11年，全國一半基層單位消失了_風聞

就在正在進行的兩會期間，關於行政區劃調整的提案在熱搜中發酵，其中有代表提出，將人口較少的縣進行合併。

　　其實，我國的行政區劃一直在不斷調整，縣級行政區劃的撤併也並不罕見，例如去年山東省長島縣就與蓬萊市合併，成立新的蓬萊區。

　　而在我們的鄰國日本，近代以來也實施過多次行政區合併，而距今最近的一次大規模一次合併就是著名的“平成大合併”。

　　日本版基層行政大精簡

　　（圖：時事通信フォト）

明治與昭和時期的大刀闊斧

　　1868年，日本明治政府推翻了德川幕府統治，日本的中央權力回到天皇手中，但此時全國各地的實際控制權還在藩主手中。

　　此後，經歷奉還版籍、廢藩置縣等一系列加大日本中央集權的措施，日本國土才真正意義上實現了“皇化”，由此也開始了新的行政區劃改革，並奠定了今天日本行政區劃的基本輪廓。

　　明治時代初期的廢藩置縣真正實現了中央集權

　　從中央機構到地方機構。天皇+官僚終於一把抓

　　（圖：小堀鞆音/Wiki）

　　府縣制初期設立及改革的進程

　　（圖：sekainorekisi.com）

　　明治政府在對一級行政單位進行大刀闊斧改革的同時，也在逐手推進次級行政單位的改革工作，並於約十多年後也對基層行政單位進行重組與改革，這就是著名的“明治大合併”。

　　這是一次從1888年到1889年實行的町村合併。在合併之前，日本地方保留着農耕時代自發形成的自然村落，這類地緣共同體分佈分散且規模較小，彼此之間的交流較少，是一種具有很強獨立性的人口集中居住地，對於日本新體制已然很不適用了，且容易再次發生西南戰爭等地方叛亂。

　　明治維新之後日本人口快速增長

　　之前的分散居住從生產和管理上都不再適應需求

　　（圖：wiki）

　　1889年4月1日，明治政府正式推行“大合併”，基本指示町村合併標準為每町村300~500户，歷時一年多，日本全國總町村數由1888年的71314個改設為39個市和15820個町村，其總數減少了55455個，後續又陸續“修修補補”完善了一批。

　　明治時期的合併也就推行了一年

　　不過算是日本近現代區域合併的開始

　　（圖：總務省）

　　這一結果精簡了日本町村數，使町村的規模趨於合理，更體現了近代城市及村鎮發展的科學規律化。通過這一精簡，對於後期日本資本主義經濟的發展有着高效推動作用，可以稱之為是日本成為真正意義上的近代國家的基礎政策。

　　此後60多年間，日本再未發生大規模町村合併，直到二戰結束，日本戰敗。美軍為肅清“昭和勢力”而主導改革，其中強化地方自治是改革的重要部分。

　　這一時期的日本政府並沒有太多話語權

　　美軍主導了日本的一大波社會改革

　　（圖：ironna.jp）

　　1946年，在新憲法施行的同時，日本政府廢除戰前的府縣制和市町村制，開始實行中央、都道府縣、市町村三級政府體制，並延續至今。

　　由於領土面積及各種因素的多重影響，今日的日本行政區劃共分為兩部分，分別為廣域地方公共團體和基礎地方公共團體兩級，此外還有郡（虛化）、支廳等特殊政區單位。

　　支廳是都道府縣下的次級行政組織

　　在平成大合併之後多改製為振興局了

　　（圖：kurashigoto.hokkaido.jp）

　　廣域地方公共團體是日本的一級行政區劃，分為都、道、府、縣，四種政區之間的關係平行並列，類似於我國的省級行政單位，但其管轄的面積基本僅相當於我國的地級行政單位。

　　一級行政單位：1都+1道+2府+43縣

　　（下圖僅標明一部分縣）

　　一級單位中最特殊的可能是北海道

　　面積遠比其他行政區要大，和近代開發歷史有關

　　（圖：shutterstock）

　　基礎地方公共團體是則分為市、町、村、特別區四種，他們之間的關係較為複雜。其中日本的“市”概念和中國迥然不同，日本的“市”分為多種，有的管轄面積類似於中國的縣級市，大部分管轄面積類似於中國城市中心區部分。

　　1930年代的廣島市地圖

　　廣島市現今的面積約為906平方公里

　　還沒中國雄安新區面積的一半大

　　（圖：Wiki）

　　至於町的管轄區域相當於中國的街道，而村管轄區域相當於中國的村，他們與部分市共同構成了日本的基層行政單位。

　　位於東京都千代田區的永田町

　　被譽為日本政治權力的集中地

　　國民議事堂，首相府邸，內閣府廳等都位於此町

　　（圖：Wiiii /Wiki）

　　值得一提的是，在二戰結束後，日本當時的市町村總數約為10520個，與明治大合併施行一年後的數量相比，只有其2/3。

　　主體構架完成後，需要一定消化期，到了50年代，日本正式施行昭和大合併，到1961年，日本市町村數縮減到3472個，每市町村人口也由原來的平均5396人增加到14008人。這一政策促進了當地新的市町村的經濟建設，加快實現了新市町村社會經濟一體化。

　　1963年，福岡縣的五市平等合併為北九州市

　　併成為了首個政令指定都市

　　擁有更多的地方自治權力

　　（圖：rekishi-memo.net）

停滯的平成時代

　　然而隨着時間的發展，日本來到了平成時代，昭和大合併遺留的政區改革成果，已與平成時代的日本有所脱節。

　　日本戰後經濟迅速恢復和發展，1968年超過另一個戰敗國德國成為資本主義第二經濟強國，創造了經濟發展的奇蹟，其經濟發展模式也成為世界眾多國家學習和借鑑的對象，一些負面問題也因成功的光芒而被遮蔽。

　　戰後日本開始經濟改革

　　先後經歷了神武，巖户，伊弉諾三個景氣時代

　　是日本50年代到70年代的經濟發展高峯期

　　（新幹線開通 圖：n-morimoto.com）

　　然而以1991年初“泡沫經濟崩潰”為轉折點，日本經濟發展進入停滯期，整個90年代也被稱為“失去的十年”。

　　在當時的經濟低迷時期，許多在經濟恢復和發展時期產生的負面遺留問題，也由於發展的停滯而集中爆發。

　　狂歡之後，總是一片狼藉

　　（圖：zepsite.blog63.fc2.com/）

　　比如日本欠發達地區人口的過疏問題日益嚴重。隨着日本城市化的深入發展，人口向三大都市圈集中。而同時隨着日本經濟的發展，第一產業的比重也在下降，第二、三產業的比重大幅上升，日本都市開發不斷深入，大量農村變為城市，而大量農村人口也湧向城市。

　　隨着城鄉差距和年輕一代外出接受教育等原因

　　想留在鄉下的人越來越少了

　　（圖：shutterstock）

　　大量勞動力湧入都市，成就了日本大都市的表面光鮮，但與此相對的是日本欠發達地區的停滯發展。而這些地區又是日本經濟發展中具有極為重要的戰略區——日本主要糧食蔬菜瓜果產業，確保了日本農產品不是完全依賴於進口，不至於完全被外國“卡脖子”。

　　都出去打工了，誰來保證農產品供應呢

　　（圖：shutterstock）

　　另一大問題則是眾多發達國家都面臨的少子老齡化問題。日本在70年代就正式步入老齡化社會，但當時日本經濟還保持着平穩發展，老齡化問題並不是那麼突出，日本政府和社會對老齡化問題也沒有很清楚的認知，自然就談不上對即將到來的老齡化問題做充分的準備工作了。

　　隨着經濟發展趨於停滯，這一重要問題必然暴露，隨之而來的就是多米諾骨牌似的負面效應。而解決老齡化問題還需要地方的通力合作，但日本一些政區受制於其自身財政基礎薄弱，沒有運行這些政策措施的能力，例如修建老年人活動中心、幼兒園等配套設施。

　　人口老齡化問題加劇，地區經濟也會隨之下滑

　　小的行政單位往往沒有能力解決養老問題

　　（圖：shutterstock）

　　另一項原因則是，居民日常生活圈不斷擴大，區域聯繫加強，但新的日常生活圈與當前的地方行政區域劃分產生了不協調現象，給居民生活帶來諸多不便。

　　因此，他們迫切需要通過某種方式來進一步加強彼此間的聯繫和合作，而建立新區劃所必要的共同文化圈已然成熟。

平成大合併的成與敗

　　由此，日本平成時代的各級政府根據不同地區不同情況對症下藥，市町村大合併就此轟轟烈烈地開始了，主要分兩種形式：

　　第一種是新設合併，這種合併方式是全部廢除合併各方原有的市町村建制，重新組成一個新的市町村；類似於國內將某幾個街道全部撤銷整合。

　　新設合併比較像組隊發展合作共贏

　　編入合併就是大魚吃小魚了..

　　（圖：city.ishikari.hokkaido.jp）

　　第二種是編入合併，這種合併方式又稱之為吸收入合併，是在合併各方市町村的條件不對等的情況下，以其中人口較多、規模較大的一個市町村為基本盤，去合併其它的市町村；類似於國內的某個鎮發展情況良好，將周邊多個欠發達鄉吞併。

　　富田町的體量和熊本市自然沒法比

　　合併方案就是廢除町，併入市

　　（圖：city.kumamoto.jp）

　　通過日本1999年3月到2010年3月的近十多年的平成市町村大合併黃金期（其後仍有零星操作），全國市町村數由3229個減少到1730個，實現了基本減半的成績，同時也帶來了一系列後果。

　　人沒減少，變得只是行政區的大小和級別

　　（除去死亡新生等變化）

　　（圖：總務省）

　　最顯著的變化是擴大了居民生活圈，提升了公共設施及服務的使用範圍，不再受之前蹩腳的政區因素限制。同時，通過對名稱的更改，例如“村”改為“市、町”建制，也在字面意義上提升了當地的對外形象，消除不明真相的外人對其“土氣”的印象。

　　而隨着邊改革邊合併的進行，“村”建制也被大量合併或撤銷。截止到2017年，日本的“村”已經是二級行政區中數目最少的，只有175個。而且由於各地發展水平的不同，各地分佈也不均衡，類似與深圳等城市“無縣”，有13個縣已經“無村”，而有21個縣有1~5個“村”，保留“村”最多的是長野縣，有31個。

　　長野縣行政區劃

　　長野縣地形狹長，以高山和盆地為主

　　想必也是影響合併的一個原因

　　（圖：日本氣象廳）

　　而在日本城市化進程中，大部分的市也是經過市町村合併而形成的，只有少數市是自然生長，由村—町—市的自發演化，隨着平成大合併的進行，日本的城市化進程也隨之加快。

　　當然，積極作用甚大的平成大合併，自然也會有着相應不可避免地消極影響。

　　例如合併之後市町村的地域範圍擴大了，拉遠了政府所在地與部分民眾之間的距離，使得民眾與政府之間的意見溝通可能不暢，增加成本。

　　另一方面就是文化的話語權問題，較小的市町村被規模較大的市町村合併後，其本身固有的歷史、文化、傳統等都可能受到漠視，對於相關地區的鄉土歷史文化傳承產生消極作用。

　　有融合就會有矛盾

　　昭和大合併時期前赤羽町和前山形縣中川村的對峙

　　即使採取全體投票的方式

　　人數較少的集體的話語權還是很弱

　　（圖：rekishi-memo.net）

　　再則就是發展的話語權問題，被兼併的一些小町村的特色產業可能得不到新政府的支持，而小町村的一些居民意見也可能很難在當地的議會中通過。

　　值得注意的是，這些消極後果，並不是單單日本政府所要面對的問題，而是世界上所有想要進行大規模區劃調整的國家都要面臨的問題。

　　參考文獻：

　　1.汪洋.日本市町村"平成大合併":緣由、形式及影響[J].世界農業,2017

　　2.日本平成市町村大合併的剖析(1999-2006年)[M].陳馨.蘇州大學

　　3.焦必方,孫彬彬.日本的市町村合併及其對現代化農村建設的影響[J].現代日本經濟,2008:42-48.