美國觀察 | 拜登為何在氣候峯會上立下雄心勃勃的承諾？面臨哪些挑戰？_風聞

《美國觀察》

4月22日至23日，拜登上台後美國舉辦首次領導人氣候峯會。此次峯會以視頻形式舉行，包括中國、俄羅斯在內38個國家的領導人以及歐盟委員會主席和歐洲理事會主席出席。

走出去智庫（CGGT）觀察到，拜登就任美國總統以來，在應對氣候變化問題上與前任政府截然相反，承諾********到2030年將美國的温室氣體排放量較2005年減少50%，到2050年實現碳中和目標。********分析人士指出，拜登政府通過這些舉動向外界釋放積極信號，藉此重塑國際形象，但其雄心勃勃的計劃面臨共和黨政客的挑戰和司法部門的掣肘。****

****拜登的氣候政策對中美合作有哪些影響？今天，走出去智庫（CGGT）推出新一期《美國觀察》，由孔聞崢在美國為您提供前沿的資訊分析。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、在上任接近一百天中，拜登通過出台行政令、簽署法令的方式，實踐着積極應對氣候問題的競選承諾。

2、執政黨換屆帶來的氣候政策變化背後，是美國共和黨政客以及相當一部分選民對氣候變化仍然表現出的反對態度，或者至少認為氣候變化不應作為優先處理的事項。

****3、****美國會希望中國提出更具體的、近期的減排計劃，並且加入美國的計劃，幫助其他發展中國家進行綠色轉型；一個不夠宏大的中國計劃，反而會作為拜登政府外交及推行氣候政策不利的證據，使其受到國內政敵的攻擊。

正  文

北京時間22日晚，在今年的世界地球日來臨之時，全球領導人氣候峯會在線上舉行，中國國家主席習近平以視頻方式出席了領導人峯會。此次峯會臨近召開之際，白宮就透露了美國雄心勃勃的氣候目標：截至2030年，將温室氣體排放量對比2005年的水平減少50％至52％。白宮方面認為，這毫不含糊地傳達出了“美國回來”的信號。

對於美國國內而言，**此次峯會的召開再次印證了拜登政府自上任初期就展現出對氣候問題的關注，以及本屆美國政府將氣候問題作為開展外交、制定政策的一個核心考慮的決心。**但同時，人們也關注到拜登-哈里斯政府的氣候雄心面對的諸多國內外挑戰：美國自詡為國際秩序的“領導者”，在氣候方面亦是如此，但四年換屆的體制讓人懷疑美國的承諾是否可以長期維持；另外，如何讓氣候方面的雄心與拜登提出的“為中產階級服務的外交政策（Foreign Policy for the Middle Class）”保持一致，將成為一貫對氣候變化議題“不感冒”的共和黨關注和質疑的重點。拜登政府一方面需要取信國際社會，另一方面需要説服國內的反對黨和民眾。

從中國的角度來説，拜登政府既需要與中國協作，通過各種國際組織框架，達到全球環境得到改善的目的；同時，氣候問題也可能成為拜登政府向中國施壓的領域。

拜登政府：以“氣候雄心”重樹全球影響力

從組閣時期，拜登政府就展示出了對氣候問題的關注，以及“傾全政府之力(whole of government)”應對氣候問題的決心。在組閣時，拜登組建了氣候政策辦公室，任氣候變化總統特使的前國務卿約翰•克里在過去一週內出訪中韓等國，拜登的氣候政策已經開始全力落實。

**在上任的接近一百天中，拜登通過出台行政令、簽署法令的方式，實踐着積極應對氣候問題的競選承諾。**拜登宣誓就職第一天頒佈的一系列行政令中，就包含一條“保護公共衞生和環境，恢復科學應對氣候危機”的行政令，**要求所有政府部門立即開始審閲並積極處理過去四年中，與拜登的氣候政策目標相悖的法案或行動。**今年1月27日，也就是拜登上任一週之際，就頒佈行政令應對氣候變化，要求政府各個部門都將氣候變化納入規劃範圍。

3月中旬，拜登簽署的1.9萬億美元美國救助計劃（American Rescue Plan），其中就包含部分專家認為推進了拜登氣候政策的議題，包括將305億美元投入公共交通部門。3月底公佈的美國就業計劃（American Jobs Plan），也就是2.3萬億基建計劃，則涉及更多氣候相關內容，**強調在加強基礎設施建設的同時推進低碳目標，以及綠色就業、創新所帶來的經濟效益，具體的措施則包括支持電動汽車產業、支持公共交通系統電動化、向諸如氫能的清潔能源項目提供税收優惠等等。**拜登在下週還將推出的美國家庭計劃（American Families Plan），有專家認為其中將包括幫助中產階級家庭向清潔能源過渡的有關條款。

隨着氣候峯會的舉行，拜登政府也公佈了一些支持全球應對氣候問題的具體計劃。

這些舉措包括**推出新的國際倡議或組織，如旨在支持發展中國家實現碳中和目標的“全球氣候雄心倡議”，推出由美國和加拿大主導的國際組織“綠色政府倡議(Greening Government Initiative)”，與重要的油氣生產國形成“碳中和生產論壇”，與印度建立針對氣候和能源的夥伴關係，支持拉丁美洲和加勒比海地區國家的清潔能源發展，建立包括澳大利亞、博茨瓦納、加拿大、秘魯在內的可持續供應鏈，加入或創建新能源汽車、小型模塊化反應堆等具體行業或技術的相關國際聯盟等等，以及利用美國現有的海外投融資平台世紀挑戰集團(Millennium Challenge Corporation)、美國國際發展金融公司（DFC）等進行氣候投資等等。**美國國務院的《美國國際氣候融資計劃》指出，美國計劃到2024年將對發展中國家的年度公共氣候融資提高至奧巴馬政府後半期平均水平的兩倍。

縱觀白宮在23日發佈的這份列舉美國氣候承諾的資料，可以發現建立(creat/launch)與領導(lead)在具體措施中佔據了相當大的比重，可見**拜登政府對重塑美國“解決氣候問題的全球領袖”形象的決心。**其中，特別體現了美國與加拿大、歐盟、印度等建立的雙邊、多邊氣候相關國際組織的作用，展現出與特朗普時期的頻繁“退羣”截然不同的風格。

拜登政府的努力能説服國內與國際社會嗎？

本次氣候峯會開幕前夕，《紐約時報》刊髮長文發問：美國的話還能信嗎？

**美國四年換屆的政治體制導致了政策的不連續性。**特朗普從巴黎協定退出的十幾年前，前共和黨總統小布什也曾退出過《京都議定書》。如何確保拜登政府的氣候雄心不是“曇花一現”，而是成為長期的努力——特別是在白宮將減排目標設定為2030年，與現在相距超過兩個美國總統任期——將成為本屆政府需要解決的一項難題。

**執政黨換屆帶來的氣候政策變化背後，是美國共和黨政客以及相當一部分選民對氣候變化仍然表現出的反對態度，或者至少認為氣候變化不應作為優先處理的事項。**有些美國選民甚至堅持認為，人類導致氣候變化的論調是大公司處於利益考量精心編造的謊言。

因此，**拜登雄心勃勃的氣候計劃有多少能夠實現，很大程度上要取決於他是否能得到足夠多數議員的支持。**目前，民主黨在參議院與共和黨分庭抗禮，無法達到立法時需要的三分之二多數。參議院少數黨領袖麥康納已經公開宣佈，該院共和黨人將反對拜登的基建計劃，可以想見其對其他氣候相關法案的態度。

**即使在國會闖關成功，拜登的氣候雄心也有可能受到來自司法部門的挑戰。**迄今為止，拜登的氣候舉措已經數度遭遇司法挑戰。拜登總統在上任首日發佈的氣候相關行政令，在3月就遭到了12個州的聯合上訴，理由是他無權推行關於温室氣體的新規定；其後不久，又有21個州聯手起訴拜登撤銷美加輸油管道許可證的決定，這項決定同樣是與環境和氣候有關。

儘管如此，我們還是可以注意到，美國的温室氣體排放從2008年，也就是奧巴馬時期開始，就逐漸顯示出波動下降的趨勢。據榮鼎諮詢公司今年1月的估算，由於疫情對經濟活動的影響，美國2020年的温室氣體排放較2005年下降了21%，已經超過了2009年《哥本哈根協定》中所承諾的到2020年底減排17%的目標。雖然拜登是否能持續這種趨勢、達成更有雄心的2030年目標還是未知數，不過美國經濟、全球經濟向低碳方向發展已經是必然的趨勢。

**拜登政府所計劃的一系列舉措，也是希望在這樣的未來趨勢中確保美國繼續處於技術上的領先地位和政治上的領導地位。**這與其執政的另一個重要目標——保證美國在科技方面保持領先——無疑是並行的，在方式上也多有相似：國家為相關技術發展提供財政支持，與盟友在相關產業建立聯盟或國際組織、從而制定行業規則和把握話語權，與傳統能源大國形成聯盟共謀改革，尋求以提供資金和技術援助的方式向發展中國家提供幫助等等。

從中國的角度來説，拜登政府對環境問題的重視，以及環境問題的全球性，意味着雙方有着合作的空間，這在克里訪華、雙方達成應對氣候危機聯合聲明上可以得到證實。不過布魯金斯研究所的一篇分析認為，美國希望中國提出更具體的、近期的減排計劃，並且加入美國的計劃，幫助其他發展中國家進行綠色轉型；一個不夠宏大的中國計劃，反而會作為拜登政府外交及推行氣候政策不利的證據，使其受到國內政敵的攻擊。同時，也不能排除美國將氣候議題引入貿易、科技發展、甚至地緣政治等中美之間存在摩擦或競爭關係的領域，進一步與中國形成競爭的可能性。

資料來源

走出去智庫（CGGT）合作伙伴——財新EMIS數據庫(原歐洲貨幣旗下)，紐約時報，路透社，華爾街日報，CNBC，Politico，戰略與國際研究中心