後新冠時代的東盟：挑戰大於機遇_風聞

　　隨着世界各國進入新冠疫苗接種的階段，有關“疫苗護照”的討論也被各國政府及一些國際組織提上日程。統一規範的國際疫苗護照無疑是有利於恢復國際人口流動、有助於經濟復甦的重要手段。

　　2月，歐盟提出在該區域內推行“數字綠色通行證”，由於歐盟內部參差不齊的防控效果及非強制的疫苗接種而備受爭議。與此同時，在新加坡政府的極力推動下，東南亞國家協會(以下簡稱東盟)也開始效仿歐盟，加緊討論該區域內免疫證明的制定。本月3日，東盟十國經濟部長會面商討“電子免疫通行證”的可能性，提到該通行證如果在成員國中試行，將協助東盟恢復其重要的區域內旅遊產業 （平均每年超過五千萬人次的旅客量）；未來如果東盟免疫通行證與國際標準接軌，也將有利於周邊主要國家與東盟各國的經濟、文化交流的恢復。

　　東盟似乎是目前釋放出最多積極信號的區域組織，然而，東盟各國官員一致認可該通行證的種種好處，並不意味着通行證的制定和實施將暢通無阻。免疫通行證的設計和實施牽涉到各國本土的基礎通信設備普及、防疫規定、疫苗效力和疫苗接種能力、各國政府對公民隱私、倫理等考慮。縱觀東盟十國長久以來的區域合作進展及新冠疫情期間的過度保護行為，東盟目前並不是一個有能量帶動十國共同促成區域“免疫通行證”的組織。

　　對於東盟的十個成員國而言，新冠疫情不僅帶來本土民生和經濟問題，也將增加區域合作與經濟一體化的難度：由於全球性疫病帶來的經濟、國家安全威脅，各成員國的內顧傾向提升，隨着各種以他國利益為代價的保護主義政策的凸顯，東盟所期待的區域合作和經濟一體化將面臨更嚴峻的挑戰。

　　依賴區域融合，更渴求“安全距離”

　　東南亞各經濟體，受“小而碎片化”的地理形態影響，需要以區域融合求國際政治、經濟舞台上更強的“議價能力”。1967年，東盟應運而生，正式成為一個本着平等和合作精神、以經濟合作為基礎的政治、經濟、安全一體化區域合作組織。相較於歐盟的高度政治經濟一體化，東盟數十年的運作並沒有帶來類似的高度融合。

　　東南亞各國長期保持“互不干涉”和“基於共識”的“東盟方式”參與區域政治、經濟的合作協商。雖然東盟發出的各類決定、聲明都在不斷推動區域合作和經濟一體化，但不對各成員國造成絕對的約束力，而是期待各國本着合作共贏的精神積極配合。例如1992年提出的東盟自由貿易區的協定，旨在快速消除區域內的貿易壁壘，直至今日仍留出足夠的窗口以供各國在必要時採取措施（關税與非關税形式）保護本土經濟利益。

　　久而久之，東盟各國政治家以及研究東南亞的學者們摒棄了以歐盟作為範例分析東南亞區域合作，將“東盟方式”定義為一種新的區域合作方式。2003年，獨特的“東盟方式”更是被寫進東盟憲章，重申其作為該合作組織存在的基礎的重要性。

　　為什麼東盟各國既需要區域深化合作又始終保持“安全距離”？有兩個主要原因：一是，各成員國被殖民的歷史使各國對國家主權高度敏感，各國政府都十分警惕區域一體化（尤其是政治決策方面）可能犧牲的部分主權，和隨之帶來的內政問題。二是各國自加入東盟以來就有巨大的經濟發展差異，較落後國家在貿易上採取與較先進國家一致的政策，將對落後國家的收入水平及新生行業的發展造成毀滅性打擊。“東盟方式”強調共識，各成員國不願意賦予該組織強力推進合作和規範各國行為所必需的“制度性約束力”。缺乏約束力的東盟，既沒有顯著推動區域經濟一體化的成果，在新冠疫情肆虐的今天，也無法阻止各國採取過度保護和傷害其他成員國的措施。

　　東盟約束力困境中的區域經濟合作假象

　　即使沒有新冠疫情的影響，東盟的約束力困境也已對該區域和各成員國的經濟發展和區域經濟一體化進程造成一定的負面影響。早有研究表明，幾乎沒有證據可以證明東盟的成立使得該區域有聚合的整體經濟發展。成員國之間的經濟、社會發展差距反而增大，所獲得的參與世界經濟交流的機會也參差不齊。我們以常用的三大評判國際經濟合作的標準為例：

　　首先是貿易額：東盟自貿區提出以來，相較於該區域與區域外貿易伙伴的交易體量的穩定持續增長，區域內各國間的貿易交流（進出口額總和）增長緩慢，且波動明顯。以出口額為例：1993年東盟自貿區剛剛開啓討論還未正式生效時，區域內出口額佔東盟各國出口額總和的21%，至2015年區域內出口額僅增長3.5%（2015年區域內出口額佔總出口額24.5%）。東盟2020年發佈的最新數據顯示，2019年區域內出口額佔比下降至23.4%。2015年至2019年間（參考下圖），東盟的貿易總體量持續上升，但區域內的貿易額佔比卻有明顯下降。由此可見，東盟各成員國之間的經濟交流並未產生與該區域整體的經濟發展匹配的增長。相較於各成員國與區域外國家的頻繁經濟交流，“停滯”是目前形容該區域經濟一體化進程的關鍵詞。

　　其次是外商直接投資（FDI，參考折線圖）：2000年，東盟各國所獲得FDI中僅有5.5%來自區域內其他國家，且相比飛速增長的區域外國家對東南亞各國的投資，區域內互相的投資增長始終十分緩慢。

　　最後是貿易壁壘：2000年起，由於東盟自貿區有關協議在所有國家逐步實施，區域內的進出口關税顯著降低，2015年幾乎實現了區域內“零關税“的目標；然而，非關税的貿易壁壘（例如衞生條件、運輸限制等）卻在同一時期內顯著增加（參考表格）。東盟發佈的數據顯示，雖然2015年該區域幾乎消除了關税，但10個成員國中有6個對100%的區域內進口商品都覆蓋了非關税貿易限制。由東盟資助的研究機構亞洲貿易中心（ATC）承認，這種限制才是現今阻礙該區域貿易一體化的最大障礙。

　　後新冠時代的東盟：“內顧傾向”挑戰合作共識

　　東盟成立至今都沒有在區域經濟一體化方面真正產生顯著的作用，相反，東南亞各國的經濟合作有減少的風險。現今，雖然東盟各國高層臨時會議提倡深化合作以解決全球性疫情所帶來的衞生危機及後續經濟影響，但理想與現實中各國的危機處理辦法大相徑庭。

　　對於高度依賴貿易的國家而言，新冠直接威脅國家安全。經濟全球化的大背景下，供應鏈高度依賴進口造成了面對重大危機時的“供應鏈脆弱性”。不僅東南亞國家，許多國家面對突如其來的疫情都沒有充足的生產、食物、醫療、社會安全保障等準備。這種脆弱性平時不對國家安全造成威脅，但疫情使得東南亞各國開始警惕全球供應鏈的國家安全風險。當涉及國家安全時，東盟各成員國又不受其區域組織的約束，就傾向於採取極端的保護措施，同時損傷其他成員國的利益。2020年新冠病毒肆虐以來，有三大現象預示着未來東盟將會面臨的困境：

　　第一，新冠導致了急劇增長的醫用品及食品需求，各國越過東盟共識採取極端的貿易限制政策。口罩、消毒劑、藥品等醫用消耗品的正常流通首當其衝受到限制。東盟各國都自行決定降低醫療器械的關税、同時限制出口，以求儘快儲備足夠的必需品。由於新冠的特性，食品生產也大面積停擺。東南亞的主要出口國單方面限制食品出口，使得另一些依賴食品進口的國家只能在短期內犧牲國家利益尋求更昂貴和困難的貨源。2020年3月，泰國禁止了雞蛋出口，同月，越南對大米限制了出口配額。上述限制直接導致新加坡不得不在5月初與波蘭簽訂貿易協議，以確保新冠期間的蛋奶類及大米的供應。

　　第二，東盟區域內移民問題一直是較發達國家面臨的經濟隱患和社會問題，以新冠作為契機，新加坡大力收緊了移民政策：大幅提高了獲得工作許可的最低工資要求；大部分因新冠疫情失業的是外來勞動力；新加坡副總理稱，新加坡將擁有更強的“新加坡核心”。新加坡作為區域內移民的主要目的地，上述措施將顯著損害其他成員國的經濟利益。

　　第三，對於供應鏈脆弱性的擔憂使得一些國家犧牲經濟效率以減少對進口商品的依賴，尤其是食品、藥品等戰略物資。新加坡政府在2019年末強調，該國必須在2030年前實現30%的營養需求在本地生產，但沒有明確的政府幹預計劃。新冠疫情發生後，新加坡的食品供應鏈隱患凸顯，因此，2020年4月恢復生產後，新加坡政府公佈了超過兩千萬美金的財政計劃以大力支持本地食品生產企業。

　　展望後新冠時代的東南亞區域合作及經濟一體化，上述現象映射出兩大困境。一是各成員國根據國家利益與國家安全、越過東盟合作共識的決定成為常態。缺乏約束力的東盟只起到微弱的提倡作用，無法規避未來的過度保護行為。第二，對於移民政策、全球供應鏈的調整展現出明顯的內顧傾向，且符合國家安全的長期戰略目標。新冠疫情後，東南亞各國為了增強自身面對危機的恢復力，也極不可能重新開放限制。

　　因此，後新冠時代，東盟實現區域經濟一體化的目標所面臨的挑戰將遠大於機遇。儘管困難重重，東盟電子免疫通行證如果在新加坡的大力推動下最終成為現實，將會是東盟影響成員國本土政策的代表性事件，也將為東盟未來的區域合作及經濟一體化提供新的經驗。