31位專家談反壟斷：要有所作為，但又要避免走向過度監管_風聞

走出去智庫觀察

2月2日，抖音向北京知識產權法院正式提交訴狀，起訴騰訊壟斷。抖音認為，騰訊通過微信和QQ限制用户分享來自抖音的內容，構成《反壟斷法》禁止的“濫用市場支配地位，排除、限制競爭的壟斷行為”。

走出去智庫（CGGT）觀察到，此案受理之時，國務院反壟斷委員會制定發佈《平台經濟領域反壟斷指南》，反壟斷問題更加引發各界關注。自去年中央經濟工作會議將“強化反壟斷和防止資本無序擴張”作為今年重點任務之一後，平台經濟領域的反壟斷監管成為焦點話題。從全球來看**，加強平台經濟的反壟斷監管正在成為趨勢。**

反壟斷有哪些難點？如何監管？今天，走出去智庫（CGGT）刊發中國政法大學學術會議上31位反壟斷專家討論的文章，供關注反壟斷監管的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、上海交通大學教授、國家反壟斷委員會專家諮詢組成員王先林提醒，監管機構要避免從不監管、松監管的極端走向過度監管、過嚴監管的另一極端。

2、對於市場的監管必須要堅持競爭、創新與消費者利益保護並重。單方面強調競爭或創新、消費者利益保護都是片面的。

3、歐盟對數字經濟一直持以強監管的態度，以德國、法國為主，反壟斷的同時，巨頭也消滅掉了。與歐美不同，中國解決市場監管的問題，有諸多的政策工具可以選擇。比如產業政策、貿易政策的改變，都會影響競爭格局。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

2021年2月5日，中國政法大學主辦了一場將近六小時的學術會議，重點討論平台經濟領域反壟斷問題。會議邀請到31名反壟斷領域專家，超過五百人湧進線上會議室。

在此三天前，字節跳動旗下的抖音正式向北京知識產權法院提交訴狀，起訴騰訊涉嫌壟斷。這是2020年11月11日《關於平台經濟領域的反壟斷指南（徵求意見稿）》出台後，首起平台企業間的反壟斷訴訟案件。

反壟斷法實施了十二年，但因為堅持“包容審慎”的監管原則，國內鮮有針對互聯網平台公司的反壟斷執法案件。

與會專家提及，他們近期還密集參與了多場平台經濟、數據反壟斷領域的研討會。

在研討會上，國務院反壟斷委員會專家諮詢組前成員、深圳大學特聘教授王曉曄，多名國家反壟斷委員會專家諮詢組成員、反壟斷領域專家都對平台經濟反壟斷髮表了觀點。

要不要繼續“包容審慎”

“‘包容審慎’這個監管理念是十多年前提出的。”中國政法大學副校長、國家反壟斷委員會專家諮詢組成員時建中在會上表示，由於目前對平台經濟的認識不像過去那般茫然，監管機構有能力對平台企業的行為性質及後果做出清晰認定，“就不能簡單地包容審慎，在有些方面可以積極一些”。

他説，過去的監管還未做到常態化監管。目前平台經濟已經滲透至社會方方面面，需要多部門分工共同形成監管合力。但對一些還無法看清楚的依然要保持謹慎監管。

中國人民大學教授、區塊鏈研究院院長楊東補充評價，“過去我們對平台經濟應該説是過於包容審慎。”

華東政法大學教授徐士英表示，平台經濟利用龐大規模取得強大的市場權力和市場地位。政府的監管方式、傳統的反壟斷實施的工具、行為判斷，必須要根據數字經濟的特點改進，甚至於是革新，“如果原來按照原來的路徑思維，我覺得是陷入了困境”。

但上海交通大學教授、國家反壟斷委員會專家諮詢組成員王先林提醒，監管機構要避免從不監管、松監管的極端走向過度監管、過嚴監管的另一極端。“包容審慎不排除有所作為。”

他表示，“在國際競爭背景下，不容易出現我們這樣的大企業。”在堅持保護、促進競爭的前提下，既要包容創新，又要審慎監管。反壟斷法的基本分析框架在平台經濟領域仍然可以適用，但對平台經濟的新特點，反壟斷法也需要做出相應變革。

暨南大學教授、法學院副院長郭宗傑持相似觀點，在互聯網巨頭被人人喊打的時候學者更要冷思考，要繼續堅持包容審慎的監管思路。“如果沒有大平台企業，去年的疫情可能很難扛過去。”

天津財經大學原副校長、教授於立提醒討論者要釐清數字平台的定義。數字平台應具備投入、產出數據或數據產品；中介性和匹配型；雙邊和多邊市場；依賴互聯網這四項特徵。他將數字平台按照市場商業模式分為三類，分別是基礎平台、廣告主導平台和應用平台，不能籠統地開展反壟斷。

第一類如電信運營商、寬帶、存儲計算服務，應該是規制為主，反壟斷為輔。第二類為搜索引擎、社交媒體、門户網站、電子郵箱、地圖導航，這類出現很多問題，不宜包容審慎。應為反壟斷重點，司法手段作為輔助。第三類則是服務類的應用平台，如電商、網約車、餐飲、旅遊、移動支付、音樂等。由於競爭性強，進入障礙少，應以包容審慎為主，讓司法多發揮作用，少行政執法。

反壟斷的目標是什麼

平台經濟反壟斷究竟應該實現什麼樣的價值，如何適用反壟斷法，都是社會關注的重點。

在多名專家演講後，時建中總結，無論政策有什麼變化，實現競爭與創新的互動，推動經濟的高質量發展，並且保障消費者能夠分享競爭和創新帶來的紅利，這是監管所要實現的目標。

也就是説，對於市場的監管必須要堅持競爭、創新與消費者利益保護並重。單方面強調競爭或創新、消費者利益保護都是片面的。

中國反壟斷法泰斗、國家反壟斷委員會專家諮詢組前成員王曉曄提到，數字平台反壟斷受到大家關注的是兩個方面，一是反壟斷執法是否合理適用，充分發揮維護市場競爭的作用；二是也擔心執法過嚴，會扼殺企業的創新和競爭力。

她提到，如果企業的創新能力下降，產品和質量趨於同質化，這也會損害消費者福利。

在考慮反壟斷法如何在平台經濟領域適用時，除了平衡競爭與創新之外，南開大學競爭法研究中心主任陳兵認為，推動反壟斷法適用，應以用户利益為中心，行為正當性判斷為原則。用户的選擇在界定相關市場至關重要。

山東大學經濟學院講席教授林平表示，要區分消費者權益保護法保護的消費者利益和反壟斷法保護的消費者利益。前者保護的是個體利益，而後者考慮的是整體利益。

林平解釋，相關市場中的消費者，不僅有涉案企業的消費者，還有競爭對手的消費者，有現在的消費者也有未來的消費者。然而，市場競爭必然有勝負，也必然會傷害到部分消費者的利益。只要消費者整體福利上升，市場競爭就是有效的。如果企業行為損耗了整體消費者的利益，那這一行為就是限制競爭的違法行為。

競爭和創新也可以納入消費者整體利益的框架，衡量的是現在和將來的消費者。比如，創新產品讓未來的消費者受益，由於目前處於壟斷地位，會讓當下的消費者受到傷害。

反壟斷的難點和盲點

區別於傳統土地、技術、資本等生產要素的競爭格局，數字經濟企業的競爭是以平台、數據、算法為核心的結構。

在平台經濟的三維結構中，楊東認為，數據已然作為互聯網時代的第一生產要素，也是最核心的要素；數據產生來自流量，而搭建平台正是為形成流量入口。有了數據，才能夠形成算法。

由於平台經濟的特殊性，讓平台經濟反壟斷工作始終存在着執法盲點和難點。

例如，**生產要素結構的變化，意味着許多界定相關市場或優勢地位的方法難以適用。**比如，相比市場份額這一靜態的結構，平台用以積累數據的流量入口則是動態變化的，難以界定和計算。楊東建議對數字經濟平台的競爭要在反壟斷法中專章規定。

**王先林舉例稱，當前平台經濟反壟斷的難點在於平台企業定價策略的特殊性。**比如，現階段以產品價格和質量為核心的需求替代分析不能適應多邊平台以跨界競爭為主的平台經濟，以市場份額和營業額為標準的企業規模認定也逐漸被用户活躍數與有效轉化率等指標替代。

**在王先林看來，重點需要反壟斷法變革四個方面，分別是相關市場界定、市場力量的評估、算法共謀、國內外大型企業併購創新型初創企業的執法。**這四點，無不對反壟斷監管機構執法能力和相關法律制度提出更高的要求。

數據歸屬是平台經濟企業治理的一個基礎問題，也是一個基礎的理論問題。時建中遺憾地説，當前包括民法典在內的法律都沒能回答好這個問題。而權利是行為起點，也是判斷行為性質的一個重要基點。如果數據權屬不明確，那麼數據邊界也就無法劃定，對後果的認識也會不同。

有時候，監管的“盲點”還體現於讓企業生長起來的叢林法則。

徐士英解釋，互聯網平台具有雙重身份——既是企業，又是管理者。這也就導致了，他們在發展過程中，容易出現限制交易、自我優待、算法控制的行為，甚至實施一些排除競爭的手段，包括一些不合理的併購和內部整合。這些都是違反反壟斷法的一些形式。

武漢大學法學院教授孫晉談到，由於規則不透明、規律不掌握、數字經濟前景不明朗而不願監管、不敢監管，這就形成了弱監管甚至是不監管的客觀事實。

孫晉認為，要把審慎監管變成有效監管，健全數字規則、提升監管能力都很重要。“避免簡單化予以禁止或者不予監管。”

“不要以為反壟斷可以解決所有問題”

各國的反壟斷政策各不相同，中國與其他國家的區別是什麼？到底什麼才是適合中國的反壟斷政策？

關於前述問題，中央財經大學教授吳韜分享國內外數字經濟反壟斷的背景，向大家解答中國之所以在這一時期高舉反壟斷大旗的政策路徑。

**歐盟對數字經濟一直持以強監管的態度，以德國、法國為主，反壟斷的同時，巨頭也消滅掉了。**美國比較寬容，近一兩年來，態度發生重大轉變。吳韜分析，美國態度轉變的原因在於，他們擔心市場高度集中對民主政治產生不利影響，也就出現了美國兩黨都贊同對巨頭反壟斷的現象。

另外，美國作為全球資本主義自由市場經濟的典型，向來對市場干預抱有審慎態度。“可用的市場監管工具比較少，非反壟斷莫屬。”吳韜説。

**與歐美不同，中國解決市場監管的問題，有諸多的政策工具可以選擇。比如產業政策、貿易政策的改變，都會影響競爭格局。**吳韜提到，“反壟斷法不一定是治理廣義壟斷的唯一工具，在有的情況下也不一定是最佳工具。”

吳韜分析，平台經濟的問題根源是多方面的，有的是壟斷問題，有的是反不正當競爭問題，有的是數據產權問題，也有單純消費者保護問題，“不能頭痛醫腳，更不要以為反壟斷可以解決所有問題”。

多名專家均表達對“反壟斷萬能論”的擔憂。

在研討會中，多名專家認同存在“競爭者舉報悖論”的情況。一個領域內競爭者相互舉報投訴，指責對方侵佔自己的地盤，這恰恰説明了這個領域的競爭仍然激烈。也就是説，在舉報的案件中，究竟是競爭不足還是競爭過度，還需要深入分析。

**北京大學《比較》雜誌社研究部主管陳永偉解釋，反壟斷法用來解決競爭不足的問題，凡是競爭就一定會優勝劣汰，進而導致貧富分化。**換言之，這也是市場充分競爭的表現。其次，反壟斷法也不能解決隱私保護問題。如果壟斷數據的企業分拆，隱私問題可能更加糟糕。

他以自身參與反壟斷案件審理的經歷舉例**，反壟斷案件的審理很慢，用來規範複雜多變的互聯網領域，往往會捉襟見肘，他建議在競爭政策內，更多利用反不正當競爭法這些常規性武器來解決問題。**

在監管方面，他認為不能完全依靠事後解決，更要加強事前、事中的監管。“目前約談做得還是不夠。”

來源：南方週末