900萬外國人急欲移民來華, 中國政策有大動作?｜文化縱橫_風聞
文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2021-04-03 09:56
【導讀】4月2日，成立整整三年的國家移民管理局，正式啓用隊旗和標誌。這一低調發布的消息，引發輿論猜測：中國移民政策即將迎來大動作嗎？截至目前，中國境內的外國居民不到80萬人，而根據美國蓋洛普調查公司數據，全球約有900萬人希望移民中國。去年《外國人永久居留管理條例》徵求意見稿一度引發輿論強震，外籍人口“超國民待遇”問題成為眾矢之的。為什麼移民政策改革會引發國內如此巨大爭議？如何應對這些爭議背後急需解決的社會和文化問題？
本文指出，客觀而言，《永居條例》的修訂是中國移民體制的重要一環，與人們的直觀印象不同，它的本意不是賦予外國人更多特權或不加區分地大量引進外籍居民，而是希望吸引國外高端人才。它之所以引發爭議，其實反映了社會經濟劇變下的中國人的身份焦慮。如今，中國正開始從移民輸出國轉為遷入國，移民體制尚未定型。當下的移民政策，對非移民類簽證的管理較為寬鬆，對移民類簽證的管理則非常嚴格——“中國綠卡”只青睞高端人才和大額投資者。在未來，中國國家移民體制的建設不能只基於經濟理性，也需要納入文化考量。
本文原載《文化縱橫》2021年第2期，原題為《開放轉型背景下的中國移民政策與身份焦慮》。僅代表作者觀點，供諸君思考。
開放轉型背景下的中國移民政策與身份焦慮
**▍**中國身份轉型：從移民來源國到目的國
**在世界近現代史上，中國一直是主要的移民來源國之一，至今向外遷移的移民數量仍然可觀。**據聯合國人口司的估算，2019年從我國境內（指我國海關關境以內，不包含港澳台地區）移居到境外的人口數量已達1073萬人，包括生活在香港和澳門的257萬人。**隨着中國的經濟高速增長和對外交流增多，最近二十年國內的外籍人口數量也在持續上升。**2010年的全國人口普查表明，居住在我國境內的外籍人口達到59.4萬人。另據聯合國人口司估算，我國境內的外籍居民已從2000年的49.2萬人增長到2019年的72萬人，比2010年的存量增長了21%。
如何解釋這一變化？從美國地理學家澤林斯基（Wilbur Zelinsky）“流動轉型論”的角度看，一個國家在其現代化的初始階段由於發展水平較低，與發達國家存在較大的收入差距，因此其人口越來越多地遷移到其他國家，只有少量外籍人口遷入。隨着經濟增長，該國進入中等收入國家之列，一些僑民選擇迴流，國內市場也會吸引一批外國勞工，遷出和遷入的人口逐漸達到平衡。當這個國家進入高收入階段，經濟繁榮政治穩定，外遷人口減少，移民人口則相應增多，該國人口呈現淨遷入狀態。
**中國目前正在開始從移民輸出國向遷入國轉型。**2015年至2017年，美國蓋洛普調查公司一項全球範圍的民意調查結果表明，**全球約有900萬人希望移民到中國。**但假如全球的潛在移民都可以實現他們的遷移願望，中國的人口將下降5%，受過高等教育的人口將下降15%，年輕人則將下降8%。潛在移民分佈的不對稱性，意味着中國在相當一段時間內仍將處於人口淨遷出的狀態。
因此，在可以預見的未來，中國仍將是向世界輸出移民的主要大國，同時更多的外籍人口也將遷入中國，這是符合當前發展階段的正常現象。然而，**目前我國境內的外國居民尚不到80萬人，對於擁有14億人口的大國而言，百萬量級的外籍人口與其國際地位是不相稱的。**即使不與美國、加拿大和澳大利亞等傳統移民國家相比，據聯合國人口司的估算，同樣是人口大國的印度在2019年生活着515萬外籍移民。日本和韓國的發展水平都高於中國，但兩國吸收的外來移民均少於發展階段相同的歐洲國家，移民政策也較為保守。即便如此，在日本的外國居民也有250萬人之多，5000萬人口的韓國則居住着116萬外國人。
就像國際貿易和投資一樣，各國之間的人員往來很大程度上出於互通有無的需要。發達國家歡迎來自中國的高技能人才，發展中國家為中國的外出務工人員開放了勞動力市場，中國也希望招攬海外的企業家、商人、專家和職員，以服務於快速增長的國內經濟和國際貿易。目前來華的外國人主要包括四類羣體：留學生、外資企業員工、普通經商務工人員和服務各類機構的外國專家，另外還有少量難民和非法移民。處於流動轉型期的中國有必要建立自己的移民體制，並根據國家的發展需要不時調整移民政策。
坊間一度熱議的外國人永久居留條例，正是當前中國移民體制中重要的一環。《外國人永久居留管理條例》徵求意見稿的出台，表明了中國的移民政策正進行相應的調整和完善，以適應客觀環境和發展需求的變化。**為什麼移民政策的改革會引發國內如此巨大的輿論爭議？如何應對這些爭議背後急需解決的社會、文化建設問題？**這些都是值得我們深入探究的問題。
**▍**移民政策改革：國際競爭與人才話語
我國的移民制度已有十多年的探索發展歷程。法律意義上，移民是指獲得遷入國永久居留資格的外籍人口，因為美國的移民類簽證為綠色，這種永居資格被俗稱為“綠卡”。2004年出台的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》可視為中國第一部移民法規（以下簡稱《辦法》），因為對申請人的要求甚高，此後十年間僅有五千多人獲得了“中國綠卡”。
2016年，公安部曾發佈《＜外國人永久居留管理條例（草案）＞向社會公開徵求意見》，並在説明裏指出，草案對於符合規定的申請者“條件更加寬鬆，手續更為簡便，充分體現優待”。可能因為之後準備成立國家移民管理局，永居草案並未成為正式的法律。直到四年後的2020年2月底，司法部公佈的《外國人永久居留管理條例》的徵求意見稿（以下簡稱《條例》意見稿）才明顯突出了就業移民和投資移民的規定，準備為高端人才和投資者開設綠卡通道。
**《條例》意見稿的發佈是中國在國際人才競爭中的最新舉措。**最近二十年，大多數發達國家的移民政策都趨向於為高技術移民開放國門，信息產業和醫療衞生領域的職業人士尤其受到歡迎。2015年，四成多的聯合國會員國和三分之二的經合組織會員國都致力於提高技術移民的數量，巴西、馬來西亞和土耳其等新興經濟體也紛紛仿效發達國家的技術移民政策。這類政策不僅為了緩解本國出現的人才短缺，也為了應對真實或想象中的“人才戰爭”。
在《意見》的政策導向下，《條例》意見稿鬆動了之前的嚴格規定，降低了獲得永居資格的門檻，並且開設了其他的綠卡通道。不過，新的規定仍然高於美國的就業類移民標準。美國基於職業技能的綠卡項目包括高中低三類，其中第三類僅要求具有本科學位，甚至勞工短缺行業中的非技術工人也有機會獲得綠卡。而根據我國的《條例》意見稿，中國境內的外籍員工是按學歷條件區分永居資格的：如果具有博士研究生學歷或從國際知名高校畢業，仍須在中國境內工作滿三年；如果沒有優質的學歷背景，其工資收入不得低於當地職工平均工資的三至六倍，並且在中國實際居留累計不少於一至四年（依行業和區域而定）。《條例》意見稿對申請者的選擇性介於美國的第一和第二類綠卡項目之間，或英國五級就業移民體系中的第一和第二層級之間。
如果此《條例》得以實施，有多少符合條件的在華外國人可以申請“中國綠卡”呢？2018年，美國政府為申請就業移民第一類和第二類的近八萬人發放了綠卡。考慮到美國是全球人才最大的聚集地，中國不可能超出此數。2010年，約有一成的在華外籍居民具有碩士或博士學位，假設後來這一比例保持不變，據此推算2019年大約有7.2萬外籍人口擁有高級學位。如果他們中的四分之一符合《條例》的要求——這是個很樂觀的估計，有條件申請“中國綠卡”的在華外國人也不到兩萬人。如果我們再假設其中三分之一有意申請“中國綠卡”，申請者的規模也只有6000人左右。中國對全球人才移民的吸引力總體來説遠不如美國，移民門檻還設置得很高，因而不可能達到吸引大批外籍人才來華定居的目標。
▍****《條例》修改爭議：身份意識反映轉型焦慮
考慮到中國仍在擴大來華留學生的規模，對短期外籍勞工也沒有配額限制，而《條例》意見稿只是略微鬆動了之前的政策，中央政府其實並未準備大幅度開通外籍人口的移民通道。然而，《條例》意見稿卻遭遇了決策者意想不到的輿論風潮。意見稿發佈後，質疑與批評之聲不絕於耳，在近年出台的國內法規中實屬罕見。
**相當數量的批評之聲集中在外籍人口的“超國民待遇”上。**華東理工大學黃玉琴領導的調研團隊通過問卷調查發現，57%的受訪者認為在華外國人享受了超國民待遇，尤其體現在獎學金、醫療和政府部門服務方面，只有5%的人認為外國人在中國的待遇比本國居民差。此外，相當數量的外籍人口居住在京滬等一線城市，如果他們有權永久居留，會讓渴望落户到大城市的中國公民感到不公。加上外籍移民由於不受計劃生育的限制，容易造成外國人擁有特權的印象。最具爭議的是，一些永久申請者原本是中國人，後來通過移民成了“外國人”，其子女因外籍身份更容易進入國內名校，這一現象也激怒了那些享受不到一線城市教育資源的外地户籍人員。
與以上種種擔憂所預想的不同，《條例》的修訂實際上並沒有賦予外國人更多特權，或帶來大量外籍居民。一方面，依據《條例》意見稿設定的標準，沒有多少外國人有資格申請“中國綠卡”；另一方面，不同於歐美國家，對於中國這樣的人口大國，外籍居民對其人口規模、族羣結構和主流文化也不會產生全局性的影響。然而，由於大多數外國人往往聚居於中國各大城市的繁華地帶，並形成了一些僑民聚居區，如北京的韓國城、上海的日僑區和浙江義烏的“中東人一條街”。在這些地區，各種膚色的外國居民已經成為一道顯著的城市景觀，容易給國人留下深刻印象，使他們誤以為大量外籍人口已經居住在我國。
以在華的非洲人羣體為例，國內不少人以為其數量已經高達數十萬人，有的網民還稱“黑人就快成為中國第57個民族”。黃玉琴團隊也通過調研發現，國內民眾大大高估了在華非洲人的規模，將其數量排在第二位，僅次於來自亞洲的移民。國內媒體經常引用一項數據，稱廣州已有“20萬非洲人”，以致廣州副市長謝曉丹不得不回應稱這純屬誤解。據中山大學的李志剛等人訪談發現，2008年前後常住廣州的黑人總量僅為1.5萬到2萬人。另據一項實地調查，2013年在穗非洲人中有四成屬於非法居留者，即使計入這一羣體，廣州的非洲人也不會超過4萬人。2020年4月，廣州市公安局在新聞發佈會上聲稱：在新冠肺炎疫情暴發之前的2019年底，常住廣州的非洲人僅有13652人。
出於對在華非洲人的排斥心理，部分網民對中非通婚感到憂心忡忡。《條例》意見稿允許與中國公民結婚的配偶獲得永居資格，也讓一些人擔心非洲人通過這條通道大舉移民中國。其實，在華非洲人與中國公民通婚的情況很少見。根據不同時期京滬穗三地的調查研究，跨國婚姻主要發生在中國女性和歐美日等國的男性之間，與非洲男性的外嫁婚姻只佔涉外婚姻中的很小一部分。 既然在華非洲人的數量很小，與中國女性的通婚案例也很少，為何還會引發輿論攻擊呢？
早在19世紀中後期，中國被迫進入西方列強主導的國際體系，從自視為中心的天朝帝國轉變為位於邊緣的民族國家，這種國際地位的變化就曾引發羣體性的身份危機，使當時的知識人士對其他種族產生防禦性的應激反應。今天，隨着中國綜合國力的增強和國際地位的上升，這種身份焦慮出現了新的變化。雖然當今中國已不同於積貧積弱的晚清，但處於變動期的社會都容易產生身份的困惑和焦慮：何謂“中國”？中國與西方的關係如何？中國向何處發展？如何參與全球治理？這些問題在思想界和民間不斷地爭論着，形成了集體性的身份困惑和焦慮，並投射到種族意識中。
總體而言，中國公眾並未排斥外國移民。據黃玉琴團隊的調查結果，超過半數的受訪者認為外國人來華居住有利於中國發展，來華外國人豐富了文化生活，促進了中國與世界的溝通。對《條例》意見稿的謾罵之聲很可能來自遭遇身份危機的中國公民羣體，他們在現實生活中未必接觸過外國人，卻藉此發泄了自己的情緒。《條例》意見稿引發的批評浪潮，與其説針對的是預期的政策效果，不如説更多反映了一些中國公民對中國發展變化的焦慮感。
美國等移民國家的政策沿革可以追溯到18世紀，其他發達國家的移民政策也有上百年曆史。這些國家的移民體制已經成熟，服務於多方面的戰略考慮和價值訴求，擁有多種獲得永居資格的通道，如美國的移民類簽證就有家庭移民、就業移民、難民和多元項目四大類。相比之下，中國的移民體制尚在形成之中，政策目標相對單一，主要服務於國家層面的人力資源和招商引資。
**中國當前的移民體制具有看似矛盾的兩種特徵。一方面，中國對於非移民類簽證的管理較為寬鬆。**例如，短期工作簽證（Z字簽證）並無總量控制。《外國人在中國就業管理規定》只要求用人單位聘用外國勞工的崗位在“國內暫缺適當人選”，支付的工資“不得低於當地最低工資標準”。這些原則上的規定並不能有效地保護國內人才的工作機會。為此，中國的移民管理部門可以學習美國等國的做法，通過要求用人單位支付外國員工不低於當地類似職業通行的工資標準（prevailing wage）的薪酬進行勞動力市場測試，以降低外來勞動力對本地勞動力市場的衝擊。
**另一方面，中國對移民類簽證的管理非常嚴格，只有高端人才和大額投資者能夠便捷地獲得“中國綠卡”。**為參與國際人才競爭，《條例》意見稿才略微放鬆了綠卡准入的標準。如美國政治學家福山所言，中國的治理體制具有“強國家”特性，這一特性也體現在中國當前的人才戰略中。相比於其他國家，中國的引進人才政策具有高度的組織性和計劃性，政府不僅界定了人才的標準，也決定着人才的待遇。
**然而，這種服務於人才戰略的移民體制可能會產生兩大問題。一是國家的人才標準未必體現真正的市場需求，那些潛在的人才不易留在國內。**今天馬斯克成為美國新一代移民企業家的代表，可他當年在美創辦企業時，尚未拿到碩士學位。按照中國現行的移民政策尺度，已經成名的人才可以獲得永居身份，而馬斯克這類潛在的天才，在成功前可能就不得不離開中國。
**二是基於人才戰略的移民政策更強調國際通用的“才”，而非文化相異的“人”。人才確實是一種重要的生產要素，可他們也不僅僅是生產要素。**瑞士作家弗裏施（Max Frisch）曾説：“我們想要勞工，來的卻是人。”外籍勞工出於經濟目的來華，也服務於中國經濟，可在人種和文化意義上都有別於中國人。移民意味着某些外國人成為中國社會永久的成員，同時也可能導致族羣、文化和政策層面的摩擦甚至衝突。放鬆綠卡申請標準後，隨着在華移民數量增長，這個問題也會變得更緊迫。白皮膚或黑皮膚的“老外”可否融入中國文化的社羣，共同建設這個社會？
一些已經獲得中國永居資格的外國人正在促使我們探索答案。例如美國籃球運動員馬布裏，他來到中國時已經33歲，並拿到了“中國綠卡”。儘管基本不會講漢語，但他掌握的有限中文詞彙就包括“一起”和“哥們兒”。他將籃球看作與中國隊友和球迷共同奮鬥的事業，因此他被很好地接受了，用馬布裏的話來説：“他們（中國人）拿我當自己人。”有意思的是，作為一名美國黑人籃球運動員，馬布裏能夠被中國人看成自己人，不是因為他符合中國的“文化標準”，而是因為有他效力的北京球隊獲得了全國聯賽的冠軍，而他得到國人認可的籃球技藝屬於一項來自西方的體育運動。
馬布裏的案例為我們提供了超越經濟理性，探討外籍移民與中國文化特性的關係的可能。**中國歷史上的強盛王朝曾歡迎周邊國家的人民移居，並以開放的心態任用了他們當中的優秀人才。例如，唐朝制定了針對外國人的法律，稱外籍人口為“化外人”，即中華文明教化之外的人民。然而，中國自工業革命以來就不再向外擴張，不像那些有殖民經驗的歐洲國家願意接受異族成員。**慮及拉美移民大量湧入美國，亨廷頓在《我們是誰》一書中探討了美國的國民品性，指出清教徒殖民者塑造的主流文化受到了外來文化的威脅。無論從絕對數量還是相對比例來説，中國面臨的移民問題都遠不及美國嚴重，可移民政策及有關輿論同樣觸及了文化價值的深層問題，迫使政治家和學者們思考“何謂中國人”。
隨着中國逐漸從移民來源國向目的國轉型，更多的外國人將會來到這塊國土上生活。中國對外籍移民有選擇地打開大門，不僅能夠任用技藝高超的人才，也宜於吸收異域文化的養分。同時，中國將面對更復雜和多元的人口構成，以及可能產生的文化衝突和身份政治。國家移民體制的建設不能只基於經濟理性，也需要納入文化考量。移民將成為我們的一部分，而我們也將因此更清醒地認識自身。
**本文原載《文化縱橫》2021年第2期，原標題為《開放轉型背景下的中國移民政策與身份焦慮》。**歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本公眾號。
