重要規劃公佈！大中小城市發展方向再定調，事關一批城市的未來_風聞

　　文丨西部菌

　　3月13日，十四五規劃和2035年遠景目標綱要全文正式公佈。

　　其實在之前，對規劃草案提前公開的一些內容，西部城事已經有過論述，詳情見《兩會四大信號！新一輪城運，哪些城市是大贏家》。而隨着全文出爐，一些細節更加清晰，意義也更明朗。

　　尤其是在城鎮化方面的定調，將深刻影響到下一階段各類型城市的發展走向。今天西部菌通過與十三五文件相關表述的對比，作簡要的分析。

　　先説結論：未來五年乃至更長時間，超大城市、特大城市擴張放緩，大中城市迎來擴張的機遇期，小城市將出現兩極分化，基礎條件好的縣城，也會迎來紅利。

　　01

　　優先發展大城市還是小城市，是一個爭論已久的問題。而關於大中小城市發展的優先級和協同性問題，十三五文件還是這樣表述的：

　　加快構建以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸，大中小城市和小城鎮合理分佈、協調發展的“兩橫三縱”城市化戰略格局。

　　其實在前五年，大城市中心的邏輯已經比較清晰，不過基於平衡考慮，對於中小城市同樣持鼓勵發展的態度，以實現“合理分佈、協調發展”的目標。

　　並且這種鼓勵發展，包括實實在在的各種利好。比如十三五文件強調：

　　引導產業項目在中小城市和縣城佈局，完善市政基礎設施和公共服務設施，推動優質教育、醫療等公共服務資源向中小城市和小城鎮配置。

　　但人往高處走、水往低處流，是最基本的規律。大城市基礎設施更完善，就業機會更多，收入水平更高，營商環境更好，所以從產業到人口資源都不斷湧向大城市。

　　資源向大城市集中，能夠更充分地發揮經濟規模效應，可以高標準地建機場，大手筆地投資修地鐵等等，反過來又進一步提升城市能級。

　　因此，基於大城市資源集聚的客觀優勢，十四五規劃提到：

　　以城市羣、都市圈為依託促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展；

　　發展壯大城市羣和都市圈，分類引導大中小城市發展方向和建設重點，形成疏密有致、分工協作、功能完善的城鎮化空間格局。

　　五年前是“合理分佈、協調發展”，現在是“協調聯動、特色化發展”。表述的細節變化，其實也暗含了不同階段的不同使命要求。

　　對小城市來説，以前要和大中城市協調發展，但城鎮化開始減速，論經濟增長勢頭，小城市未必跟得上大中城市的步調，所以這時候要強調特色化發展，小而美也行。

　　這種思路的變化，還體現在其他幾個細節上。

　　比如之前強調，“以提升質量、增加數量為方向，加快發展中小城市”，現在已經沒有相關要求。因為一些小城市開始收縮，未來甚至可能消失，以增加數量為目標已不合時宜。

　　再如此前提到，引導產業項目、優質公共服務資源向中小城市佈局，現在“承接超大特大城市產業轉 移和功能疏解”的任務，落在了大中城市頭上。此外還有：

　　優化市政公用設施佈局和功能，支持三級醫院和高等院校在大中城市佈局。

　　這意味着，行政資源的配置，越來越向市場資源的配置規律靠攏。那麼在未來的五年，大城市在城鎮化空間佈局中的分量和地位，還會進一步上升。

　　02

　　全國一共有六七百個城市，促進中心城市發展的大邏輯下，不同大城市的發展水平、階段可能完全不一樣。因此，規劃也作出了差異化安排。

　　如超大特大城市，規劃明確提出，“優化提升超大特大城市中心城區功能”：

　　轉變超大特大城市開發建設方式，加強超大特大城市治理中的風險防控，促進高質量、可持續發展。有序疏解中心城區一般性製造業、區域性物流基地、專業市場等功能和設施，以及過度集中的醫療和高等教育等公共服務資源，合理降低開發強度和人口密度。

　　這和前幾天發改委人士的表態相呼應：

　　這次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城區人口密度過高、抗風險能力不強等問題。因此超大城市要劃定並堅守城市開發邊界，慎重撤縣設區。

　　過去，超大特大城市成為城鎮化的最大贏家，經濟、人口規模快速膨脹，同時房價高企，城市病問題日益凸顯，所以現在到了“減負”階段，要適當地給城市功能做減法。

　　按照2019年的城市建設年鑑，超大城市有6個，分別是上海、北京、重慶、廣州、深圳和天津；特大城市有11個，分別是東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟南、瀋陽、青島、蘇州。

　　這些城市接下來的擴張速度可能會有所放緩，尤其是超大城市，資源集聚一旦達到一定的強度，就面臨着向外疏解問題。

　　同時，想通過撤縣設區等行政手段擴容，難度會加大。

　　超大特大城市的產業疏解到哪裏去呢？大中城市。對此，規劃提到：

　　完善大中城市宜居宜業功能。充分利用綜合成本相對較低的優勢，主動承接超大特大城市產業轉移和功能疏解，夯實實體經濟發展基礎。

　　目前，城區常住人口100萬人以上的，都可以統稱為大城市，具體包括Ⅰ型大城市和Ⅱ型大城市，它們的數量接近百個。而中等城市的標準，則是城區常住人口50到100萬人。

　　也就是説，城區常住人口50萬人以上的大中城市，未來將成為承接產業轉移的重點，在優質公共服務資源投放上，將得到進一步的傾斜。

　　至於位於城鎮化最末梢的縣城，也將迎來一定的機遇——“推進以縣城為重要載體的城鎮化建設”提到：

　　加快縣城補短板強弱項，推進公共服務、環境衞生、市政公用、產業配套等設施提級擴能，增強綜合承載能力和治理能力。

　　發展勢頭較好的縣城，按照“穩步有序推動符合條件的縣和鎮區常住人口 20 萬以上的特大鎮設市”的要求，還可以實現升級。

　　03

　　梳理近些年的城鎮化歷程，可以發現，大概經歷了三個階段的轉向：

　　從早期鼓勵中小城市的分散型，到優先發展大城市的集中型，再到現在兩種思路融合，按照規劃的表述便是，“分類引導大中小城市發展方向和建設重點”。

　　大城市要進一步發展，提升經濟和人口承載能力，但不能無限膨脹，特別是中心城區的開發要有一定的強度限制；小城市不是不發展，而是走特色化發展之路。

　　在不同時期，對不同等級的大中小城市給予不同定位，這種方向上的調整，也是基於城鎮化發展階段的差異。畢竟隨着城鎮化減速，很多中小城市繼續擴張的動力已經大大減弱。

　　和房地產市場的調控一樣，這也是一種“因城施策”。

　　而城鎮化的下半場，既要尊重資源集聚的市場規律，充分發揮規模效應，又要避免城市無度擴張，規模效應走向其反面，於是都市圈和城市羣成為城鎮化第三階段的重要平台載體。

　　來源：規劃

　　像這次的規劃就點名了19個城市羣：

　　優化提升京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市羣，發展壯大山東半島、粵閩浙沿海、中原、關中平原、北部灣等城市羣，培育發展哈長、遼中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、蘭州－西寧、寧夏沿黃、天山北坡等城市羣。

　　都市圈和城市羣，都是由中心城市加上週邊的中小城市，形成組合式的空間載體。一方面資源可以進一步集聚，另一方面中心城市可以向周邊疏解產業，但仍然保留產業的部分價值。

　　城鎮化的空間載體變大，規模效應和馬太效應將繼續強化，未來隨着都市圈、城市羣戰略的深化，大中小城市內部的命運，將出現更大的分野。

　　尤其小城市，如果能入圈入羣，可以就近承接大城市的產業轉移，分享城市規劃利好，諸如機場、地鐵等等，反而是一波機會。

　　如果無法入圈入羣，那就得及時做好城市規劃，加快經濟轉型，迎接收縮時代到來。