陳杰｜上海高中招錄新政給“學區房”降温，背後是一次尋求“階層混合”的實驗_風聞

【摘要】2021年3月上海發佈高中招錄新政，提出“名額分配”的最新設計，引發全社會的高度關注。高中招錄的制度設計對義務教育發展方向有着直接的引導作用，關係數以億計家庭最關心最直接最現實的切身利益。本文首先對中國高中招錄製度的歷史演變進行回顧，重點是高中招錄“名額分配”制度的產生與發展的梳理，接着探討上海此次高中招錄“名額分配”的特殊性及啓示，之後對“名額分配”制度的底層邏輯與可能效果進行理論性探討，也涉及一系列社會治理城市治理問題的相關討論，以期對各方利益相關者及研究者提供參考。

上海高中招錄新政給“學區房”降温，

背後是一次尋求“階層混合”的實驗

陳杰｜上海交通大學住房與城鄉建設研究中心主任，國際與公共事務學院/中國城市治理研究院教授

本文系探索與爭鳴微信公眾號專欄專稿

原題《優質高中“名額分配”制度的緣起與演變

——兼論上海高中招錄新政對社會治理的啓示》

非經註明，文中圖片均來自網絡

為方便閲讀，有刪減

僅代表作者個人觀點，不代表本公眾號立場

上海市教委3月16日正式對外發布以優質高中“名額到校又到區”為中心點的高中招錄新政，立即引發全社會熱議。不僅上海幾乎每家有處於義務教育階段子女的家長們都在密切研讀和熱切討論，在媒體與網絡上，全國各地的家長們和中小學校長們教師們都對上海高中招錄新政產生很大興趣，並紛紛發表看法與意見。在國內知名的網絡問答平台知乎上，短短几天內就出現多個相關熱度討論，其中最熱的一個貼《如何看待3月16日上海高中招生政策改革》，在新政發佈後的兩天之內就有超過300個回答，3000多人關注，170多萬的瀏覽量，參與者來自全國各地，顯示該話題在全國範圍內都具有很強的熱度。

高中教育連接義務教育與高等教育，高中招錄的制度設計對義務教育發展方向有着直接的引導作用，關係數以億計家庭最關心最直接最現實的切身利益。本文對中國高中招錄製度的歷史演變進行回顧，對高中招錄“名額分配”制度的產生與發展進行梳理，探討上海此次高中招錄“名額分配”的特殊性及啓示，並對“名額分配”制度的底層邏輯與可能效果進行探討，也涉及一系列社會治理問題的相關討論，以期對高中招錄製度的設計者實施者、各方利益相關者及研究者提供參考。

中國高中招錄製度的歷史演變

對於大多數普通大眾，優質高中“名額到校”是一個十足新的新名詞。筆者也是這幾天才剛剛接觸到這個概念。但對於教育口人士，乃至熟悉教育政策專研過高中招錄政策的家長們，對這個説法早就不陌生。

“名額到校”的錄取方式，屬於“名額分配”的一種，所相對的是“全員擇優選拔”，即以考試分數或綜合素質、專業特長在全市或全縣範圍內全員競爭、統一招錄、擇優錄取。後者自改革開放之後，就長期是中國中等以上各級學校招錄的主導方式。

圖源：上海教育

（一）高中招錄“全員擇優選撥”制度的起源與背景

之所以中國的高中及以上教育的招錄要採取全員競爭、以分數高低為主要依據的“擇優”錄取方式，根子在於中國的非義務階段教育，自以經濟建設為中心以來，就承擔的不僅是教育育人功能，還有很強的人才選拔篩選功能。

在中國的教育學界有不少共識，“統一招錄”、擇優錄取，是教育部門響應改革開放之後我國迫切需要“多出人才、出好人才”以加快經濟發展的需求，在錄取政策之中體現出“效率優先”的價值導向。

在經濟發展初期，一方面需要選拔出具有較高潛質的人才來集中式重點培養，與關鍵生產崗位相匹配，以達到更大產出。如1985年5月發佈《中共中央關於教育體制改革的決定》提出，“教育體制改革的根本目的是提高民族素質，多出人才、出好人才”。為此，教育制度，既要培養人才，也要選拔人才；另一方面，哪怕那些其實並不需要特別優秀才能的優質就業機會，也十分短缺和有限。這兩方面都意味着，優質就業機會十分寶貴和稀缺，必須對上崗者嚴格進行篩選和選拔。而以學歷高低為標準來篩選和匹配求職者與就業崗位，被認為，既是有效的和能促進生產的，也是公平的，爭議最少的。一段時間內盛行的“唯學歷論”，正是基於這樣的社會環境與土壤而產生。也因為經濟發展初期優質就業機會的極度稀缺，上不上大學、有沒有大學文憑這張紙，對一個人命運與機遇的影響是極大的。於是，上大學的機會，尤其重點大學名牌高校的機會，變得十分寶貴，競爭非常激烈。改革開放後所建立的大學錄取制度，就一直旗幟鮮明地以選拔優秀人才為其功能的中心，直到今天。按照2014年9月《國務院關於深化考試招生制度改革的實施意見》(國發[2014]35號)的説法，考試招生制度是教育制度的基本構成，應該按照同時有利於“學生成長、國家選才、社會公平”三個維度來設計。比如大學招生制度，突出的就是為國家選才。

在選拔為主導的出發點下，參與競爭範圍越大、競爭激烈程度越高，選拔性就越好，自然會去推動“全員擇優錄取”。即使在大學招生層面，因為還不是全國統一選拔、名額不是全國統一分配，而是各省和各直轄市自己組織選拔、名額分配到省，社會還經常有不少非議，認為偏袒了優質大學資源多的直轄市與省份，並非最嚴格意義上的“擇優”排序。

但按道理來説，高中招錄，不應該再具有太多選拔性，過於激烈的選拔性競爭，不利於剛剛進入青春期的初中學生的成長。高中培養的不是直接面對就業的勞動者，高中生還處於人格形成和基本素質的培養期，高中教育應該踐行“有教無類”、關注每個學生全面發展的原則。然而，當社會上非大學學歷者得到優質就業機會的幾率十分低下，高中教育的出口就十分有限了，“千軍萬馬過獨木橋”，在家長和學生心目中，都只有上大學這條道才是正途。這反過來倒逼高中的校長們教師們，把大學升學率當做一切工作的指揮棒，對學生人格培養和全面發展的育人功能反而被置後了。這就決定了，中國的高中在生源錄取上，都想“掐尖”，都希望儘可能挑選到最多的將來衝擊高考有希望的學生。

從大多數家長和學生角度出發，也是非常盼望能進入那些升學率高的優質高中，以增加進入大學幾率。然而，受制於教育資源，政府必須將寶貴公共財力集中在少數重點學校，導致義務教育均衡化程度低，優質高中的教育資源十分稀缺。在這個背景下，以分數高低來分配稀缺的優質高中資源，“分數面前人人平等”，是一個相對而言最能讓老百姓可以接受的“公平”辦法，可避免引起社會過多的紛爭矛盾，是一個社會治理手段，也長期為社會各界所認可，延續至今。然而，基於考分的公平，本質上是機會公平、過程公平。在一段很長的時期內，社會主流一談到公平，就認為是機會公平，只要機會公平了，就是達到了公平，很少有更多反思和懷疑。

（二）高中招錄“名額分配”制度的探索與演變

隨着經濟發展和社會進步，人們對教育功能目的有了更多新認識，教育公平意識也在不斷提升，重點中學重點小學制度開始受到越來越多的質疑，重點學校理所當然可以“掐尖”的做法也受到懷疑。與此同時，義務教育失衡現象越來越嚴重，所造成的問題也越來越凸顯，中小學發展嚴重參差不齊，少數重點學校的熱門與大量薄弱學校的艱難同時並存，形成鮮明反差。並且，由於重點學校持續“虹吸”優秀生源，升學率與聲譽更加蒸蒸日上，出現“強者越強、弱者越弱”的馬太效應，義務教育不均衡有自我加速趨勢。

此外，高中招錄過度的選拔性，倒逼義務階段教育出現過高的競爭性，讓孩子們早早拔苗助長，對孩子的身心健康和全面成長極為不利，也讓家長們紛紛陷入焦慮。

圖源：文匯報

隨着這些問題凸顯出來，從20世紀90年代中後期開始，我國教育政策就越來越多提倡教育公平的價值導向。“縮小差距、均衡發展”，成為這個時期教育部門的口號。一般認為，2002年12月18日教育部發出的《教育部關於積極推進中小學評價與考試製度改革的通知》(教基[2002]26號），是國家層面官方文件中第一次正式明確提出要建立高中招生名額分配製度。該文件在進行中小學升學考試與招生制度改革的佈置中，要求“高中錄取標準除考試成績以外，可試行綜合評價進行錄取。積極探索建立招生名額分配、優秀學生公開推薦等制度。”同時要求，“任何單位和個人不得以任何形式按中考成績給地區、學校和學生排隊並公佈名次”，並且，“各級教育行政部門不得以升學率作為評價學校的標準。” 這份文件還在開頭就指出，““現行中小學評價與考試製度與全面推進素質教育的要求還不相適應，突出反映在強調甄別與選拔功能，忽視改進與激勵的功能”。由此可以認為，招生名額分配製度設想的推出，是我國教育主管部門有意識淡化高中招錄的過度選拔功能，轉為激勵學校關注每位學生成長髮展，這也是我國教育理念整體轉型的一個關鍵組成部分。

2005年1月12日，教育部發出《國家基礎教育課程改革實驗區 2004 年初中畢業考試與普通高中招生制度改革的指導意見》(教基[2005]2號)，再次提出，“積極探索、試行優質高中部分招生名額分配、優秀初中畢業生推薦等多樣化的高中招生辦法，以促進義務教育階段的學校均衡發展。”這份文件進一步明確了，優質高中名額分配，是促進教育均衡發展的重要措施。2006年6月新修訂的《義務教育法》規定，適齡兒童、少年“依法享有平等接受義務教育的權利”。平等接受義務教育，被確認為一項法定權利。2007年10月，中共十七大報告指出，“教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎”。促進教育公平，明確成為義務教育政策的核心價值導向。這期間，在化解初中“擇校熱”和推進義務教育均衡的驅動下，各地教育部門不斷加大高中招錄“名額分配”的探索力度，大部分重點城市都發布了落實該制度的方案。其中，上海在2007年開始嘗試將10%的優質高中名額平均分給各初中。2008年4月3日教育部發出的《關於深入推進和進一步完善中考改革的意見》(教基[2008]6號)，提出更進一步要求，“將優質高中名額中的大部分均衡分配到普通初中”。

2010年7月發佈的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》（以下簡稱《綱要2020》）明確指出“均衡發展是義務教育的戰略性任務”。作為“切實縮小校際差距，着力解決擇校問題”的一個重要安排，《綱要2020》不僅要求， “義務教育階段不得設置重點學校和重點班”，還要求， “實行優質普通高中和優質中等職業學校招生名額合理分配到區域內初中的辦法。切實解決區域內義務教育階段擇校問題等。”這個制度設計由此正式上升為教育領域國家戰略的內容，尤其是以此降低擇校熱、推動義務教育均衡發展的一個重要舉措。2011年1月12日，國務院辦公廳《關於開展國家教育體制改革試點的通知》(國辦發[2010]48號)要求，“創新體制機制，實施縣域內義務教育學校教師校際交流制度，實行優質高中招生名額分配到區域內初中學校的辦法，多種途徑推進義務教育均衡發展”，並明確了三大直轄市和二十多個省份進行試點。至2011年7月，全國所有省和直轄市、自治區都建立了高中“名額分配”制度。

2012年1月12日，教育部國家發展改革委審計署關於印發《治理義務教育階段擇校亂收費的八條措施》的通知(教基一[2012]號)第一次比較明確提出了優質高中名額分配的比例，“要將優質普通高中的招生名額按不低於30%的比例合理分配到區域內各初中，現在已經高於30%的要鞏固提高並逐步擴大分配比例。”2012年9月7日《國務院關於深入推進義務教育均衡發展的意見》(國發[2012]48號)，進一步要求，“提高優質高中招生名額分配到區域內各初中的比例。把區域內學生就近入學比率和招收擇校生的比率納入考核教育部門和學校的指標體系，切實緩解’擇校熱’。”

2014年1月26日教育部發出的《關於進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見》(教基一[2014]1號)，對這一政策的要求又提高到，“將不低於50%的優質高中招生名額合理分配到區域內初中並完善操作辦法。”2014年9月4日國務院發出的《國務院關於深化考試招生制度改革的實施意見》(國發[2014]35號)要求， “改進高中階段學校考試招生方式。實行優質普通高中和優質中等職業學校招生名額合理分配到區域內初中的辦法”，文件還要求考試招生制度改革，要“從有利於促進學生健康發展、科學選拔各類人才和維護社會公平出發”，“把促進公平公正作為改革的基本價值取向”。文件並且強調，“切實保障考試招生機會公平、程序公開、結果公正”，結果公正成為與機會公平並列的要求。

2016年9月19日，教育部專門發文《教育部關於進一步推進高中階段學校考試招生制度改革的指導意見》(教基二[2016]4號)，又一次提出，“實行優質普通高中和優質中等職業學校招生名額合理分配到區域內初中的辦法，招生名額適當向農村初中傾斜，促進義務教育均衡發展。” 這裏強調了名額要進行合理分配。2019年7月8日發佈的《中共中央 國務院關於深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》再次要求，“落實優質普通高中招生指標分配到初中政策”。這個文件對“名額分配”採納了學界和民間更多使用、也更通俗易懂的“指標到校”的説法，又一次把這個制度設計上升到義務教育領域國家戰略的一個重要組成部分，並與教育質量提高相結合。

從這些政策梳理來看，優質高中“名額分配”的制度設計與政策實踐，由來已久，雖然一開始是來自地方基層探索，但自2002年之後就成為來自國家層面的頂層設計，體現的是國家意志。這個制度的核心目標是實現義務教育均衡發展、保障教育公平，但同時也有以招錄方式改革促進教育質量改進的考慮。

圖源：奧孚升學

上海高中招錄“名額分配”新政的特殊性分析

既然高中招錄“名額分配”或“指標到校”制度從最初探索已經走過30多年來，在國家層面進入發動階段也20年了，幾乎各個城市包括上海自己都已有多年的某種程度的實施，那為什麼上海這次發佈高中招錄“名額分配”會激起這麼大的反應呢？

因為各地高中招錄“名額分配”制度細節差別較大且也在不斷變動中，時間關係，筆者還來不及做一系統性比較分析。但根據對教育專業人士的諮詢和查閲相關資料，筆者以為，上海這次新政之所以引起輿情轟動，主要在於其有兩個特點：

首先，名額分配力度很大。上海這次新政，委屬實驗性示範性高中（民間一般稱“市頂尖中學”）要將招生名額的65%分配到區（按照各區中招報名人數佔全市比為依據），分配到各區的名額又至少要將其中的20%“均衡、隨機”直接分配到區內各個（不選擇生源）初中，實現“指標到校”；區屬實驗性示範性高中（民間一般稱“區優質中學”，每個區都有若干個），要將招生名額的50-65%分配到區（90-95%要分配到外區，其餘在本區），分配到區的名額又需將其中70%直接分配到每個初中，做到全覆蓋。據筆者所瞭解，這麼高的名額分配比例，目前為止，在全國各城市中是罕見的。

圖源：上海教育

其次，名額跨區分配。有些城市將名額“鎖區”，即優質高中尤其該市頂級高中的招生名額全部或基本在所在地區內分配，這樣最多實現區內的義務教育相對均衡，但區際之間因為優質高中數量不同所造成的差距無法縮小，仍然形成跨區的“中考移民”，仍然擇校盛行，仍然學區房高燒不退。上海的這次新政，則將優質高中包括頂級高中的招生名額都進行全市分配，且強調“均衡、隨機”分配，促進了全市範圍內的義務教育均衡，在全市範圍內降温擇校熱。

第三，名額“到區又到校”，且校際基本均等，有“託底保障”。有些城市將優質高中的招生名額只分配到區，不直接分配到校，或到校的名額還要根據該校的所謂教學質量進行調節，還有很高的指標生最低控制線，導致一些弱校長年“光頭”，有指標下達卻始終拿不到，這會導致區內初中仍然強弱分化，擇校行為仍然盛行。上海此次新政，優質高中名額不僅到區，到區的名額又有很高比例直接到校；其中，每所區級優質高中的名額都要做到區內全覆蓋，確保給到區內每所初中至少一個名額。“到校”名額不跟該校任何教學質量指標掛鈎，只跟其規模有弱正相關，但規模再小的初中，也要分到區內每所優質高中的至少一個名額。

這幾個制度設計細節相互嵌套，有深遠用意，會產生多方面效應：（1）每所“家門口”的初中都有受保障的優質高中升學名額，不讓每所初中掉隊，“讓讀每一所學校都能看到希望”，緩解家長焦慮，也激勵學校。這點很重要。關於這點，筆者在後面還將進一步闡述；(2)區內優質高中數越多，區內每所初中分到的優質高中名額就越多。如果區內有5所區優質高中，每所初中就至少能得到5個升入區優質高中的到校名額。這倒逼各區加大對本區優質高中的投入力度，加快區內義務教育均衡化；（3）對每所初中實施“託底保障”。規模再小的初中也可以得到按區內優質高中數下達的升學名額。規模較小的初中，往往就是不熱門的學校，也是坐落在人氣不太足的地段。但新的制度設計下，規模較小的學校，反而相對有升學優勢。這個設計會誘導家長們放棄追逐熱門學校，轉為考慮冷門學校，實現學區的相對均衡，再以學區的再平衡來推動居住空間的再平衡。

第四，兼顧教育性與選拔性，平衡均衡與質量的關係。之前一些城市的“名額分配”方案，要麼仍然保留過強的選拔性，導致區際校際差距仍然過大；要麼過於注重均等化，讓選拔性下降過大，對高分學生不夠公平，也引發對初中辦學激勵不足的擔憂。上海此次高中招錄新政，可以説吸收了其他城市以及上海前期方案實施的經驗與教訓，儘量兼顧高中招錄的教育性與選拔性，也儘量平衡均衡與質量的關係。比如，市級優質高中的分配名額，到區為主到校為輔，到區名額仍然具有高競爭性，保障了最優秀一批學生的高選拔性；區級優質中學的分配名額，到校為主到區為輔，照顧到不同區不同學校的資源與辦學質量差別，緩解起點不公平矛盾。還比如，不管是市級優質還是區級優質，都仍然保留較高比例(35-50%)的招生名額，是在全域擇優選拔，包括仍然保留6%的名額可以通過自主招生方式來錄取“具有創新潛質、學科專長、文體特長”的學生。這樣能有效保障最優秀一批學生的利益。此外，新政中還設置了“到校名額”錄取的最低控制線，防止到校名額給到學習能力過弱的學生而引起一系列問題，也倒逼每所初中都要保持必要的教學質量。這些制度細節，都是有利於推動義務教育朝着優質均衡的方向而發展。

其實，上海市教委在2018年3月21日發佈的《上海市進一步推進高中階段學校考試招生制度改革實施意見》(滬教委規[2018]3號）就對本次招錄新政做了預告，並宣佈將從2018年入學的六年級學生（2022年初中畢業）實施，這點與這次新政所宣告的一致。但該文件當時只是籠統説：“市實驗性示範性高中不超過65%的招生計劃由市和區教育行政部門分別分配到有關區和初中學校，其中的70%分配到不選擇生源的每所初中學校，並逐步擴大該比例”。由於彼時具體方案還沒有出台，所以在上海本地沒有引起很多的討論，在外地也沒有引起什麼關注。這次具體方案出台，不但名額分配力度確實大，還有很多巧妙又具有深意的精細化設計，一下子就不僅引發本地熱議，也吸引了來自全國各地的目光。在網絡上，有不少外地網友對上海方案給予了高度肯定和讚揚，並呼籲本地教育部門向上海學習(知乎, 2021)。

當然，上海的制度設計還有不少可待進一步完善的空間，根據滬教委規[2018]3號文，本身這個制度也是會不斷修正發展。更重要的是，這次新政要從2022年才開始實施，制度預期效應需結合當年教育主管部門公佈的實施細則來評判，制度實施效果更有待通過實踐來檢驗。

高中招錄“名額分配”制度實施的理論性探討及對社會治理的啓示

（一）教育公平包含結果公平，體現社會治理的邏輯，關係社會穩定

教育部官網上一篇題為“教育公平的中國模式”的文章中指出， “更加註重公平成為21世紀教育事業改革發展最重要的特徵”。然而，雖然社會公眾都已高度認同教育公平的意義與必要性，不同人對教育公平內涵的理解還有很大差異。當下的網絡討論(知乎, 2021)和已有研究文獻中的論辯都顯示出，對高中招錄“名額分配”制度的爭議主要就集中在這項制度設計是否公平，但這些爭論的本質是在爭辯教育公平，是不是應只考慮機會公平而無需考慮結果公平。

筆者以為，在當前中國已經走過經濟發展初期而進入高質量發展階段，社會政策不僅要把公平放在效率之前，還要對公平內涵的理解超越之前的機會公平和過程公平，必須照料到結果公平，包括努力實現結果均等化，以此儘量抑制兩極分化和縮小階層差距。2021年3月發佈的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》（以下簡稱《“十四五”綱要》），已經明確提出，“推進基本公共教育均等化”，把這個作為發展高質量教育體系的首要任務。基本公共教育均等化，本身也是基本公共服務均等化的重要內涵。因此，在這個新時代背景下，不僅已經無需再去爭論義務教育公平是否應僅侷限在機會公平而不包括結果公平，甚至還可以旗幟鮮明地提出，努力追求義務教育的結果均等化。具體而言，是要努力實現初中畢業生在學業能力和升學機會上出現均等化而不是離散化趨勢。

在著名的1966年呈交美國國會的“科爾曼”報告中，就已經強調要關心學生學業的均等。科爾曼報告，引發美國聯邦政府在教育領域強力推行“肯定性行動”（Affirmative action），公立教育資源分配在“為了平等的反向歧視”（Reverse discrimination）政策的引導下，大幅度地向弱勢羣體傾斜，並強制實施不同種族學生合校，以消除種族隔離。中國歷史上著名的科舉“南北榜”制度、現在由各省自行組織招錄的大學招生制度安排、2012年起在重點高校實施“面向農村和貧困地區定向招生專項計劃”，也都是基於教育公平必須重視結果公平的內在邏輯。而只有逆向扶持弱勢羣體，才能縮小差距。

很容易看到，如果只有機會公平，但起點不公平，結果仍然很容易不公平。歷史經驗表明，起點不公平的階層不會認為自己已經受到了機會公平的待遇就得到了公平的待遇。不消除起點不公平、只強調機會公平、忽視結果公平和不調節結果兩極分化的社會治理，註定出現問題。所謂治理，就是摸索中尋找讓系統延續和可持續發展的規則。即使從選拔人才角度來説，如果一個階層或一個地區先天優勢明顯，看似公平的競爭性選拔機制所選拔出來的人才將集中來自那個階層或那個地區，不僅帶來階層會固化和社會流動性降低的問題，**當國家經濟命脈、社會領袖、政府關鍵崗位出現來源高度同質化、單一化，這對一個社會系統的穩定是非常危險的事情。**從這個意義上來説，教育結果公平和教育結果非離散化，直接關係到國家穩定和社會安定。

延伸到經濟社會各方面的公共政策，效率至上、只重機會公平是經濟發展的邏輯、資本優先的邏輯，公平與效率兼顧並將公平置於效率之前、努力讓機會和結果都趨向均等化，才是社會治理的邏輯、可持續發展的邏輯。

（二）以“出口”倒逼“進口”的均衡化邏輯

對於義務教育均衡發展的討論由來已久，但仍有一些論者，簡單地認為，只要政府均衡性投入每個學校，讓每個學校實現均衡配置，就會自然實現教育均衡發展。這種認識是對學校發展機制的不瞭解。

政府均衡性投入，可以讓學校的生均投入均衡化、硬件均衡化、軟件均衡化、乃至師資均衡化，而筆者掌握的數據也顯示，在很多大城市，義務教育階段的學校從公共投入角度已經實現了高度的均衡化。但政府無法實現生源均衡化。而一所學校，生源的重要性是至關重要的，甚至是決定性的。這與辦工廠不同，產品質量主要取決於工藝和工程師工人的水平，與原材料質量並沒有直接關係。然而，一所學校的生源，往往基於這所學校的歷史聲譽和以往表現，與這所學校當前的硬件軟件乃至師資水平都沒有太大關係。更進一步，一旦一個學校因為某種歷史或地段原因積累了好生源的優勢，就會在升學上表現了很大的優勢。而一旦一個學校的升學率優勢被社會所認知，就立刻會有更多的學生想要集聚到這所所謂的好學校，進而進一步鞏固乃至擴大這所學校在升學率上的優勢。與此同時，最初生源只是相對弱一點的學校，在升學率上表現差了那麼一點，在後期的生源競爭上就越來越弱勢，接踵而來的是升學率的進一步下滑。“好生源——高升學率——更好生源”的正反饋循環機制，就形成了馬太效應，強校越強，弱校越弱，擇校熱越演越烈，學區房越來越熱。所以，靠政府均衡性投入，就能實現教育均衡發展，是不懂辦學規律的説法。

要打破“好生源——高升學率——更好生源”的正反饋循環機制，就只能從“出口”管制入手，努力在高中招錄環節減弱生源對（優質高中）升學率的正關聯，形成負反饋機制。只有這樣，才能倒逼實現義務教育均衡。這就是優質高中“名額分配”制度出發的內在邏輯。但很多論者並沒有看清這個邏輯鏈條，所發出的評論也就不在點上了。

當然，對“進口”的管制也是需要的。為此，2020年上海乃至全國各地都在小學和初中升學上開始嚴格實施 “公民同招”+“超額民辦搖號”政策，就是要管住“進口”，不讓民辦肆意掐尖，硬性要求民辦與公辦學校生源均等化，在同一起跑線上競爭。這個政策正是與高中招錄配額政策相互配套，有效銜接，缺一不可。

升學搖號現場

圖源：上海教育

（三）一個都不能掉隊，才能實現共同富裕

筆者從教育部門工作者那裏瞭解到，即使在上海這樣義務教育已經相對比較均衡化的城市裏，在之前沒有優質高中名額保障的時候，一些生源與辦學質量特別弱的初中，頻頻出現升入優質高中“光頭”現象。“光頭”現象，打擊了家長和學生，也讓校長與教師倍感沮喪，有些學校就開始自暴自棄，更加不注意抓教學，升學率更低，在“生源-升學率-生源”的正反饋機制下，生源就更加惡化，進入惡性循環，墮入“學校貧困陷阱”而難以自拔。這與收入分配領域的“貧困陷阱”，在機制上是高度一致的。

對弱勢學校進行類似失業保障、養老保障、住房保障那樣的“託底保障”，讓每所學校都能看到希望，學生和家長看到希望，校長和教師看到希望，才能讓每個學生和每個學校都不掉隊。

中國已經進入高質量發展時代，高質量發展時代的一個本質性特徵就是要實現全體人民都能得到好的發展機會，並共享發展成果。2020年10月舉行的黨的十九屆五中全會強調“紮實推動共同富裕”，並把實現 “全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”作為2035年社會主義現代化遠景目標的重要內容之一。2021年3月發佈的《“十四五”綱要》，把 “堅持共同富裕原則” 作為“十四五”乃至2035經濟社會發展必須遵循的原則之一，在完善共建共治共享的社會治理制度時候要求“ 制定促進共同富裕行動綱要， 自覺主動縮小地區、 城鄉和收入差距， 讓發展成果更多更公平惠及全體人民”，在收入分配領域要求“更加積極有為地促進共同富裕。習近平總書記也多次對共同富裕的必要性與重要性做過重要論述，“共同富裕是中國特色社會主義的根本原則”，“我們追求的富裕是全體人民共同富裕。改革發展搞得成功不成功，最終的判斷標準是人民是不是共同享受到了改革發展成果”，“消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求”，“實現共同富裕不僅是經濟問題，而且是關係黨的執政基礎的重大政治問題。”。

《“十四五”綱要》要求推動“義務教育優質均衡發展”。所謂義務教育優質均衡，首先就是要防止任何一個區域出現教育塌陷，杜絕弱勢學校，要像打減困脱貧攻堅戰一樣，徹底消除“貧困學校”，打破“學校貧困陷阱”。優質高中招錄“名額分配”制度，正是基於徹底消除“貧困學校”這樣的出發點，也是要達到這樣的目標才算成功。目前看，不少已經實施該制度的城市，並沒有很好達到消除“貧困學校”的目標。上海的中招新政，在做這方面的探索與努力。

義務教育領域消除“教育貧困”和走向“共同教育富裕”的探索，可以給其他領域的發展與治理提供借鑑。筆者之前曾經論述，評價長三角高質量一體化是否成功的標準，應該是看是否實現了長三角江浙滬皖三省一市共同富裕。要實現一個系統的共同富裕，一個基本的出發路線是要對最弱勢組成部分實施“託底保障”，進而通過正反饋機制，打破“貧困陷阱”。

（四）託底保障與發展激勵的平衡

然而，正如在福利政策上人們經常會擔心，過多的“福利保障”，是否會造成“福利依賴”的負向刺激。在教育領域，過多的均等化名額分配，會不會帶來學校辦學負激勵和教育質量下降，也是之前文獻和當下網絡上經常討論到的話題。

《“十四五”綱要》所要求的義務教育優質均衡發展，除了要求消除“教育貧困”，應還有更深的深意。可以理解為，不能簡單均衡簡單平均化，要保證義務教育均衡在一個高水平上，既要保證均衡，又要保證均衡後的教育質量是在一個高水平上，不能因為追求均衡均等化，而導致質量下降。

優質高中招錄“名額分配”制度在實施中是否出現了初中學校在辦學上的負激勵和引發教育質量下降，以及是否導致了優秀學生在普通學校中“躺進”，學習動力不足，潛能不能完全發揮，目前的初步實證研究結果還比較樂觀。當然，這個命題還需要進一步的實證研究。而且，伴隨着制度設計的不斷完善與細化，產生的效應也會在變化。上海的這次中招新政，就體現了兼顧效率與公平、努力平衡均衡與質量雙重要求的探索努力。

從其他社會政策領域的託底保障與均等化調節政策實踐來看，只要制度設計科學合理，配套政策齊全，託底保障、相對均等化與發展激勵完全可以得到合理平衡。

（五）階層混合的必要性與收益

中國人很久以來就深信“近朱者赤近墨者黑”，為此“孟母三遷”的故事深入人心，也是擇校之風的社會根源。但教育專家已經指出，在義務教育層面，放縱這種觀念，對社會整體對學生個人都是十分有害的。

社會確實是高度異質化的，階層分化是客觀存在的，市場經濟尤其加速了社會分層，並呈現代際固化趨勢。為此，公辦教育更應該努力避免階層分化在學校出現，避免一個人在學生時代就只跟同類人扎堆，以此努力打破階層的代際固化。尤其來自弱勢羣體的孩子，如果從義務教育階段開始，就只能跟與相似背景的同伴在一起學習，很容易因為社會資本的匱乏而陷入“貧困陷阱”。

早在春秋時代，孔子就已經提出教育應該“有教無類”，一個出發點就是要讓貧困者不能陷入“貧困陷阱”而世代不能自拔。學校就是一個小社會，“今天的學校就是明天的社會”，學生應早早適應社會的多樣性和生態化，學習和來自不同背景的人融洽相處，如教育專家所指出，“把不同的學生放在一起，更有利於構建一個模擬社會的生態”。

此外，一個學校過於單一的學生來源，不僅對社會融合和社會系統穩定是危險的，對於學生成長也是有害的。當學生多樣性後，學生會找到各自的差異化定位，容易形成相對寬鬆、競爭性不過於激烈的環境氛圍，這可以舒緩學生、家長、教師和校長各方的焦慮情緒，利於學生身心健康和全面成長，也利於教學創新，讓校方可以相對從容打算，從長遠考慮，為孩子的長遠競爭力而更科學制定教學方案。目前已有基於中國高中“名額分配”的實證研究發現，學生能力混合比學生能力單一化，在更有利於低學習能力學生成長的同時，也沒有帶來高學習能力學生的受損。當然，學生混羣的效應識別還需要更多更細緻的實證研究，但這個研究給人們以啓示，關於“名額分配”制度的探討，還可以從這個角度進行切入。

在社會政策研究中，也有大量研究“階層混合”的政策干預效果，以此增加弱勢羣體的社會資本，幫其打破“貧困陷阱”。中國的優質高中“名額分配”制度，本質上就是一次“階層混合”的政策干預實驗。

此外，學生混羣固然對教師的教學提出了更高的挑戰與要求，但這樣才能真正考驗教師的教學水平。如很多教育工作者都已經認識到，只會教好學生的老師不是好老師，能教不同類型不同基礎不同學習能力的學生，才是真正的好老師。確實，教育者就應該體現“因材施教”的能力。這對其他領域的社會治理也給出了啓示。

結語

以促進義務教育均衡和提高教育公平為導向的高中招錄“名額分配”制度在中國已經實施近二十年了，但引發的社會關注還不是很大，所產生的效應還有不少爭議，並缺乏足夠的量化證據。上海最新發布的中招新政，為這個制度提供了一些新發展，注入了一些新活力，引發的社會關注是空前的。藉此契機，應該加大對該制度的理論討論和效應測度，並從這個制度的實施經驗中尋找對其他社會領域公共治理的啓示與借鑑。