美國政策洞察 | 美國對緬甸制裁不斷升級，對緬貿易有哪些風險？_風聞

走出去智庫觀察

3月4日，美國商務部宣佈對緬甸國防部和內政部以及兩家與軍方有關聯的公司實施貿易制裁。美國國務院發言人呼籲緬甸當局實行“最大限度的剋制”，並警告稱美國將採取進一步措施。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、北京大成總部高級合夥人蔡開明指出，根據美國商務部加強緬甸出口管制修訂的EAR規則，除了《商品管制清單》中指定項目的許可要求外，在出口、再出口或進行（境內）轉移時，若“知悉”出口物項的全部或部分將用於在緬甸的“軍事最終用途”或“軍事最終用户”，則不得將受控物項在沒有許可證的情況下出口、再出口或（境內）轉移到緬甸。

美國的制裁帶來了哪些風險？今天，走出去智庫（CGGT）刊發蔡開明律師團隊對美國製裁緬甸相關措施的分析文章，供關注跨境合規管理的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、此次對緬甸國家組別的調整，導致緬甸將適用以下外國直接產品原則，即向緬甸再出口外國生產的、某些原產於美國的技術和軟件的直接產品適用****許可證要求。

2、向緬甸出口、再出口或（境內）轉移NS管控物項的許可證申請將適用逐案審查的政策，以確定是否有轉用於軍事最終用户或軍事最終用途的風險。

3、2021年4月7日已在碼頭裝船、駁運**、裝載於出口或轉運載體上的物品，或在運往出口或再出口港口途中的物品，根據對緬甸的實際出口、再出口到緬甸或在緬甸境內轉運貨物的訂單，在獲得事先批准後，可繼續運往目的地。**

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/蔡開明 阮東輝陳怡菁********** **********劉紅梅********馮毓茜****

美東時間2021年3月4日，美國商務部在官網發表公告修訂EAR相關規則。商務部表示，為應對軍事政變和針對和平示威者的暴力升級，商業部工業與安全局（BIS）對緬甸出口和再出口以及在緬甸境內轉移受美國《出口管理條例》（EAR）管制的敏感物項實施了更嚴格的限制。此外，BIS還在實體名單中新增四家緬甸實體，並表示美國將持續關注緬甸的軍事政變。

據BIS3月8日在《聯邦公告》上發佈的相關最終規則（以下簡稱“規則”），前述措施已於當日生效。我們對此進行如下簡要分析：

一、立法背景與沿革

美國總統拜登曾於2021年2月10日簽署了《就緬甸局勢凍結財產》的行政命令（第14014號行政令）以應對緬甸國內局勢和與緬甸有關的局勢對美國構成的威脅，理由是緬甸軍隊推翻了民選政府，逮捕和拘留了政府領導人、人權扞衞者和記者。

2月11日與2月18日，美國商務部與BIS分別發表公告，宣佈將限制向緬甸政府軍事及安全部門（如國防部、內政部及武裝部隊）出口和再出口敏感物項的行為。具體地，BIS將對該等出口行為的許可證申請適用“推定拒絕”（presumptionof denial）的審查政策。考慮到目前緬甸在《出口管理條例》（EAR）下國家組別的分類，BIS還將暫停部分適用於緬甸的出口許可例外，包括有限價值裝運（LVS）、向B組國家或地區的裝運（GBS）、受限的軟件和技術（TSR）以及計算機（APP）。美國商務部表示，後期會針對緬甸評估可執行措施，例如實體清單添加、MEU規則中新增緬甸作為管控國家以及調整緬甸的國家組別。

3月8日發佈的規則指出，自2016年12月BIS將緬甸列入《商業國家清單》（CCC）B組國家後的四年期間內，BIS並未對緬甸實施特別管制措施。通常情況下，BIS會依據EAR對向緬甸出口或再出口物品的許可證申請適用逐案審核的政策。2017年8月，緬甸還被列入計算機許可例外（APP）第一層，限制相對較少。

二、主要內容

1、將緬甸從B組移至限制****更嚴格的D:1組

值得注意的是，該規則明確：緬甸仍屬D:3組國家（引起與化學和生物武器有關擴散風險的國家）以及D:5組國家（美國武器禁運國家）。

（1）許可例外的適用方面

此舉將直接導致部分許可例外不適用於緬甸或對該等例外的適用施加條件。該規則明確規定，鑑於緬甸被從B國家組別中移除，許可例外的適用將發生以下變化：

​

除國家組別的變動外，該規則還將緬甸從許可例外APP的第一層級國家移至第三層級國家。此舉限制了對緬甸適用前述許可例外。也就是説，出口ECCN4A003物項（主要限制“電子計算機”、“電子集成”及相關設備和“組件”等）至緬甸將不得適用此許可例外。

（2）最終用户及最終用途管控方面

除前述許可例外的有關調整，緬甸被移入第D:1組國家還將導致以下最終用户及最終用途的管控：

· 根據EAR第744.17條（“對向軍事最終用户與為軍事最終用途出口、再出口或（境內）轉移微處理器及相關軟件和技術的限制”）對向D:1組國家出口、再出口以及（境內）轉移微處理器活動的限制，目前同樣也適用於緬甸；

即若明知、應知、被BIS通知特定微處理器或用於生產、開發該微處理器的相關軟件、技術出口、再出口或（境內）轉移至D:1組國家的軍事最終用户，或者至D:1組國家且被用於、意圖用於軍事最終用途，未經許可，禁止向該等出口、再出口或（境內）轉移。

· 根據EAR第744.7條（“對/用於部分外國船舶或飛機的出口的限制”），對位於D:1組國家港口的船舶和飛機的某些出口和再出口的限制現在適用於對緬甸的相關出口和再出口；對適用於位於D:1組國家，或者其或其國民擁有、運營、控制或承租的飛行器的限制，現在也適用於緬甸及緬甸國民。

（3）外國****直接產品原則

**此次對緬甸國家組別的調整，導致緬甸將適用以下外國直接產品原則，即向緬甸再出口外國生產的、某些原產於美國的技術和軟件的直接產品適用****許可證要求。**具體而言：使用美國除“600系列”物項和“9x515技術或軟件”（即De minimis 0%的物項）之外的物項生產的非美國原產物項，或使用美國除“600系列”物項和“9x515技術或軟件”之外的物項製造的工廠或工廠主要組成部分所生產的非美國原產物項，如果滿足以下所有條件，則構成外國直接產品，受EAR的管制：

1）其是需要書面保證作為支持文件才能取得許可證或是適用EAR740.6項下TSU 許可例外（受限制的技術和軟件，不適用中國大陸）的直接產品；

2）其ECCN編碼項下的管制原因含有國家安全管制原因；

3）其將運往的目的地位於D：1、E：1或E：2國家組（EAR 740節附錄1）。

2、MEU規則的適用

根據EAR第744.21條，該規則將緬甸列入受軍事最終用途和最終用户規則（以下簡稱“MEU規則”）以及相關許可政策管制的國家。

具體而言，除了《商品管制清單》（CCL）中指定項目的許可要求外，在出口、再出口或進行（境內）轉移時，若“知悉”出口物項的全部或部分將用於在緬甸的“軍事最終用途”或“軍事最終用户”，則不得將列於第744部分附錄2中所列EAR受控物項在沒有許可證的情況下出口、再出口或（境內）轉移到緬甸。另外，前述許可證的申請將適用推定拒絕（presumption of denial）的審查政策。

該規則還在EAR第744部分附錄7提及了緬甸的“軍事最終用户”清單，但目前並未指定任何實體。

**3、**修改NS管控物項的許可證申請審核政策

該規則修訂了EAR第742.4(b)(7)的規定。此後，向緬甸出口受NS管控物項將需取得出口許可證，並適用新許可證審查政策。具體而言：

（1）向緬甸出口、再出口或（境內）轉移NS管控物項的許可證申請將適用逐案審查的政策，以確定是否有轉用於軍事最終用户或軍事最終用途的風險；

（2）一般情況下，將對民用最終用户出口、再出口或轉移用於民用物項的許可證申請予以批准；

（3）如果其出口、再出口及轉移會對緬甸武器系統、其子系統及其組件（包括但不限於EAR 742附錄7中規定的大型武器系統）的開發、生產、維護、維修或操作有實質性幫助，則將適用推定拒絕的審查政策。

此外，該規則指出，BIS在審查上述許可申請時，將會考慮以下因素：1）出口、再出口或轉移對所述最終用途的適當性；2）所涉物項對進口國武器系統能力的重要性；3）所涉主體是否是EAR第744.21條規定的“軍事最終用户”；4）所涉主體的可靠性，包括是否存在曾被拒絕許可證申請、是否曾從事非法採購或轉移活動、是否能安全處理或儲存物品以及是否被BIS或另一美國政府機構開展最終用途檢查；5）所涉主體參與軍事活動的情況，包括涉及開發、生產、維護、維修或操作武器系統、子系統及其組件的活動；6）進口國政府支持將所涉物項從所述的民用最終用途轉為軍事最終用途的戰略和政策；7）進口國出口管制制度的範圍和效力。

特別地，該規則明確表示將評估所涉物項的出口對美國國防工業基礎的影響，並將拒絕會對國防工業基礎產生重大負面影響（參見2018年《出口管制改革法》）的許可證申請。

4**、保留****條款**

根據該規則導致處於運輸途中的物品使用的許可例外或者不適用許可證（NLR）被取消資格，但於2021年4月7日已在碼頭裝船、駁運、裝載於出口或轉運載體上的物品，或在運往出口或再出口港口途中的物品，根據對緬甸的實際出口、再出口到緬甸或在緬甸境內轉運貨物的訂單，在獲得事先批准後，可繼續運往目的地。

5、新增**“實體清單”實體**

在該規則中，BIS將緬甸**國防部（Ministry of Defense）、內政部（Ministry of Home Affairs）、緬甸經濟公司（Myanmar Economic Corporation）以及緬甸經濟控股有限公司（Myanmar Economic Holdings Limited）**4家實體列入美國商務部“實體清單”（Entity List），限制向該4家實體出口或再出口EAR管制物項的活動。商務部公告指出，緬甸國防部和內政部對此次緬甸政變負有責任，而****前述兩家公司則因其為國防部所擁有和經營併為其提供收入而被列入“實體清單”。