“無縣城市”熱潮洶湧：加速還是剎車？多地“十四五”規劃強調撤縣設市設區_風聞

【來源：21世紀經濟報道】

中國縣制“歷久不衰”的局面正在發生鉅變。

日前，昆明發布《昆明市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，提出“十四五”期間，昆明將優化行政區劃設置，有序推進撤縣設市（區）、鄉改鎮、村改居，加快培育新生中小城市。其中，縣改市重點為加快推進嵩明、宜良撤縣設市，縣改區重點為加快推進富民撤縣設區。

在當地“十四五”規劃綱要中提及撤縣設市設區的，昆明並非個例。據21世紀經濟報道記者不完全統計，隨着各地“十四五”規劃綱要陸續公佈，河北衡水、安徽滁州、浙江嘉興、陝西漢中、安徽蕪湖、江西贛州、江西九江等多地均提出撤縣設市設區。

“無縣城市”為何如此受到熱捧？“縣”這一延續兩千餘年的行政單元，是否會退出歷史舞台？

撤縣熱潮升温

日前，洛陽的行政區劃調整為今年各地撤縣潮拉開帷幕。3月18日，河南省政府網公佈，國務院同意洛陽市調整部分行政區劃，撤銷縣級偃師市，設立洛陽市偃師區；撤銷孟津縣、洛陽市吉利區，設立洛陽市孟津區。

民政部數據顯示，2009年底，中國尚有1464個縣，855個市轄區，2019年末，已縮減至1323個縣，市轄區數量卻增至965個。換言之，十年之間，全國共撤銷了141個縣，同期增加了110個市轄區。

演化至今，撤縣已成為一些省會城市和地級市擴大管轄空間和增加人口規模的常規操作。作為中國推進城市化的領頭軍，超大、特大城市已率先步入“無縣時代”，四大一線城市以及武漢、南京等新一線城市早已實現“無縣化”。

另外，一些大城市儘管仍管轄少量的縣，逐步向“無縣”狀態靠攏的意味亦相當明顯。

3月21日，有網友在人民網領導留言板詢問，鄭州中牟、新鄭、滎陽撤縣設區目前的進度如何。對此，鄭州市12345市長熱線回覆表示，近年來，鄭州市建設國家中心城市步伐逐步加快，適時開展科學合理的行政區劃調整將會更加有效的激發發展潛力。“目前，我市行政區劃調整工作按照相關法律法規的要求有序開展。”

未來，放眼“十四五”時期，更多的城市已將撤縣設市設區排進日程。如浙江嘉興近日在《嘉興市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》中明確提出，嘉興將有序推進行政區劃優化調整，穩妥實施撤縣（市）設區、鎮改街道、村改居等，力爭市本級人口和經濟規模佔全市比重達到60%以上。

華南城市研究會副會長孫不熟在接受21世紀經濟報道記者採訪時曾表示，縣作為獨立的行政單元，不利於整個區域的融合發展。過去很長一段時間裏，中國的區域經濟格局都是由縣域經濟主導，如今已進入發展城市羣和中心城市的城市化階段，轉變的背後是從第二產業轉向第三產業主導的產業結構變革。

撤縣熱潮背後，亦與做大做強中心城市的發展思路密切相關。獨立經濟學家、中國城市和小城鎮改革發展中心原主任李鐵撰文指出，所謂中國式的做大城市的路徑，前置性條件就是要快，要動用政府的傳統體制模式，引導資源向中心城市集聚。其中的一條路徑就是通過行政轄區的區劃調整，把一些地級市、縣級市和縣改為中心城市的市轄區。

事實證明，撤縣設區對於擴大城市人口規模、迅速形成特大城市化的效果是非常顯著的，有助於城市在政績、城市規模和各類指標排名中提升排名位次。通過行政管轄規模的擴大，也為城市未來申請國家中心城市和提高城市等級奠定基礎。

以成都為例，近年來成都户籍人口增量很多來自行政區合併。從雙流區、郫都區到新津區，成都周邊的眾多縣市都被納入了市區之中。2016年，户籍人口150萬的簡陽市交成都代管，當年全年成都户籍人口暴漲170.9萬人。換言之，武漢兩年來引進人才的努力，都不及成都2016年“並地”帶來的增量零頭。

“慎重撤縣設區”

多地熱衷於撤縣擴容，但也需要警惕盲目撤縣帶來的“消化不良”。

在李鐵看來，增設市轄區強化了中心城市發展的行政主導，弱化了市場配置要素的功能。出於做大中心城市的考慮，中心城市的管理者不得不通過行政手段，利用高等級城市可以管轄行政區域的優勢，按照行政計劃的方法，擴大本行政區域的資源配置能力。

行政手段包括，將土地指標更多留置在中心城市；基礎設施和公共服務資源向中心城市主城區傾斜；在自己增設的行政轄區內發展新區，不管距離的遠近；限制其他低等級城鎮的發展，等於抬高了要素進入的成本，這使得中心城市主城區房地產發展的成本過高，推動了房價上漲，而同時限制周邊中小城市和小城鎮提供相對廉價的住房供給等。

市轄區與主城區的距離過遠，也帶來了資源的浪費。李鐵指出，有的城市看似規模很大，但是下轄的市轄區分佈距離至少有幾十公里。有的城市轄區範圍很大，甚至造成了國際上的誤解，認為“中國城市每平方公里的人數過少，而造成資源嚴重浪費、發展用地粗放”。

值得注意的是，在新冠肺炎疫情暴露出一系列城市問題後，官方態度也在發生變化。

2021年3月8日，國家發展改革委副主任胡祖才在國新辦新聞發佈會上表示，這次新冠肺炎疫情暴露出部分超大城市中心城區人口密度過高、抗風險能力不強等問題。因此，超大城市要劃定並堅守城市開發邊界，慎重撤縣設區；有序疏解非核心功能，引導過度集中的資源要素逐步有序轉移，合理降低中心城區開發強度和人口密度；與周邊中小城市、郊區新城等聯動發展，通過推進交通一體化，培育發展一批現代化都市圈。

“大中城市要完善功能。就是要發揮大中城市綜合成本相對較低優勢，主動承接超大特大城市產業轉移和功能疏解，提升城市服務功能和生活品質。”胡祖才説。

對於縣城的發展，他表示，縣城要加快補齊短板弱項，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。“十四五”時期要支持東部地區基礎較好的縣城建設，重點支持中西部地區和東北地區城鎮化地區的縣城建設，合理支持農產品主產區、重點生態功能區縣城建設，加強邊境城鎮建設。積極推進公共服務、環境衞生、市政公用、產業培育等4大領域17方面設施提級擴能，增強縣城綜合承載能力和治理能力。

（作者：劉美琳 編輯：李博）