【全球南方】拜登政府的世界貿易組織政策預測及相應影響_風聞

　　拜登政府的世界貿易組織政策預測及相應影響

　　/****/ 摘要

　　美國在國際組織中一直具有重要的影響力，在世界貿易組織中也扮演着主導者的角色。過去，世界貿易組織在美國曆任政府的政策下，面對美國的施壓與談判的困難，在以美國為首的發達國家與發展中國家陣營的競爭博弈中，世貿組織推動全球貿易與解決貿易糾紛的功能日漸失效。尤其在特朗普政府時代，世貿組織被進一步邊緣化，國際影響力日益下降，甚至無法正常運作。

　　拜登新政府上任，將可能調整對於世貿組織的立場及政策，預測拜登政府將改變過去特朗普政府的不合作態度，遵循制度主義，以制度化的方式通過世貿組織解決對外貿易衝突，促進跨國經貿，符合於拜登使美國重返國際多邊機制的整體戰略方向。相關的政策調整將同時為發展中國家帶來機遇與挑戰。

　　**一、**世貿組織困境與美國角色

　　目前，世貿組織面臨最大的困境在於多邊談判機制的困難。自本世紀初的多哈回合談判起，發達國家與發展中國家在世界貿易中的利益矛盾已經浮現。多哈談判中的主要矛盾為農產品補貼及准入門檻，以美國為首的發達國家一直拒絕作出任何實質性的讓步，雙方在貿易保護方面有截然相反的立場，處於零和博弈的狀態。而多哈回合的停滯，也展現了在世貿組織所有成員國內達成普遍共識的困難，同時也侷限了世貿組織的功能與權力。

　　其次，美國創立跨太平洋夥伴關係協議及跨大西洋貿易與投資夥伴協議，以取代世界貿易組織的局部功能。兩項機制同時執行，能夠將中國僅侷限於全球剩餘的少部分經濟貿易活動中。美國聯同亞太區域國家，實行重返亞洲戰略，嘗試重塑以美國為中心的全球經濟貿易秩序，抵制中國，與世貿組織的職能及理念都相沖突。

　　從運作機制上，特朗普政府的不配合使世貿組織陷入停滯狀態。包括在世貿組織上訴機構的法官補選中，由於特朗普拒絕提名新法官，WTO的上訴機構自2019年12月起一直因法官人數不足而癱瘓。此外，世貿總幹事的任命也經歷多番波折，前尼日利亞財政部長Ngozi Okonjo-Iweala 獲得大多數主要成員國支持，並且更能夠代表發展中國家及非洲國家的利益，但卻遭特朗普政府強烈反對，關於新任總幹事任命的磋商也因此停滯不前。

　　**二、**拜登政府對於世界貿易組織的政策及立場

　　總體而言，根據拜登過往的公開發言及表態，新政府正努力扭轉特朗普政府遺留的美國單邊主義及孤立主義，扭轉特朗普大規模“毀約退羣”帶來的負面影響，積極重返國際條約及修復與國際組織的關係。舉例來説，拜登迅速重返了《巴黎協定》，在國內也簽署了多項行政命令，停止退出世界衞生組織等國際組織，取消美國與加拿大之間的基斯通輸油管道建設，並要求各政府部門重新審視特朗普的相關政策及做法。大選期間，拜登也多次強調將努力恢復美國在國際政治中的領導作用，並宣示將會加強參與北大西洋公約組織及其他國際協議，並於近期再次強調美國將積極參與北約，並藉由國際條約發揮聯盟的作用。拜登新政府下，可以預見美國將逐步重返國際多邊機制，美國與世界貿易組織的關係也將得到緩和。因此，出於對於多邊主義的支持，拜登可能通過在任命總幹事及法官上的讓步，遵循多數人的選擇，改變特朗普以拖延系統投入運作作為手段，限制世貿組織的正常運轉的做法。由此也將能夠向國際社會表達善意，並展示其對於重返國際機制的合作意向與決心，恢復各國對美國作為負責任大國的信任。

　　除國際政治外，國內政治也是影響拜登外交政策的重要因素之一。一方面，面對新冠疫情的強烈衝擊，解決公共衞生危機並儘快恢復國內經濟將成為新任政府議程上的首要事項。另一方面，在世界經濟與貿易體系中，雖然主權國家為最主要的行為體，但在利益互動中，國家並不是單一的行為體，而是有不同的利益結構，由社會現況、利益集團、社會力量等多層面的多方博弈而構成其在國際舞台上的最終決策和立場。對於美國拜登政府而言，其提出的外交口號為“為中產階級而設的外交政策”，以捍衞美國中產階級為外交政策的核心。比如拜登班底中的國家安全顧問沙利文 (Jake Sullivan) 向媒體表示：“在拜登總統的領導下，我們將以一個簡單的標準來衡量我們的外交政策：是否會使勞動人民的生活變得更好、更安全、更容易？美國將在中產階級外交政策的推動下，再次與世界接觸。”可見，當前對於拜登政府而言，處理國內事務，如穩定國內社會、滿足國民利益等。不同於奧巴馬時期積極參與干預國際事務，爭取國際主導權，或特朗普時期過度強調“美國優先”的單邊主義不同，拜登強調在符合國民利益，首先穩定國內基礎的同時，積極參與國際多邊機制。

　　此外，拜登展現了其制度主義傾向，在未來更可能以制度化方式而非關税武器，作為貿易爭端的解決方案。當前，中美貿易戰的未來走向仍充滿未知之數，兩國之間關於關税的衝突仍然懸而未決，過去簽訂的第一階段貿易協定也形同虛設。拜登目前仍然未改變特朗普時期的對華關税政策，並且表示不會立刻廢除特朗普時期對於中國的關税。目前，美國仍然希望可以借關税糾紛帶來的機會，扭轉中國對美貿易逆差，並且起到遏制中國的作用。但與此同時，在中美貿易衝突問題上，拜登曾經多次明確表示關税作為美國的武器，並且屢次批評特朗普無限度地施加關税的政策方向，例如指出“特朗普關税政策只傷害了美國的產業及消費者”，以“破壞性”、“魯莽”、“災難性”等詞形容關税政策。相反，拜登政府更支持利用貿易爭端解決機制及集體談判，為美國增加籌碼與話語權。對於美國政府而言，對華貿易問題目前並不具有較高的優先級。而預測在解決現存的國內經濟問題後，美國現屆政府對華態度變動可能性不大，但採取的政策手段將可能轉向制度化方式及制度博弈。

　　除制度主義之外，聯盟外交也是拜登的主要戰略方針。比如在拜登對華政策中，他曾經公開表明 “最好的對華政策，是聯同更多亞洲及歐洲的傳統盟友，與他們達成共識及形成聯盟”。在《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）簽訂後，拜登也公開回應稱，美國佔全球貿易量的25%，需要聯合其他民主國家所佔的25%，才能夠制定全球貿易新規則，否則中國將能夠完全決定這場博弈的最終走向，因為中國將成為唯一的局中人。

　　如拜登於《外交事務》撰文稱：“誰來為21世紀的貿易制定通行規則？要麼是中國，要麼是我們。”拜登更可能支持世貿組織的改革，重塑世貿組織作為達成多邊協議的平台，通過制度博弈向中國發起競爭與施壓。未來美國更可能爭取主導規則的制定，而非破壞規則。可以預見，拜登將推動美國對外貿易關係的正常化，同時，積極推動世界貿易組織的改革，主張修改世貿規則，並通過制度化安排，使美國重新獲得全球貿易中的領導者地位。

　　**三、**發展中國家的影響與應對

　　在特朗普任內，美國缺席佔全球貿易總量30%的RCEP，退出由美國自行倡導的跨太平洋夥伴關係協議（TPP），對於全球經貿發展正逐漸失去話語權，尤其在亞洲區域，未能通過協議及機制分享亞洲經濟發展成果及施加影響力。未來，在拜登政府之下，美國將可能重新施加對於世界貿易組織、跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP）等機制的影響力，並且與RCEP開展競爭。拜登政府派員參與世界貿易組織的部長級會議，並表示願意支持迅速結束特朗普政府在遴選世界貿易組織下任總幹事問題上製造的僵局，由此可以反映其積極參與該組織的意向。此外，參考拜登對於北約的態度，即積極聯合盟友，並共同商討對華政策，可預測美國也將重新建構在CPTPP等本身以美國為主導的協議中的影響力。

　　對於中國而言，美國製度博弈的主要針對對象及競爭對手就是中國，因此，中國也可以以類似的方式作為回應。中國近年逐漸試圖通過創造新的區域一體化機制，遏制美國的權力與地位，同時也在世界貿易組織的框架之下，推動制度改革，爭取發展中國家的支持，與傳統上關係友好的國家達成共識，在貿易問題上建立共同利益與戰略。此外，其實中國早在多哈回合的階段，已經擔任發展中國家陣營的代表者及領導者地位，並且在談判中起到了主要推動作用。目前，在中國國際影響力進一步提升，經濟發展模式漸趨成熟的背景下，對比多哈談判時，除了建立盟友關係，中國也應該作出更成熟的制度建設及方案設計，以符合於更多國家的共同利益，並與美國方案進行有力競爭。而在世界貿易組織以外，中國也應同時繼續嘗試制度創新，建立脱離對於美國的依賴的國際貿易機制，降低全球貿易由美國政治不確定性帶來的風險，並且藉此有效維護發展中的利益與機會。

　　而對於發展中國家整體而言，未來，在世貿組織中爭取平等地位與話語權，與嘗試開展新的區域合作甚至國際機制，進行制度創新，需要雙管齊下。在世界貿易組織之內，發展中國家與美國等發達國家的利益矛盾仍然存在。在現有的全球經貿安排中，美國為首的西方發達國家處於守成者角色。通過國內補貼及進口關税，可以維持其國家自身的優勢地位，對內能夠保持自身的經濟及內部市場仍然具有穩定性與競爭力，對外也能夠維持比較優勢，符合於國家利益；而對於上升階段的發展中國家而言，關税、貿易補貼及其他各項貿易壁壘是其無法平等與已發展國家競爭的主要侷限所在，為進一步尋求經濟發展及提升國際貿易中的地位，發展中國家同時也要求增加發達國家對其貿易機遇特殊和差別待遇。在拜登政府下，純粹的利益零和關係，更可能轉為制度博弈，發展中國家更需要通過相互合作及聯盟外交，爭取共同的話語權，扭轉談判中的劣勢。

　　另一方面，在特朗普執政期間，面臨世界貿易組織的停滯不前，發展中國家的可行路徑是另起爐灶，這也正是RCEP簽訂的背後推動因素之一。RCEP涵蓋範圍廣、合作空間大，作為貿易協定的性質，對於成員國貿易政策及國內政策的限制及掣肘都低於世界貿易組織，允許各個成員國在經濟整合程度較低、政策共識基礎較少、差異較大的情況下，仍然可以共享經濟資源與發展成果。RCEP作為歷史上規模最大的經貿條約，在合作機制及涵蓋領域上都有所突破，對於發展中國家及新興國家而言是一個值得參考的成功經驗。

　　RCEP由東亞成員國主導，主導國家多為發展中國家，並且是特朗普時代內簽署的唯一一項重要的多邊自由貿易協定。對於中國而言，RCEP將從加強跨國運輸、能源及通訊聯繫等領域的合作，提高跨國市場的收益，完善中國“一帶一路”倡議。同時，由於區域內貿易成本下降，協定將有效促進東亞經濟一體化進程，使區內經濟整體獲利。據模型推算，到2030年為止，RCEP每年可為世界收入增加2090億美元，併為世界貿易總量增加5000億美元總收入。在東南亞國家主導之下的協議簽訂，也證明了“東盟方式”在國際貿易領域的可行性，即協商一致的模式及制度靈活性空間，為未來發展中國家合作提供了可行的範本。RCEP作為反全球貿易時代下的有力反例，將促進發展中經濟體的互利增長，並使其成員國在世界貿易中獲得更高的影響力。

　　參考資料

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　　[13] South China Morning Post: “Biden extends US commitment to Nato, with both to work on security concerns for stronger Western alliance” , https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3119419/biden-extends-us-commitment-nato-both-work-security-concerns, 28/1/2021.

　　[14] 法國國際廣播電台：“沙利文：拜登政府將以捍衞美國中產階級利益為外交政策核心”，https://www.rfi.fr/cn/%E6%94%BF%E6%B2%BB/20201231-%E8%98%87%E5%88%A9%E6%96%87-%E6%8B%9C%E7%99%BB%E6%94%BF%E5%BA%9C%E5%B0%87%E4%BB%A5%E6%8D%8D%E8%A1%9B%E7%BE%8E%E5%9C%8B%E4%B8%AD%E7%94%A2%E9%9A%8E%E7%B4%9A%E7%82%BA%E5%A4%96%E4%BA%A4%E6%94%BF%E7%AD%96%E4%B8%AD%E5%BF%83, 31/12/2020.

　　[15] CNBC, Biden says he won’t immediately remove Trump’s tariffs on China, https://www.cnbc.com/2020/12/02/biden-tells-nyt-columnist-he-wont-immediately-remove-trumps-tariffs-on-china.html, 2/12/2020.

　　[16] CNBC, “Biden slams Trump’s trade war even as he calls to ‘get tough’ on China”, https://www.cnbc.com/2019/07/11/joe-biden-slams-trump-china-trade-war-in-foreign-policy-speech.html, 11/7/2020.

　　[17] Reuters, Pulled in many directions, Biden may keep Trump’s China tariffs in place, https://www.reuters.com/article/us-usa-election-biden-trade-analysis/pulled-in-many-directions-biden-may-keep-trumps-china-tariffs-in-place-idINKBN25Z1VH, 8/9/2020.

　　[18] South China Morning Post: “US-China relations: Joe Biden says trade war tariffs to remain in place for now as alliance building comes first”, https://amp.scmp.com/economy/china-economy/article/3112294/us-china-relations-biden-says-trade-war-tariffs-remain-place, 2/12/2020.

　　[19] Nikkei Asia: “Biden says US needs to align with democracies after RCEP signing-China shouldn’t be ’the only game in town,’ president-elect argues”, https://asia.nikkei.com/Economy/Trade/Biden-says-US-needs-to-align-with-democracies-after-RCEP-signing, 17/11/2020.

　　[20] Joseph R. Biden, Jr., Why America Must Lead Again, Foreign Affairs, March/ April, 2020.

　　[21] South China Morning Post: “Joe Biden administration joins call for ‘swift appointment’ of new World Trade Organization head”, https://www.scmp.com/news/world/united-states-canada/article/3119880/joe-biden-administration-joins-call-swift, 30/1/2021.

　　[22] CNA: “The RCEP will change the economics and politics of the region”, https://www.channelnewsasia.com/news/commentary/asean-rcep-trade-agreement-cptpp-japan-china-us-summit-diplomacy-13577546?cid=h3_referral_inarticlelinks_24082018_cna, 18/11/2020