桑玉成 | 反思與糾偏：科學決策的必要環節_風聞

在公共決策中注重科學決策，是現代社會的必然要求和取向，也是在決策理論以及決策實踐中得到普遍認同的基本原則，更是社會前進和發展的動力和源泉。然而，科學決策又是一個非常複雜的過程，涉及決策主體的價值和知識基礎、決策程序規則、對決策事項的準確把握等諸多問題。而且，從邏輯上説，任何所謂的科學決策都只能具有相對性，不可能做到絕對科學以及始終科學。因此，在科學決策的過程中，反思和糾偏就顯得特別重要。可以認為，沒有反思和糾偏，科學決策就不具有現實意義；否認或者拒絕反思和糾偏，社會的前進和發展也就失去了動力。

從公共決策的三個特點看科學決策的重要性

在現代社會，隨着政治化程度日益提升，對於公共決策的科學性要求也就越來越高。由於現代交通、通信、互聯網技術的廣泛發展和運用，尤其是隨着基於上述技術發展和變化的公共領域本身的擴張，今天的公共決策與過去相比也完全不可同日而語。具體來説，當今的公共決策具有如下一些基本特點：

一是波及範圍廣。當今時代，已經完全改變了古代社會的政治結構，主觀的努力加上客觀的基礎，逐步實現了“縱向到底、橫向到邊”或者説“全覆蓋、無縫隙、網格化”的治理格局。可想而知，當今時代的公共政策，可以而且必然波及全國上下的所有角落和所有領域，再加上早已形成的市場鏈條，可以説沒有哪一個地方、哪一個領域、哪一個個體不會受到公共政策的影響。所謂“牽一髮而動全身”“棋錯一着滿盤皆輸”等，在今天的公共決策過程中體現得越來越突出。

二是權威性強。一個毋庸置疑的事實是，在當下社會，公共決策主體的權威性有了明顯的增強。這種權威性增強首先表現為公共決策的範圍在不斷擴大，只要公共決策主體願意且力所能及（事實上也很少有力所不能及的），其可以把任何社會事務納入其決策議題。傳統的政治理論對限制公共權力的解釋主要不是權力主體本身的“權力分量”，而是公共權力的“權力範圍”。也就是説，在一個社會里，公共決策主體只能在法律授予的“權力範圍”內行使權力，未經法律授予的範圍不得就此作出任何決策。而當今社會改變了這種狀況，使得決策主體的“權力範圍”呈現出無限擴大的趨勢。其次是表現為決策主體的決策權力越來越集中，不僅決策主體之體系中的金字塔結構日益清晰，而且體系外的團體或者個體實質性參與決策的機會也越來越少，社會團體或者個體與決策主體“討價還價”的可能性也越來越小。多年來的事實表明，已經有越來越多的決策是在最高決策主體的體系中完成的。

三是可塑性小。俗話説，“船小好調頭”，而當今社會的公共決策都是“萬噸級”甚至“十萬數十萬噸級”的巨無霸，無一不是既大又堅的決策，一旦付諸實施，便難以“掉頭”。在過去那種信息技術不發達的社會，公共決策主體為審慎決策，往往可以通過局部試點等方式對某項決策進行試驗，以取得實踐性的反應。現在是信息化的全媒體社會，公共決策主體的一舉一動都在全媒體的視線之下，審慎起見，往往也不大容易對決策進行局部試驗。正是由於如此，現在對局部的試點都非常謹慎。而公共決策一旦作出並付諸實踐，“掉頭”的餘地也就很小了。

正是因為如此，審慎決策已經成為當下公共決策主體的行為準則。儘管當下社會提升了審慎決策的力度，並通過程序規則、科學實驗、數據模擬等制度的以及技術的手段，來提高科學決策的水平，但是，我們依然無法規避的是，實踐中尚有很多公共決策，無論是其決策議題的確立，還是決策方案的選擇，抑或既定決策的執行，都始終存在發生偏差的可能性。這種決策發生偏差的主要原因來自主客觀兩個方面：

在主觀上，任何決策主體，無論是個體還是團體，其對決策事項的認知都僅僅具有相對的性質，不可能達至絕對真理的境界。舉一個非常生活化的例子，愛好漂亮的姑娘具有足夠的資金要在上海灘買一件最好的衣服，儘管其主觀的動機等都能夠滿足她所要達至目標的條件，但是僅就知識基礎和認知水平來説，實際上也難以達至其所設定的目標。譬如，雖然姑娘主觀上想要買到一件最好的衣服，但是對於到底什麼才是最好的衣服，其未必能夠具備充分必要的認識基礎。

現代社會是一個非常複雜的社會，很多公共決策涉及社會的複雜問題。在很多決策事項方面，我們沒有理由懷疑決策主體（個體或團體）一如既往的良好主觀動機，他們應該也希望把事情做好，做到所有人都滿意。但是，我們需要正視的是，任何決策主體都有可能受制於知識基礎和認知水平而導致決策的偏誤，也就是説，主觀上希望把事情做好不等於事實上就能夠真正地做好。

在客觀上，世界的千變萬化、錯綜複雜是我們無論如何也難以準確把握的。馬克思就曾經指出自然天象對農業生產力所產生的決定性意義。同樣，在其他幾乎所有的領域，客觀世界的複雜性正是客觀世界本身的本質特徵。正是這種千變萬化的客觀世界，決定了我們的任何公共決策都不大可能完全達到適應客觀世界要求的境地。即使既定的公共決策適應了客觀世界的要求，也滿足瞭解決某個問題的條件，但是在其實施過程中，也有可能由於某個問題本身的變化而需要對原有的公共決策進行調整。無論從上述主觀方面還是客觀方面而論，為確保公共決策的科學化程度，不斷提高科學決策的水平，在決策體系中引入反思與糾偏就顯得十分重要。

反思與糾偏的三種模式

從宏觀上來説，我國的改革開放及其之後所取得的重大變化，正是我們對過往的大政方針進行反思和糾偏的結果。

實際上，在長期的社會實踐中，公共決策體系也非常重視反思與糾偏在決策活動中的意義。 在某種意義上，反思與糾偏也是正常人的思維活動和行為方式的本能性反應。譬如，當我們沿着既往走過的路朝向一個目的地，在途中發現洪水沖垮了一座必經小橋的時候，我們會本能地繞過這座小橋而通過另一座小橋過去；當我們制定了某一天乘坐某個航班外出辦事的計劃後，但恰恰在這一天該航班因故取消，那我們就不得不改天啓程；當我們通過市場調研、專題論證並投入了必要的資金生產了某個產品推向市場之後，發現該產品的銷售前景非常暗淡，因此我們就會果斷地作出調整，改向另外一種產品的生產，如此等等。概括起來，決策過程中的反思與糾偏主要有如下三種類型：

一是調適性糾偏。在某一項具體決策的執行過程中，從大的原則和方向及其效果來説，還算順當，但是也由於各種各樣的原因而發現其存在某些方面的偏誤，或者由於客觀情勢的變化而使得原來的決策不能適應這種情勢發展的需要，在這種情況下，通常就採取調適性糾偏。這正如前面提到的例子，走到半路上發現原來一直走的小橋被沖垮了而改走另一座小橋。

二是終止性糾偏。當某一項決策在執行了一段時間之後，發現其總體上不能收到正向的效果反而導致了各種負面影響，或者因為客觀情勢的變化而失去了其實際意義，那麼果斷地終止這項決策的執行，當為明智的抉擇。近些年來，隨着市場經濟體制改革的深入，也隨着行政體制改革的不斷推進，中央政府以及省市地方政府分別廢止了很多政策性法律法規的實施，這類情況正是終止性糾偏的實例。

三是易人性糾偏。一般而言，公共決策具有社會普遍性的特徵，由於一項公共決策的偏誤，影響甚至嚴重影響到社會的正常發展以及眾多社會成員的切身利益，從而導致嚴重的認同性危機。在這種情況下，對該項決策進行必要的調適甚至終止該決策的執行，恐怕也難以平抑社會的不滿情緒，於是，決策主體很有可能採取易人性糾偏來解決問題。就是説，通過將對該項決策負有直接且主要責任的人換下，同時起用新人來着手處理決策偏誤的後續問題，這樣既可以適時調整或者終止該項決策本身，也可以通過易人來表明決策體系對決策偏誤所承擔的責任，從而重新獲得社會對於決策主體的信任和信心。

儘管反思與糾偏是科學決策的必要環節，但是這並不意味着審慎決策本身的重要性可以降低。從邏輯上來説，反思與糾偏固然重要，但是在整個決策活動過程中，反思與糾偏最好使用得越少越好。道理很簡單，一項決策的科學化程度越高，越是能夠符合客觀事物發展的需要，能夠得到大多數決策相關人的認同和支持，那麼也就越不需要進行反思與糾偏。反之，反思與糾偏的必要性也就越大。

把握科學決策的三大原則

為了不斷提高決策的科學化水平，減少決策的失誤給公共事務造成的損失，也減少通過反思與糾偏來矯正決策的偏誤，作為基礎性的環節，首先需要在源頭上提高科學決策的水平。在這裏，把握如下三大基本原則是非常重要的：

（一）科學決策的第一原則：多人決斷勝於一人決斷

常識告訴人們，一個人無論其智力和能力高超到何種程度，也不可能掌握充分的信息和絕對的真理，因而總是在有限的、相對的認知領域來作出決策。因此，如果有多個這樣的個體的組合，彙集多個個體的信息和知識，那一定勝過任何一個人的認知境界。僅從決策邏輯上來説，一個人的苦思冥想，不如多個人的集思廣益。正是由於如此，所以在人類政治生活的不斷演化中，就有通過一定的制度設計來儘量避免一人決策的可能性。譬如，在首長制的組織制度中，儘管這個組織的最高首長具有最終的決策權力，但是根據首長制的規則，首長本身的權力以及權力範圍都有明確的限制。因此，首長制也絕不能理解成這個首長可以就任何事項作出任何決定。而在委員會組織體制中，最高決策權力由一個人數不等的委員會掌握，組織的所有重要決策均由委員會根據少數服從多數的原則作出，這樣就毫無疑問可以規避一人決策的風險。

（二）科學決策的第二原則：程序決策強於拍腦袋決策

決策過程就是這種推理的過程。對於決策主體來説，面對一個特定的決策事項，就要判斷：發生了什麼事情，需要解決什麼問題、達到什麼目標，什麼樣的方案才能解決這個問題以及達到這樣的目標。這些都是主觀推理的過程。

但是，人的基本屬性包括了人的理性和非理性兩個方面，因此，在人的任何社會行為中，理性和非理性總會交替發生作用。但是，對於公共事務的任何決策，容不得草率行事，更容不得那種非理性的朝三暮四。正因為如此，很多思想家都強調必須通過法律、制度、程序來規範公共決策主體的行為，抑制決策行為中的非理性，進而提高科學決策的水平。古希臘思想家亞里士多德就以此作為他提倡法治的重要理由。亞里士多德在討論“由最好的一人或由最好的法律統治哪一方面較為有利”這個問題時就有這樣的説法：“凡是不憑感情因素治事的統治者總比感情用事的人們較為優良。法律恰正是全沒有感情的；人類的本性（靈魂）便誰都難免有感情。” 

所謂程序決策並不是排斥決策人在決策過程中的積極作用，而是主張決策人的積極作用首先需要運用到制度和程序的設定上，不是直接通過“拍腦袋”作出決斷。這正如在運動場上，裁判不是讓運動員列隊，通過觀察其各種特徵甚至查閲其以往的成績和訓練的方法來選出冠亞軍，而是制定並宣佈比賽的規則，讓這樣的規則來決定誰是冠軍誰是亞軍。

（三）科學決策的第三原則：認同性高於“正確性”

長期以來，在公共決策的問題上，人們普遍被一種追求所謂“正確性”的出發點而誤導。譬如，在兩地之間是否建造一條穿越高山以及河流的高速公路這樣的公共決策問題上，肯定存在着不同的觀點。那麼，到底主張建造高速公路是正確的，還是不主張建造是正確的，一定是一個難以決斷的問題。這是因為，所謂“公説公有理，婆説婆有理”，主張建造的一定會列出種種建造高速公路帶來的好處，而不主張建造的也會羅列不建造的好處以及建造可能帶來的壞處。那麼，最終到底哪一方算是“正確”的呢？其實這在社會法則中是無法得到證明的。類似的一個常見例子是，在幹部選拔中，經過了前期必要的程序，產生了兩個候選人，現在要在 A 和 B 之間作出選擇。當然，最後一定是通過必要的權衡，並由主要領導拍板，選擇了 A 或者 B。然而對於選擇了 A是正確的還是選擇了 B 是正確的這樣的問題，實際上也是難以做出回答的，更是難以作出驗證的。也就是説，當啓用了 A 為領導幹部若干年之後，無論從什麼角度，都不能驗證假如當時不是用 A而是用 B 是一個什麼情況。

因此而論，在作任何決策的時候，如果一味追求所謂的“正確性”，那就陷入了一個誤區，而公共決策的一個重要原則，就是“認同性”高於所謂的“正確性”。這裏的所謂認同性，是指多數相關人的贊成和支持傾向。在公共決策中之所以要強調認同性，主要有兩個方面的理由：一方面，一般而言，一項決策方案如果得到多數人的贊成和支持，其本身就可能更符合“正確性”的要求。儘管我們通常説真理有可能掌握在少數人手裏，但是同樣毫無疑問的是，多數人的取向一定離真理更近。另一方面，既然是公共決策，能夠獲得多數人的贊成和支持，本身是公共決策的內在要求。就這個方面來説，也並不涉及到底是正確還是不正確的爭論。就如上述提到的造一條高速公路的例子來説，如果相關人員中，大多數人不贊成建造高速公路，那就應該尊重這個大多數人的意見，這裏不存在這個意見是正確還是不正確的問題。

通過反思和糾偏不斷提高科學決策的水平

反思與糾偏在科學決策中須臾不可分離，唯有不斷反思與糾偏，才能不斷矯正前進的方向，也才能提高科學決策的水平，從而推動社會的發展和進步

（一）確立反思與糾偏的意識

對於任何一個決策主體來説，不斷地養成並確立反思與糾偏的意識和精神，是其始終能夠作出科學決策的基本素養。

（二）把握反思與糾偏的時機

一般而言，反思與糾偏是貫穿於公共決策行為始終的，但是，從具體的決策事項和決策實施來説，準確地把握反思與糾偏的時機也十分必要。當然，反思與糾偏的時機通常是客觀上和主觀上都成熟的時機。客觀上説，一些決策在其實施過程中，需要通過管理的舉措保證其實施的順利推進。因而，在這樣的過程中，如果提出對某一或者某些實施中的決策進行反思與糾偏的問題，那也顯然失當。但是，當一項決策在其實施過程中碰到的問題和障礙已經非常明顯的時候，及時地把握反思與糾偏的時機，果斷地修正甚至終止該項決策的實施，當是科學決策精神的重要體現。

（三）建立反思與糾偏的機制

在一個公共決策體制中，反思與糾偏不僅需要決策主體的意識和精神，更需要建立和健全必要的制度和機制，使決策在社會運行中碰到障礙或挫折後能夠及時得到矯正。這正如所有的機動車既要保證其有足夠的動力向着目的地快速地行進，又要有與這種動力相匹配的制動裝置，一旦碰到問題即可以停止前進。可以想象，一輛沒有安裝制動裝置或者制動裝置失靈的汽車行駛在高速公路上是多麼可怕！

科學有效的反思與糾偏機制應該貫穿於事前、事中以及事後的所有環節。在任何一項公共決策產生之前，必須要有充分的論證和討論，特別是需要廣泛聽取正反兩方面的意見。而在公共決策的實施過程中，同樣需要跟蹤監督的機制，及時發現決策實施過程中所產生的偏差和不良影響，以便及時地採取糾偏行動。即使在一項公共決策實施之後，仍然需要對該項決策的實施效果及其成本進行認真評估，以總結成敗得失，取得正反兩方面的經驗教訓。

科學有效的反思與糾偏機制應該具有正式和非正式體制的良性互動。反思與糾偏機制不僅存在於決策體制之中，而且存在於決策體制之外，即是説，公共決策的任何環節和結果都有必要接受社會公眾的評説，並且經得起社會的質疑。

科學有效的反思與糾偏機制還需要整個社會的寬鬆自由的輿論環境和氛圍。這是因為，唯有這樣的輿論環境和氛圍，才能激發整個社會的思維活力和思想源泉，也才能形成豐厚的思想寶庫和智慧資源，從而為不斷提高科學決策水平奠定堅實的基礎。