歷與歷練在美國總統歷史上也是絕無僅有的。**在國會山親歷7位總統、親自輔佐一位總統、戰勝一位現任總統的豐富生涯，也足以讓拜登再清楚不過該如何操作總統政治。**當然，相比不同政策領域，曾擔任國會參議院對外關係委員會民主黨領袖的12年也讓拜登在外事務上能夠展現出超越前任的專業和嫺熟。

如果以2月10日即新總統上台三週作為一個節點進行歷史比較的話，拜登“外交老手”的特質似乎從一開始就難以掩飾。如下表1所示，在三週時間中，拜登與11個國家的首腦以及北約秘書長通了電話。歷史同期，特朗普與20個國家的首腦和北約秘書長通話，還接待了三位首腦的來訪；而奧巴馬則完成了與13個國家的首腦和聯合國秘書長的電話溝通。

相比而言，在同樣沒有疫情特殊因素的情況下，特朗普顯然更願意快速與國際社會溝通，或者説當年的國際社會似乎更有興趣或者更迫切地與特朗普開啓互動。一方面，特、奧兩位在三週之內都完成聯絡的國家有10國，分別為英國、法國、德國、俄羅斯、日本、澳大利亞、沙特、伊拉克、哥倫比亞以及中國，凸顯了對盟友、大國以及地區關鍵國家等對美國至關重要力量的跨黨一致關注。

另一方面，特朗普一開始將電話打給以色列與印度而非鄰國或歐洲盟友國家，凸顯了其不走尋常路的一些考慮。在他三週內聯繫（包括接待）的23個國家中至少有8個地處中東，預示着特朗普政府對該地區的興趣與關注；而與印度的提前聯絡從今天看也頗有為後續的所謂“印太”埋下伏筆的意味。

相比之下，奧巴馬在前三週的電話佈局相對中規中矩，在維護盟友的基礎上關注其接手的美國所面對的反恐戰爭泥潭（與沙特、與伊拉克通話）以及半島核問題（與韓國通話），將南非提上日程可能與奧巴馬作為非洲裔總統的個人色彩有一定關係，而2009年2月初第二次聯繫澳大利亞總理與該國維多利亞州的森林大火有關。當然，特朗普和奧巴馬分別選擇墨西哥和加拿大作為率先通話的鄰國，其中理由可能存在一定偶然性，但也可能存在一定的政治意味：比如特朗普顯然更為關注他承諾的所謂“邊境牆”，所以才要先跟墨西哥溝通。

**與奧巴馬和特朗普各具特色的嘗試比較，拜登在通電話上的思路可謂十分清晰。**他在三週內通電話的11個國家大多是前兩任總統的共同選擇，相比上述奧巴馬和特朗普在上任後三週內都聯絡過的10個國家，拜登的這個11國名單中沒有沙特、伊拉克與哥倫比亞，保留了鄰國以及在歐亞兩個方向上對美國至關重要的盟國或大國，而且在時間安排上頗給人以步步為營的架勢。

1月22日第一次拿起電話，拜登就先知會兩個鄰國，其邏輯也比較簡單：要告訴世界所謂“美國回來了”，自然要先讓過去四年對美國的變化感受最深的兩個鄰居知曉。隨後三天（23日、24日、25日）打開歐洲方向，**英法德的順序符合歷史記憶與美國自身的固定認知。**作為收筆，在1月26日先給北約秘書長斯托爾滕貝格去一電，重申集體安全，應對共同安全關切；然後在充分協調的基礎上馬上與作為其共同安全關切的俄羅斯通話，敲定《新削減戰略武器條約》續簽意向。

**歐洲方向的頂層協調之後，拜登在1月27日馬不停蹄地推進亞太方向：與日本首相通電話，從而確保在上台第一週兼顧歐亞兩個戰略方向。隨後，拜登打電話的頻率明顯放慢。**箇中原因，一是相比於歐洲方向，作為未來更為關鍵方向的亞洲似乎枝節更多，所以需要更長時間理順；另一個是與俄羅斯續約的確迫在眉睫，必須快速協調好歐洲盟友，做到心裏有底後趕快與莫斯科談，隨後則可以更有章法地推進。

於是，在與日本首相通話整整一週後，拜登在2月3日與韓國總統和澳大利亞總理通話，然後將並非“那般”盟友關係的印度安排在了8日。至此，拜登本人完成了與主要亞太盟友以及特別是特朗普政府期間所謂“印太四國”範圍內的最高級別溝通。從白宮公開的新聞簡訊看，雖各有側重，但這些電話基本上都強調了所謂的“地區安全關切”，重申了所謂“印太戰略”以及其中的“四國框架”，並也毫不迴避地談及了中國因素。

從1月27日到2月8日，跨越了將近兩週與亞太國家的溝通，應該説被拜登政府認為完成了最初的戰略溝通與協調。在這一系列動作的基礎之上，2月10日（北京時間2月11日，農曆除夕上午）提供了拜登在接受採訪時提到的中美元首通話的“契機”。

外交團隊電話秀的不同側重點

**在拜登以突出關鍵國家的方式穩步推進外交開局的同時，新政府的對外政策團隊也展開了更為活躍的行動，配合總統。**如果説拜登的電話日程反映的是其相對成熟的總體外交思路的話，其團隊的對外聯絡則凸顯了在不同議題上的側重。

如上表，事實上，拜登新政府的第一通涉外電話是副總統哈里斯在1月21日打出的，對方是世界衞生組織總幹事譚德塞，其內容包括了美國停止退出世衞組織，強化國際合作抗擊疫情等。雖然在對外通話上都將疫情放在第一位，但副總統而非總統通電話，也頗有在美國疫情仍舊肆虐的情況下為自己留有餘地的感覺。另一個值得玩味的細節是，美國媒體報道哈里斯在2月1日與加拿大總理通了電話，雙方不但討論了經貿議題，而且還提到了不少涉華內容。但這通電話卻並未被作為公開簡訊信息在白宮官網網站上出現。

隨後展開對外溝通的是1月22日就任的新國防部長奧斯汀。這位被外界認為缺乏政治歷練特別是不熟悉亞太事務的四星將軍小心翼翼地先聯絡了北約，強調了美國所領導的當今最大規模的防務同盟體系，隨後就開始跟隨總統的腳步同步推進歐亞兩個方向。截止到2月10日，奧斯汀與13個國的防長和阿富汗總統通了電話，其中六國為亞太國家，凸顯了新科防長對補足自身短板的努力乃至未來美國軍力部署的思路。

**1月26日，國務卿布林肯和財政部長耶倫分別通過國會參議院批准後正式就任，隨後分別展開對外電話溝通。**布林肯快速進入國務卿角色，加速推動多方協調。就任當天，布林肯除了效仿拜登先聯絡加、墨兩個鄰國之外，還與日本外相與韓國外長通了電話，而拜登在27日才與日本首相通話。其後，拜登與韓、澳、印、中領導人通話之前，布林肯都與這些國家的高層預先進行了電話溝通。截止到2月10日，布林肯已與31個國家領導層以及北約、歐盟、非盟等組織領導人通電話，其中至少11國為亞太國家。與此同時，布林肯已與英、法、德、日、印度以及沙特等國外長進行了第二次電話溝通。

相對於首席外交官的活躍，耶倫的對外聯絡任務則相對並不繁重：上任一週之內，她完成了與七國集團（G7）各成員國財長的電話交流，並與國際貨幣基金組織和世界銀行的領導人建立了聯絡，這些基本上都是程序性動作。此外，耶倫還與墨西哥財長進行了溝通，其目標大概應該就是她自己聲稱的要對特朗普貿易安排進行重新評估。

不同於需要苦等國會批准才能展開工作的內閣部長，新任總統安全事務助理沙利文作為白宮幕僚可以直接就任，進而與拜登同步展開對外協調工作。但不同於拜登、布林肯或者奧斯汀的推進邏輯，沙利文的電話日程顯然是以議題為導向的：阿富汗問題、半島問題、中東事務、印太、美俄關係，其背後也可以反映出直接操作層與間接決策層之間的某些微妙區別。

**橫向比較而言，沙利文、布林肯、奧斯汀三人都聯繫過的國家有阿富汗、韓國、以色列以及印度四個，其聚焦解決的問題與集中力量推動的議程可見一斑。**如果再考慮到拜登也曾與韓國總統、印度總理通話的事實，其意圖也就更加不言而喻了。

**至少以靜態資歷衡量，包括總統本人在內的拜登政府對外團隊算得上是頗為專業的。因而，他們在開局階段的一舉一動都應該不僅僅是試探，而更有可能是經過深思熟慮，具有指向性的。**正如美國記者兼作家歐逸文在其關於拜登新書中所記載的沙利文給出的那個判斷，“不要陷入我們必須按照傳統政治計算來安排議程的思維陷阱中。……他（拜登）不會考慮兩年框架，他正在考慮的是最初幾個月的框架。”這也就是拜登團隊反覆提到的那個口號即“快速且大膽”（go fast, be bold）。於是，這三週的70多通電話可以説正在快速構建出一個日漸清晰的框架。

來源：清華大學戰略與安全研究中心

（首發於澎湃新聞）