緬甸縱火中企, 暴露一個積壓10年的棘手問題 | 文化縱橫_風聞
文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2021-03-17 21:14
【導讀】近日，緬甸政局動盪波及中資企業，針對數十家中企的大規模打砸搶燒事件震驚海內外。低調的中企為何再次成為緬甸內部矛盾外移的主要對象？
本文分析了十年前緬甸民主化轉型給中資企業帶來的挑戰，對我們判斷今天中企在緬之困的根源與對策具有預見性意義。民主化改革之前，緬甸與中資一度經歷“蜜月”，但這並不僅僅是緬甸反華勢力所指責的軍方倒向中國所致，而是因為歐美對緬長期制裁，才導致中國成為緬甸主要的資本來源國。而緬甸民主化轉型帶來的困擾，不只影響中國資本，更加深了緬甸國內政治經濟的整體困境：一方面，緬甸希望一勞永逸地解決民主化、經濟騰飛、民族矛盾和解等難題，但實際控制權力掌握在軍方手裏，後者着力維護既有政治優勢，並將其制度化，無助於社會自我治理能力建設；另一方面，緬甸的經濟快速發展與民眾的生活水平需求相脱節，導致民眾對參與經濟基礎建設的中資抱有牴觸情緒，而一些西方政治人士、媒體和學者有意污名化中國企業的對外投資行動，使得中國企業成為眾矢之的。
對於中企而言，如何在本地“紮根”仍是無法逃避的尖鋭問題。這不僅取決於中企能否助力緬甸民生，更迫切的是在話語上掌握主動權，只有更好地向當地社會説明自己，中企才可能真正被緬甸民眾接受。
本文原載《文化縱橫》雜誌，原題為《誰的迷失：當中國資本遭遇民主緬甸》，僅代表作者觀點，供諸君思考。
誰的迷失：當中國資本遭遇民主緬甸
2014年7月，緬甸鐵路運輸部宣佈中緬皎漂-昆明鐵路（Kyaukpyu-kunming railway）工程計劃將擱淺，這個項目預計總投資至少120億美元，實際投資可能超過160億美元，此前中國企業已經完成了項目的所有勘探工作。
這很容易讓人聯想到2011年9月被叫停的密松水電站項目，這個位於緬甸北部克欽山區的水電開發項目，預計投資總額為35億美元，裝機規模將達到600萬千瓦。但是它也遭受被緬甸單方面叫停的命運，而至今依然沒有重啓的跡象。
自緬甸2011年開始推動民主化改革以來，中國投資在比例上呈現減少的趨勢，2010年，中國對緬甸投資達到82億美元的歷史高點，隨後則一路走低，相比於2010年，2011年減少50%（約42億美元），2012年減少了90%還多（不到3億美元）。
英國《經濟學人》在緬甸開啓民主化後，曾樂觀地預言：一個因壓迫而隔絕於世界之外的緬甸將很快重返現代的舞台。在改革之後，西方國家的企業將大量湧入緬甸，一個5000多萬人口的緬甸，在各個方面都有着強大的需求，這些都讓西方企業興奮。並且，它和中國資本的“甜蜜”歲月即將終結，多元的國際資本將獲得公平的競爭機會。
上述種種跡象，似乎都表明，中國企業正在緬甸遭遇“厄運”，連中國在緬甸的企業負責人，都在反覆抱怨緬甸改革之後，中國所遭遇的“政治困境”：來自西方的無形政治壓力和緬甸國內政治變動的有形挑戰。
如果只看到這個方面，中國資本在緬甸的狀況確實足夠糟糕，但是如果放到兩個維度重新審視，形勢又顯得有所不同。一是，根據緬甸官方統計，2013年中國對緬甸投資額為3.1億美元，已經相比上年回升9.2%；緬甸累計利用外資總額為442.7億美元，由於歷史的積累，中國在緬甸投資的總額達208.5億美元，依然佔據緬甸外資的半壁江山。二是，緬甸自開啓民主化之後，其吸引外資的總額亦是大幅下跌，2012年僅為14億美元，2013年為36億美元，不過外資的主要來源並不是預期中的歐美企業，而是新加坡、韓國、泰國和英國，以及中國。
所以，又可以認為中國資本在緬甸遭遇的困境，實則和緬甸自身的國運變化、緬甸總體的投資環境密切相關。因為在緬甸開啓民主化之前，歐美國家從1988年以來陸續力行對緬甸的制裁，以至於中國成為緬甸最直接的資本來源國，這也使得經過二十餘年的積累，中國資本在緬甸外資構成中處於如此重要的位置。
因此，不僅中國資本在緬甸轉型之後遭遇了巨大的困境，而是全球資本都存在不願進入緬甸的問題；但是中國的特殊之處在於，中國資本在緬甸有着相對雄厚的積累，因而必須要直面和處理緬甸轉型後的諸問題；同時，中國西南和緬甸接壤的現實，使得緬甸問題對於中國有着更強的迫切性。一個和平而穩定的緬甸對於中國的邊疆穩定亦是舉足輕重。
基於此，中國資本在緬甸的處境，既是緬甸急劇轉型的映照，又是自身在變動的投資國社會中如何自我調適的問題，因而，中國資本近年來在緬甸的遭遇，既關涉緬甸轉型後社會和政治狀況的複雜化，也關乎自身如何在既有基礎上“紮根”。
2011年對於緬甸而言，是一次壓抑已久的釋放，民主化終於提上日程、言論自由放開了、軍人政治可能要終結了；對於國際世界而言，一個開放的、奔向現代的緬甸正在急步走來；對於國際資本而言，中國資本首先受到了緬甸開放的衝擊，歐美資本在尋找機會進入。
這是緬甸開啓轉型之後，中國資本，乃至所有外資的普遍困惑。因為民主轉型之後，各種曾經被壓抑的社會和政治力量都開始活躍起來，為2015年民主選舉積蓄力量，民主選舉為所有試圖在政治上躍躍欲試的人提供了上升的通道。而獲得公眾關注最重要的方式，就是參與到關乎民生的公共事件中。
密松水電站就具備了這一特點，在極度缺乏電力的緬甸，其農村還在使用傳統的煤油燈照明，稍微好些的地區，可以用柴油脱穀機在脱粒的同時，勉強生產一點照明所需的電。儘管緬甸沒有通往全國的輸電網絡，但是在緬甸普通人看來，密松水電站90%的電將送往中國；加之，密松水電站的項目備忘錄是在軍政府時期簽署的，轉型之後軍方在民眾那裏成為了歷史負資產；再加之，國際社會在制裁緬甸之時，幾乎只有中國資本進入，所以它在緬甸的存在，很大程度上就被視為和軍方合作的產物；這些疊加在一起，密松水電站就成為了各方訴求的出口。
在緬甸中央政府層面，緬甸總統吳登盛雖然以民意反對之名直接叫停了項目，但是背後卻是緬甸政府從來沒有面對過這麼複雜而不可控的局面，從來沒有協調過如此多面的爭議，“叫停”這個舉動，不管是維護備受苛責的軍方，還是為大選準備民意基礎，抑或是暫緩中央和地方的衝突，都有着極大的便利。
相反，2012年在緬甸蒙育瓦鎮的萊比塘銅礦——由中緬企業共同開發，當地村民和緬甸民間機構示威要求停止採礦，因警方的強力清場而引發衝突。昂山素季介入調查和調解後，既批評了警方的粗暴做法，又批評了民眾怒氣沖天的示威；事後昂山素季主持的調查委員會提交了支持銅礦復工的報告，但是這個銅礦項目依然磕磕絆絆。昂山素季也因為介入調解及所提交報告而在緬甸備受批評。
其實，麻煩不只屬於中國資本，而是整個緬甸都在面對着一個悖論。緬甸試圖鑄就一個極高的民主轉型起點，它希冀一勞永逸地解決民主化、經濟騰飛、民族和解等諸多人類歷史的難解之題：破解軍事權力強盛而政治權力孱弱的局面，緩和種族屠殺造成的民族分裂問題，以及佛教極端主義興起之後，佛教徒和伊斯蘭教徒之間持久的衝突。
但是，現實有時事與願違，這些問題不但沒有改善，反而導致外國資本進入緬甸變得極為困難。歸根究底，緬甸形勢已經發生變化，軍方要保持自己的權力、反對黨和各類民間組織要發揮更大影響力、族裔衝突和中央-地方衝突在轉型之後又沒有新的可行協調方式、壓抑已久的宗教衝突正在醖釀爆發，所以，外國資本面臨的不僅是緬甸薄弱的產業基礎，而且還有緬甸波濤洶湧的政治局勢。
這就是為什麼一個急需外資建設的緬甸，現任中央政府卻對外資的進入保持非常謹慎的做法；這也是為什麼一個急需走向現代的緬甸，民間的各方力量幾乎都懷有外資必反的態度，不管外資是來自軍方或是昂山素季的支持；這也是為什麼一個逐漸開放的緬甸，反而導致外資普遍的焦慮和觀望。
按照邁克爾·曼的權力理論，緬甸屬於意識形態權力資源匱乏、經濟權力極其薄弱、軍事權力強大並對政治安排高度滲透、政治權力孱弱的政府。**這也導致轉型前後的緬甸，雖然有高專制權力的軍政府，但是它的專制權力僅限於對社會的控制，同時還損害了社會的自我治理能力。同時，緬甸在軍事控制方面，還表現出了相當高的基礎滲透權力。**正如緬甸學者Maung Thawnghmung在其專著《超越武裝抵抗》（Beyond Armed Resistance: Ethnonational Politics in Burm）中所指出的，在和中央軍政府的長期對抗中，緬甸的少數族裔逐漸分化為兩個羣體，一個是從事軍事反抗的少數族裔羣體，另一個是支持國家統一併認同緬甸身份的非軍事少數族裔羣體，後者恰可以看作緬甸軍政府較高的基礎滲透能力。
**不同於柬埔寨轉型的是，緬甸轉型雖然在民眾層面有着相當的共識，但是實際控制權力的軍方，則依然主要着力於維護既有的政治優勢並將其制度化，**這一點在緬甸憲法關於議會的設置上表現極為明顯，在三個選舉團中，緬甸國防軍總司令可以提名一個軍人選舉團（剩下兩個為人民院選舉團和民族院選舉團，各佔1/3），他們在議會中佔有1/3的席位，進而在總統選舉時，沒有任何軍方支持的候選人，都需要獲得3/4的其他議員選票；而有軍方支持的候選人將只需要再獲得1/6的其他兩院的選票。但是轉型之後的緬甸，軍方又不能不在行政事務上保持某些剋制，迫在眉睫的大選是一種壓力。
然而，緬甸在軍事方面的強力給民主轉型準備的卻是一系列難題。在制度層面，緬甸大規模移植了已然在歐美成熟的法律，尤其是力行高標準的投資法和勞工法。但是現實是殘酷的，在農業人口接近60%的緬甸，卻移植了用來保護非農業人口的勞動法律；在一個人均收入極其低下、普遍貧困的緬甸，人們更迫切地希望提升國民的收入水平。
但是匱乏的基礎設施、幾乎歸零的社會福利、糟糕的教育體系導致人力資本匱乏……所有這一切，造就的只是一個基礎極為薄弱的緬甸。以言論自由的放開為例，雖然民眾有了更多的自由，但是他們卻無力去維護言論的底線和尊嚴。一位在緬甸的美國NGO代表剛到緬甸時，為其國內毫無禁忌的言論驚呆了，不同宗教之間言語上的相互攻伐沒有任何的禁止，媒體上關於企業和一些人物的攻擊性謠言幾乎不需要承擔任何責任。
**緬甸轉型的遠大理想和緊迫而混亂的現實，實則反映了一個脱離世界太久、急切想邁入現代社會的緬甸，它短暫的理想衝動和漫長的現代之路的衝突。**馬克思在《路易·波拿巴的霧月十八日》裏中肯地寫道：“人們自己創造自己的歷史，但是他們並不是隨心所欲地創造，並不是在他們自己選定的條件下創造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創造。”
所以，當前緬甸的問題，是社會和政治力量重新調整之後，波及經濟的各個層面，這才有了所有外國資本都面臨的問題，只是其他國家的外國資本還沒有進入，而即將或已經進入的中國資本正好遭遇了這場大的變革，以至於順帶和緬甸轉型一起，在國際輿論中的位置顯得格外突出罷了。
但是，緬甸政治轉型和中國資本問題並無輿論所描述的必然因果關係，只是因為在歷史上形成的中緬關係，使得中國資本在緬甸曾和軍方具有一定的密切聯繫，進而導致中國資本問題和緬甸政治轉型具有韋伯意義上的“親和”關係。
**▍**中資在緬甸的歷史之困
1988年，緬甸蘇貌將軍在接替奈温將軍的同時，並接管了緬甸全國權力，隨後歐美陸續對緬甸進行經濟制裁；1990年大選，昂山素季領導的全民盟大獲全勝，但昂山素季遭到了軍方的軟禁，導致歐美開始了更大規模的制裁。自此以後，除中國資本，緬甸幾乎未能吸引到其他外資。
在這樣的局勢之下，緬甸在1988年經濟下滑11%，不過，1989年至1998年，緬甸的GDP保持了5%以上的增速；1999年至2010年，緬甸GDP更是維持了10%以上的增長。依託相對高速的增長，緬甸人均GDP從1988年的接近100美元提升到瞭如今接近1000美元。
緬甸的經濟發展卻帶來了一個悖論：經濟的快速發展促成了相對較高的人均GDP，但是和其兼容的是普遍貧困的社會事實，城市化水平依然十分低下；經濟的快速發展讓統計數據顯得耀眼奪目，但是緬甸的產業結構並沒有根本提升，以木材、玉石、石油和天然氣為核心的自然資源類在經濟中依然佔支配地位，所以經濟發展幾乎未能惠及多數民眾。雖然，最近十年，中國開始在緬甸大規模進行基礎設施建設，但是由於緬甸薄弱的基礎和經濟發展脱嵌於社會的現實，導致緬甸民眾普遍對經濟發展持牴觸情緒。
緬甸GDP增長的兩個階段，和中國資本在緬甸投資的兩個階段正為相合：1989年至1998年，中國資本主要投資木材、玉石和農產品；而1999年以後，中國國有資本開始大規模進入緬甸的基礎設施領域和石油、天然氣領域。
在Monique Skidmore和Trevor Wilson新近主編的《緬甸的獨裁、混亂和衰落》（Dictatorship, Disorder and Decline in Myanmar）一書中，日本學者Toshihiro Kudo藉助緬甸官方的統計數據，發現從進出口來看，緬甸向中國出口以木材和農產品為主，在2005年前後，該項已佔出口中國總額的70%，近年來則主要是天然氣出口；而緬甸進口中國的貨物經歷了兩個階段：1988年到2000年前後，主要是以紡織品和基本生活用品為主，此後則轉向基礎設施投資，尤其是大力發展水電投資和道路建設，並向緬甸提供低息貸款，這些都為緬甸近年來的新發展注入了必要的力量支撐，並拯救了被西方隔絕的緬甸經濟。
緬甸對中國的進口趨勢變化，恰好反映了中國經濟發展的不同階段，2000年以前，中國在生活基本消費品生產方面有着極強的優勢，中國國內經濟正在艱難地改革和重組，外向性還是極弱的；2001年中國正式提出“走出去”戰略，基礎設施和能源投資成為了重點領域，這和中國在緬甸投資重心的轉化是契合的。
當然，上述日本學者也批評了中國在發展過程中不注意環境保護和資源的可持續性。尤其是在2000年以前，中國對外投資以民營資本為主，且缺乏中國國內的制度約束。來自中國的民營資本，通過他們嫺熟的社會經驗和極強的經營人脈的能力，在緬甸搭建起了錯綜複雜而有效的社會網絡，可以保證他們把珍貴的木材和充滿風險的玉石運回中國，獲得不菲的回報。一位木材商人回憶起那段攫木如金的歲月，依然戀戀不捨：雖然伴隨緬甸軍事動盪的是難以預料的風險，但是打通各路關係之後，尤其是軍方關係之後，其他就變得不那麼重要了，法律的規定、民眾的反對，都不會成為木材變現的障礙。
而在2000年以後，在緬甸形成了中國的國企資本和民營資本雙峯並立的局面。國企資本開始大規模進入緬甸，並以基礎設施和石油、天然氣方面的投資為重心；民營資本則依然集中在木材、玉石和農產品，當然也有一小部分人，依託其強勢的軍方資源，在緬甸開採金礦或其他珍稀礦產，並且幾乎沒有環保的意識。
經過20餘年的發展，中國資本在緬甸建立起了雄厚的根基，緬甸經濟發展已經離不開中國資本，但是歷史的包袱也在困擾着中國資本，尤其是第一個十年，中國民營資本在木材和玉石領域積累了原始資本，也積攢了破壞環境和掠奪資源的負面名聲。在第二個十年，這個問題雖然有所改善，但是這一問題並沒有實質性的改變。
而在緬甸民眾那裏，他們並不區分中資進入緬甸的歷史，也不區分中資的形態，還不區分不同類型的中資的作用，而將中資統統視為緬甸自然資源的掠取者。在緬甸媒體放開管制之後，加之一些西方學者對中國資本“走出去”進行“新殖民主義”的建構，這一形象變得更為突出和深入人心。
但是，不能脱離中國資本在緬甸的歷史過程和具體形態，而抽象地討論所謂的資源掠取問題。不可否認的是，中國資本對於創造就業和提升大部分民眾的生活水平方面，對緬甸貢獻確實是有限的。一是早期的投資高度集中於暴利型行業（木材、玉石），所以無法有效創造持久而穩定的就業；二是最近十年，中國在緬甸的基礎設施建設規模相比於5000多萬人口的緬甸而言，還是顯得十分有限，因而只能給部分緬甸民眾帶來實際的益處。雖然，某中國企業在緬甸的管道項目中，已經意識到提升緬甸民眾收入水準對於自身投資的重要性，並將70%的僱工名額給了緬甸本地人。
根據麥肯錫全球研究院的一份報告，緬甸GDP將從現有接近500億美元的規模增加到2030年2000億美元，成為亞洲發展最快的新興經濟體。在未來的一段時間，中國對緬甸基礎設施的投資規模必將擴大，其原因在於一是基礎設施投資規模大、週期長、收益率低，是歐美資本普遍不願進入的領域；二是中國正在籌劃建立亞洲基礎設施投資銀行，提振東南亞和中亞的基礎設施水平。以緬甸經濟對中國的依賴和資本力量的匱乏，最終將難免還會選擇引入中國資本。
不過，國際資本在緬甸遭遇的現實難題和中國資本在緬甸面對的歷史和現實之困，都揭示着一個主旨：緬甸轉型之後已經不再是由某一個力量來決定一切，所以中國資本要持續進入緬甸，就必須要考慮保護相關當地人的利益，在較大範圍內提振當地民眾的收入水平，並履行相應的社會責任來回報當地社會。否則，就可能長期面臨密松水電站和萊比塘銅礦的困惑，工人罷工、民眾抗議、政府叫停就不只是中國特大投資項目才會面對的問題了。
**▍**中國資本無可迴避
中國資本在緬甸的歷史和現實，既是自身擴大在緬甸投資的基礎，也是自身在緬甸遭遇更多衝擊的原因。
**從中國資本自身而言，不管是在緬甸軍政府時期，還是在急速轉型的新時期，它都必須直面一個問題，就是它如何在本地社會“紮根”的問題。**因為任何資本投資，在緬甸當地人看來，都是攫取利益的行為，那麼和當地民眾分享利益，分享經濟發展所得，或許在資本方看來有所苛責，但是在普遍貧困的民眾看來，卻具有絕對的合理性，改善自己及家庭生活的訴求是人最基本的要求。
所以，在某種程度上，緬甸民眾對中國資本的情緒是矛盾的，他們既希望藉助經濟發展來儘快步入現代生活，但又懼怕資本進入之後不僅掠取資源，還不能對他們改善生活有實際的幫助。在軍政府時期，經濟的發展和民眾生活水平、社會福利、基本教育都是脱節的，那麼經濟發展對於民眾自身的意義何在？這個問題在當前的緬甸有着極其重要的現實含義。
中國資本必須要直面這個問題，不能因為自己推動經濟發展而沾沾自喜，而是要更加明確地意識到，在緬甸政府再分配能力無法快速改善的前提下，中國資本所扮演的初次分配的角色就顯得格外重要，它既關乎緬甸的未來前景，也關乎中國資本在緬甸的安全和存續。所以，中國資本只能在自身力所能及的範圍內，儘可能保障相關當地民眾的基本利益，防止為了自身管理和交流的便利，而不去大規模僱用當地人工作。
在此之外，中國資本在東南亞已經扮演日益重要的角色，它事實上已經成為東南亞這個亞洲新興經濟體的重要動力之一。遺憾的是，與中國資本重要性不匹配的是，對中國資本在資本接收國的經濟—社會—政治後果的解釋。
緬甸就是一個突出的例子：支撐緬甸經濟向前的是中國資本，但是中國資本絕不可能“包辦”緬甸民眾的社會福利，但是中國的“不干涉”態度，就變成了當地民眾認知中的“默許”和“鼓勵”政府不提供社會福利，因為幾乎所有人都希望藉助中國資本自身巨大的影響力來對政府施壓的時候，它卻缺席了。
**中國資本完全不習慣在枱面上展現自己的實力和影響力，但是在民主轉型期的緬甸，這種沉默就不可避免地會變成大家“攻伐”的理由。**或許，中國資本缺乏對民主轉型期的緬甸的理解，同樣，民主轉型期的緬甸也缺乏對中國資本運作邏輯的理解，這種相互之間的隔閡，或許會隨着時間淡化，但也有可能會加深。**這將部分取決於中國在事實層面怎麼做，才能惠及緬甸民眾；在“知識”層面，怎麼更好地説明自己，才能讓緬甸民眾接受。**現在看來，後者可能比前者還要緊迫。
**本文原載《文化縱橫》2014年第5期，原題為《誰的迷失：當中國資本遭遇民主緬甸》，篇幅所限，內容有所編刪。**圖片來自網絡。版權所有，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。
