中美科技觀察 | 未來產業研究所：美國版的“新型研發機構”_風聞

走出去智庫觀察

今年年初，美國總統科技顧問委員會（PCAST）發佈《未來產業研究所：美國科學與技術領導力的新模式》的報告指出，未來產業研究所是美國為實施未來產業發展戰略設計的新型創新主體。這是2021年總統科技顧問委員會的“一號報告”。

走出去智庫（CGGT）觀察到，美國聯邦通信委員會（FCC）近日發佈“黑名單”，認定五家中國公司“對美國國家安全構成威脅”。外媒認為，這一舉動預示拜登政府將繼續推進中美之間的科技戰，也可能成為美國説服盟友拉起反華科技聯盟的論據。

未來產業研究所在美國與中國進行科技競爭方面有哪些作用？今天，走出去智庫（CGGT）刊發上海市科學學研究所副研究員王雪瑩的解讀文章，供關注中美科技競爭的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美國科研體制內部存在的兩大結構性問題嚴重影響了美國未來產業技術創新的效率和活力。一是創新鏈上不同部門與環節的割裂，二是科研管理中的行政和監管負擔過重。

2、未來產業研究所可以以有限責任公司（LLC）為運營框架組建，與美國國家實驗室現行的公辦民營（GOCO）模式相類似。

3、美國PCAST提出的未來產業研究所與我國近年來推進的新型研發機構相比較，在目標上、思路上、機制設計上都有一定的相通之處，可見世界大國在促進創新發展中面臨着不少共通的問題和瓶頸。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

未來產業研究所（Industries of the Future Institutes, IotFIs）是美國為實施未來產業發展戰略設計的新型創新主體。未來產業研究所是面向國家戰略需求組建，多部門參與、公私共建、多元投資、市場化運營的研發機構，具有獨特的組織模式和管理機制。未來產業研究所建設的主要目標是促進從基礎、應用研究到新技術產業化的創新鏈全流程整合，推進交叉領域創新，促進創新效率提高，成為美國未來產業研發體系中的核心主體。

01、未來產業研究所的背景、定位、特點與功能

美國總統科技顧問委員會（President’s Council of Advisors on Science and Technology，PCAST）認為，當前美國在人工智能，量子信息科學，先進製造、生物技術和先進通信網絡五大未來產業的全球創新領導地位，正受到以中國為代表的新興國家前所未有的挑戰。PCAST指出，美國科研體制內部存在的兩大結構性問題嚴重影響了美國未來產業技術創新的效率和活力。一是創新鏈上不同部門與環節的割裂，美國國家實驗室引領了很多前沿科研，但其在推動研究成果向規模經濟轉化方面動力不足，國家實驗室與產業界之間的技術轉移過程漫長而充滿阻礙。大學等學術機構推動成果轉化的試錯成本高昂，影響了機構積極性。產業界往往只注重後期應用性研究，而對前端的基礎性、開創性研究缺乏投入興趣。二是科研管理中的行政和監管負擔過重，政府資助的研究往往需要科研人員花大量時間從事行政工作，其管理模式已不適應現代敏捷和快節奏的科研需求，扼殺了科研人員的創造力。

2020年6月，PCAST在《關於加強美國未來產業領導地位的建議》（Recommendations for strengthening American leadership in industries of the future）報告中首次提出要創建一種新的世界級、多元參與的研究所。報告提出，新的研究所應充分利用美國國家實驗室的力量，整合多個研究領域，跨越前沿研究和產品開發階段，成為產業界、學術界和非營利組織共同參與的平台。2021年1月，PCAST在提交給政府的最新報告中正式提出了未來產業研究所的概念和設計框架。PCAST宣稱，未來產業研究所將成為多部門協作推動前沿產業科技創新的範例，成為促進美國國家科研生態系統進一步融合、協同的關鍵物種。最終，未來產業研究所的科研成果將幫助美國維持在科技領域的全球領導地位，進而確保美國未來的國家安全和經濟安全。

PCAST提出，**新組建的未來產業研究所的關鍵特點是在管理結構、人員配置、知識產權、資金以及管理流程和要求方面具有最大的靈活性。**每個未來產業研究所應聚焦五大未來產業中至少兩個產業領域的交叉點推動創新，通過多個相關部門的緊密協同，形成一條將實驗室科學發現轉化為產業領域實際應用的清晰途徑，進而實現國家和所有參與投資者的高效率回報。PCAST指出，通過促進科研資源、信息開放共享，簡化科研體制中某些長期存在的行政障礙，可以在不損害科技權益完整性和安全性的前提下加快科技進步。

**PCAST從資金來源和創新階段兩個角度對未來產業研究所和其他世界著名研究機構的定位進行了比較。**未來產業研究所的獨特之處在於與產業創新相關的全社會所有公共和私營部門都作為核心合作伙伴參與其中，同時跨越了從基礎研究到產品開發和推廣的創新全流程。

圖1 未來產業研究所和其他研究機構的定位比較

PCAST總結了未來產業研究所的七大功能：

一是推進跨基礎研發和應用研發領域的多學科和多部門合作創新；

二是營造促進知識流動和創意湧現的研究環境；

三是設計和實施技術快速開發和推廣應用的創新框架；

四是培育跨學科跨領域多元化發展的優秀未來科技人才；

五是為美國國家科研生態系統提供多樣化組織結構創新的試驗場；

六是促進高技術人力資源發展；

七是成為美國科技規劃、科技政策和價值觀的主要貢獻者。

02、未來產業研究所的組建模式與治理機制

PCAST建議：**未來產業研究所可以以有限責任公司（LLC）為運營框架組建，與美國國家實驗室現行的公辦民營（GOCO）模式相類似。**公司制具有財務管理和運營靈活性的優點。未來產業研究所也可以選擇設立獨立但平行的非營利基金會，用於接受可作税收抵免的公益捐贈和社會資助。

PCAST指出：與傳統科研機構不同，未來產業研究所的治理應強調使命導向、精益管理、靈活研發、多元協同和功能評價的五大特點。

強化國家戰略使命導向。設立國家未來產業研究所辦公室，對未來產業研究所的建設發展進行頂層設計規劃指導，以確保未來產業研究所的發展方向符合國家使命需求，並促進研究所之間的交叉、互補和協同。

**建立理事會管理機制。**每個未來產業研究所應由獨立的理事會管理，理事會由機構內部成員和外部專家組成，具體代表根據機構的重點領域和資源配置而定。理事會負責任命研究所核心領導團隊，定期對研究所進行項目審查和財務監督，對機構發展成效進行評估，並提供戰略指導。研究所根據重要方向和領域下設相對獨立的研究部門，並授予部門主管充分的自主權。

**建立靈活的科研項目形成機制。**形成包含國家、學術界、產業界、社會多元來源的項目提出機制，論證立項過程應以引導為主，而非限制，以免排除掉“出乎意料”的有前途的研究方向。未來產業研究所應保持短期、中期和長期研究項目的組合，並注重項目大規模創新商業化的潛力。建立研究項目啓動後的定期進展審查和價值評估機制。

**完善多元協同的資源配置和用人機制。**由於未來產業研究所的建設和運營涉及到參與共建各部門、機構之間的數據共享、知識產權、利益衝突以及跨組織工作的員工管理等方面複雜問題，需要在早期組建階段制定多元參與的合作協議，以克服組織機制中的障礙。PCAST特別提出，在涉及到政府資金的某些情況下，可能需要暫時突破政策和法規限制，以實現預期目標。在知識產權管理方面，由於大學、企業等對於知識產權的管理和運營機制有很大差異，為避免多部門合作中出現衝突，PCAST提出未來產業研究所應建立簡潔、靈活、全面和合理的知識產權主協議框架。在用人機制方面，PCAST指出，未來產業研究所需要形成靈活的人員結構，允許科研人員在其原本歸屬的機構和未來產業研究所之間自由流動，身份無縫轉換。建議的研究所用人方式包括雙重聘用、聯合聘用、階段性任職、學術休假（反向休假）等多元途徑。

**形成基於功能實現的機構評價機制。**PCAST指出，對於未來產業研究所的評價應以對於國家需要的領域（例如，增強經濟能力、創造高薪就業機會、支持國家安全、改善民眾健康和福祉）的廣泛貢獻為導向。具體評價指標應針對各個機構進行量身定製。PCAST建議實施研究所內部年度自評估和以5年為週期的聯邦機構外部審查相結合的評價機制，儘量減少對於研究人員的干擾和時間負擔。

表1 PCAST建議的未來產業研究所評價指標

03、未來產業研究所的資源投入與建設路徑

**獲取資金和資源是新組建的未來產業研究所面對的首要挑戰。**PCAST建議由總統或聯邦機構採取臨時豁免機制，幫助未來產業研究所突破建設資金籌集中的體制障礙。

PCAST建議，由多個聯邦政府部門預算聯合貢獻建立未來產業研究所的種子基金，作為啓動研究所、引進合作伙伴參與和共同出資的重要基礎。隨着研究所的發展成熟，形成可自我持續的商業模式，非聯邦政府資金將逐步成為研究所經費的主要來源。為保障研究所的順利起步發展，應確立較長時間週期例如10年的中長期預算安排，明確核心的資金支持和研究方向。在研究所發展過程中，資金支持數量和方式可根據不斷變化的機會和需求進行調整。

**參與共建未來產業研究所的不同機構可以以不同方式對研究所提供支持。**如州和地方政府可以提供用地、税收優惠、公私合作和金融方面的支持；國家實驗室可以提供科研基礎設施和外部研發合作；大學可以提供科研人員、研究生和校園空間；產業和企業可以提供資本、工程開發條件和大數據等資源。

PCAST建議美國政府儘快啓動建設未來產業研究所試點機構，建議由白宮科技政策辦公室（Office of Science and Technology Policy, OSTP）擔任試點機構組建的主要籌劃和協調者，並提出了為期一年，分為四個階段的建設路線圖。

第1-3個月：統籌資源，OSTP與白宮管理和預算辦公室和聯邦政府各有關部門商討關於未來產業研究所種子基金的安排，就試點機構的組織結構、管理模式和運行機制進一步深入討論，徵詢意見，並在適當時刻向社會和產業界宣佈成立未來產業研究所的意向，説明研究所的主要目標以及吸引合作伙伴參與的關鍵要素。

第4-6個月：細化機制，OSTP進一步明確試點機構機制，提出未來產業研究所建設的指導意見，明確未來產業研究所提案徵集和評估機制，建立未來產業研究所知識產權協議條款框架。

第7-9個月：徵集提案，OSTP與相關機構協調推進首家未來產業研究所試點機構的競爭性流程，明確提案及其審查要求，在6-8周的時間內開放徵集提案。

第10-12個月：確定試點，審查提案，協商條款，最後確定試點機構的行政和運營結構，宣佈試點機構掛牌成立。

04、對我國新型研發機構發展的借鑑與建議

**美國PCAST提出的未來產業研究所與我國近年來推進的新型研發機構相比較，在目標上、思路上、機制設計上都有一定的相通之處，可見世界大國在促進創新發展中面臨着不少共通的問題和瓶頸。**新時代的科技創新迫切需要新形態的創新主體，新的科技創新組織模式和治理機制，科技體制機制改革的效率和質量將成為未來全球科技、產業創新優勢的決定因素。借鑑PCAST報告中諸多有價值的新理念、新設想，結合我國發展實際，對於我國新型研發機構的進一步發展提出以下建議：

**一是以國家戰略需求為導向，加強頂層設計，聚焦重點產業，探索打造高能級新型研發機構。**面向未來重點產業創新發展中核心技術攻關、策源能力培育的需要，探索建立國家戰略重點領域新型研發機構發展基金，統籌財政資源、行業資源和社會資源，引導、推動領軍企業、科研機構、高校等多元主體合作，試點組建國家級新型研發機構，在資源配置上、體制機制上以“一事一議”方式給予充分支持，培育成為創新體系中貫通上下游、協同產學研的中堅力量。

**二是多途徑突破行政管理限制，充分發揮資源投入效率，深度釋放機構創新活力。**強化國家對新型研發機構的縱向垂直管理，借鑑PCAST的相關設想，在國家科技領導小組領導下，建立國家層級的新型研發機構專門管理機構，並與各有關部門、試點機構所在地政府建立政策協調聯動機制。必要時，支持試點機構突破現有國資管理、人事管理、財政管理等相關限制，有效克服機構組織機制和運營活動中不利於創新的種種障礙。

**三是以新型研發機構作為科技體制機制改革的載體，着力開展微觀科研組織的改革試驗。**進一步深化落實科研機構章程式管理，探索基於合作協議的多元參與組建新型研發機構和理事會管理模式，完善以協議為準則，以契約為保障的新型研發機構知識產權管理、人員管理和收益共享機制。支持新型研發機構進一步探索靈活、多元的用人機制和充分體現創新價值貢獻的薪酬激勵機制，科研經費自主使用、自主選題和組建團隊機制，多元化、不同形式的定期評價機制。

（來源：三思派。王雪瑩，上海市科學學研究所副研究員。本文原載於《參閲材料》2021年第1期）