帝國衰落的歷史重演？外交雜誌：美國文官對軍隊控制力正在減弱_風聞

Risa Brooks, Jim Golby, 和 Heidi Urben在外交雜誌上發表文章，稱文職官員正在逐漸失去對美國軍隊的控制，作者分析了這種現象的成因以及造成的嚴重後果，並提出了扭轉這種局勢需採取的必要措施。整篇文章不由得讓人想起了世界歷史上各大帝國的衰落，幾乎都經歷了一個文官無法控制軍隊的過程。

特朗普下台，軍民關係也未必就能恢復健康

1月20日，特朗普總統卸任，許多擔憂美國軍民關係狀況的人終於鬆了一口氣，他們的放心為時過早。

是的，特朗普利用軍隊作為政治道具，把軍隊的一些領導人稱為 “我的將軍”，還遭遇了五角大樓拖延了他從世界各地的戰場撤軍的嘗試，但軍官和文職官員之間的關係問題並不是從特朗普開始的，也不會在拜登上任後結束。

文職人員對軍隊的控制深深植根於美國憲法之中，武裝部隊應對總統和立法機構負責。從1947年開始，國會建立了強大的機構，旨在維持這種關係。但在過去的三十年裏，文職控制機制已經悄然但穩步地退化了。

高級軍官可能仍然服從命令，沒有公然抗命，但他們的影響力卻在提升，而監督和問責機制卻在動搖。今天，總統們擔心軍方會反對他們的政策，他們不得不與一個選擇性執行行政命令的機構周旋。未經選舉產生的軍事領導人常常限制或設計公眾的選擇，以便將軍們能夠按照他們認可的方式進行戰爭。

因此，文職官員的控制，不僅僅是關係到軍事領導人是否公開違抗命令或想要推翻政府，它關係到政治領導人能在多大程度上實現美國人民選舉他們來完成的目標。在這裏，文職官員的控制並非完全消失，只是在控制程度上越來越不弱。

軍方雖然執行文職官員下達的命令，但是由於軍方過濾文職官員獲得的信息，通過這個方法它可以對官員的決策產生巨大影響。即使文職官員仍有最終決定權，但如果將軍們決定了方案或故意放慢方案的執行（他們現在經常這樣做），文職官員也沒有什麼更好的辦法。

重新修復這種破碎的關係是一項艱鉅的任務。它要求國會堅持不懈地發揮其監督作用，無論誰佔據白宮，軍隊都必須服從。它要求國防部長們僱用由政治任命人員和公務員組成的熟練文職工作人員。但最重要的是，它需要公眾高度關注，願意監督文職領導人和軍方的責任。

從歷史來看，文職領導人對軍隊的控制逐漸減弱文職領導人對軍隊控制力下降的證據並不難找。在過去的幾十年裏，高級軍事領導人經常阻撓或拖延總統關於軍事政策的決定。

1993年，參謀長聯席會議主席鮑威爾，幫助阻止克林頓總統結束同性戀者參軍禁令，導致了現在已經不復存在的 “不問不説 ”原則。

奧巴馬和特朗普都抱怨説，軍官們把他們框住了，限制了軍事選擇並泄露了信息，迫使他們勉強接受他們並不支持的軍事行動。奧巴馬的將軍們表示，儘管白宮反對，但他們仍將在阿富汗進行積極的鎮壓。奧巴馬後來解僱了當時的駐阿富汗美軍司令麥克里斯特爾，因為這位將軍的幕僚在對記者的講話中貶低了白宮官員。

特朗普則遭遇了高級軍事領導人對他從阿富汗和敍利亞撤軍的命令進行的反擊。儘管這些行動是標誌性的競選承諾，但當軍方領導人告訴他不能這麼做，而且這些政策會損害國家安全時，特朗普最終還是妥協了。

當然，高級軍事領導人並不總是能得到他們想要的一切，但他們得到的往往比他們應得的多。他們的權力也超出了海外部署或部隊削減等新聞熱點的決定。軍方的影響力每天都會通過五角大樓內的官僚演習、白宮的政策討論以及在國會山的證詞中體現出來，次數多達數百次。

這些看似平凡的互動，卻將決策權從國防部長辦公室的文職人員那裏，引向了軍事領導人。例如，在五角大樓內，軍方領導人經常搶先聽取文職人員的建議和分析，將他們的建議直接發送給國防部長，繞過了文職官員必須經歷的繁瑣的審批程序。

在五角大樓之外，也有文職官員控制權被削弱的跡象。國會很少要求軍方服從文職權力，而是有選擇地出於黨派原因進行干預。

例如，在奧巴馬政府期間，一些評論員和至少一名國會議員建議參謀長聯席會議主席馬丁·鄧普西辭職，以抗議總統對擊敗伊斯蘭國（ISIS）行動的控制。其目的是利用鄧普西作為總統首席軍事顧問的角色，作為奧巴馬外交政策的黨派鬥爭的籌碼。

在特朗普執政期間，許多民主黨人對那些反擊總統決定的退役和現役將軍表示肯定。這些 “當家人”包括詹姆斯·馬蒂斯（國防部長）、約翰·凱利（國土安全部部長和當時的白宮幕僚長）和麥克馬斯特（特朗普的國家安全顧問）。

在極端情況下，特朗普的一些反對者，甚至敦促高級軍事領導人考慮將特朗普趕下台。2020年8月，兩位知名的退役軍官約翰·納格爾和保羅·英靈，給參謀長聯席會議主席馬克·米利寫了一封公開信，告訴他如果總統在輸掉2020年大選後拒絕離職，就把他趕下台。

儘管這些努力可能安慰了那些對特朗普反覆無常的政策感到擔憂的人，但他們的行為暗示了軍隊的工作是控制行政部門，甚至破壞文職控制。當政客們贊同為他們的利益服務的軍事不服從行為時，他們對文官優先的原則造成了長期的損害。

監督本身也變得政治化了。政治家們越來越多地求助於那些有軍事經驗的人管理五角大樓。特朗普決定任命一位前將軍馬蒂斯為國防部長，拜登也是如此，讓勞埃德·奧斯汀擔任這一職務。

在這種情況下，國會不得不放棄一個原則，即軍官在擔任該部門的最高職務之前至少要退役七年。這條規則旨在優先考慮那些與軍事思維方式和軍事網絡有距離的領導人，以前這個原則只被打破過一次。

理想情況下，國防部長們應該能夠自如地以文職身份工作，而不是以軍人的身份。1947年的改革，規定國防部長不能是最近退役的將軍，因此，馬蒂斯和奧斯汀的提名，以及隨後的確認，代表了七十多年來法律和傳統被打破了。

沒有證據顯示有軍事經驗的人，更適合代表國會或總統控制軍隊，反倒是有很多相反的理由。

在軍隊中，軍人們被教導要服從命令，而不是像內閣官員那樣審視命令。此外，軍事人員被教導最好不要參與黨派辯論，而部長的工作則要求有成熟的政治技巧和經驗。然而，正如馬蒂斯和奧斯汀的任命所顯示的那樣，對於傳統文職人員擔任的五角大樓政策工作，服役正在成為一種試金石，甚至在較低級別的職位中也是如此。

與此同時，公眾未能堅持要求當選領導人對軍隊負責。許多美國人寧願把部隊放在神壇上，站在遠處讚美他們，“支持我們的部隊”的口號，已經取代了質疑這些軍隊所服務的機構的愛國職責。

大量公民現在甚至不願意在有關軍隊的調查問卷中發表自己的意見，更不要説批評軍隊領導人了。例如，在2013年的YouGov調查中，25%至30%的非退伍軍人，在回答關於軍隊的問題時一律選擇“我不知道”或“沒有意見”。

好一點的結果是，這些趨勢使軍隊免於受到審查；最壞的結果是，它們給軍隊提供了一個行為不受懲罰的許可。

2017年10月的一次白宮新聞發佈會體現了這種結果：在涉及特朗普給一名被殺士兵的遺孀打慰問電話時，在場的記者中有一些人周圍並沒有家庭成員在戰鬥中喪生，曾在軍隊服役40多年、自己的兒子也在阿富汗戰鬥中喪生的凱利（國土安全部部長和當時的白宮幕僚長），拒絕接受這些記者採訪。白宮新聞秘書薩拉·赫卡比·桑德斯後來告誡記者們不該質疑凱利。她説，與“一位四星海軍陸戰隊將軍”辯論是“非常不合適的”。

資金缺乏、培訓不足是文職官員在軍隊沒落的主要原因

軍民關係的衰落，部分原因可歸咎於制度的變化。隨着美國成為一個全球大國，當選領導人發展了一個官僚結構來管理軍隊的日常事務。當冷戰開始時，人們發現美國的國防機構已經變得過於龐大，總統和立法機構無法獨自控制，於是，國會通過了1947年的《國家安全法》。

該法最終建立了國防部，並任命了一位文職國防部長，他將帶來管理官僚和國內政治的經驗。這一職位的專門工作，是確保軍隊的活動與國家選舉產生的政治領導人所確定的國家目標相一致。國會還授予部長一個文職團隊，由在政府、企業和學術界有豐富經驗的個人擔任。

但在1986年，國會取消了這項工作的大部分。同年，它通過了《戈德華特-尼科爾斯國防部重組法案》(Goldwater-Nichols Department of Defense Reorganization Act)，對1947年的法律進行了全面改革，將權力和資源從文職領導人手中轉移到了軍方領導人手中。

自從該法案通過以來，龐大的、資源充足的軍事人員，已經使五角大樓和政府其他部門取代了文職人員。例如，今天，大使和其他文職官員經常要依賴軍隊的地區作戰司令部，從軍隊獲取資源，包括飛機和後勤支持，以便完成他們的工作，。

地區戰鬥指揮官也有跨越國界的職責，他們不僅與海外的軍事同行、而且與外國政府領導人也經常接觸，這使他們擁有事實上的外交權力。負責安全援助與合作項目的軍事官員的數量和影響力也有所增加，這使得文職官員在國務院進一步邊緣化。

在國家安全討論中，外交官跟軍隊相比資金不足，這是一個不爭的事實。包括馬蒂斯和羅伯特·蓋茨在內的前國防部長，都警告過國會國務院資金不足的風險。但沒人對此做過什麼。

如果不進行認真的再平衡，軍隊的人員和資源優勢只會進一步削弱文官的控制，使軍隊在官僚鬥爭中能夠利用額外的速度和能力來制定和執行政策。

與此同時，國防部內部的文官控制也出現了空心化。近年來，五角大樓在招募、保留以和管理負責監督軍隊的文職專業人員方面遇到了巨大的困難。這些挑戰是文職工作場所投資不足的結果。

幾乎沒有系統的培訓讓文職官員做好履行職責的準備，他們常常被扔進五角大樓的深處，任其自生自滅。相比之下，服役人員在其職業生涯中受益於全面的專業軍事教育項目和其他發展機會。

到2018年，這種情況已經惡化到一定程度，國會任命的兩黨國防戰略委員會指出，在國家安全決策中缺乏文職人員的聲音，這種現象已經削弱了“文職官員控制軍隊的理念”。

可以肯定的是，這些問題在特朗普政府期間變得更加嚴重，當時五角大樓到處都是空缺職位和代理官員。但早在特朗普上任之前，文職人員的影響力就已經很淺了。

軍人們忘記了他們不該有政治立場，在競選中紛紛公開站隊黨派分化也破壞了文職控制。911事件後，公眾對軍隊的尊重大大提高，政客們也注意到了，於是，為了避免嚴肅的監督和問責，當選的領導人越來越願意無視軍民規範，並鼓勵軍隊不服從命令，以便在與政治對手的競爭中贏得政治加分。

今天，兩派的政治家都利用軍隊的威望來保護自己不受批評，並攻擊他們的對手，鑑於軍隊的受歡迎程度，這往往是一種無成本的策略。

在競選期間，候選人經常聲稱軍隊喜歡他們而不是他們的對手，在2020年，特朗普的廣告以“支持我們的軍隊”為標語，拜登引用了《軍事時報》的民意調查，表明是他得到了軍隊的支持。

候選人經常尋求退役將軍的支持，甚至把他們作為黨派的攻擊工具。在2016年的共和黨全國代表大會上，當時剛退役兩年的特朗普顧問邁克爾·弗林批評了特朗普的對手希拉里·克林頓，並鼓勵人羣高呼：“把她關起來！” 

作為總統，特朗普多次在軍警聽眾面前發表黨派演講，他曾對麥克迪爾空軍基地的軍官説：“我們的選舉很精彩，不是嗎？我看到了那些數字，你們喜歡我，我也喜歡你們。” 

在誇張的競選視頻中，一些911事件後的退伍軍人在競選時，將他們的經歷作為區分服役者和非服役者的一種手段。

2020年，共和黨德克薩斯州議員、前海豹突擊隊隊員丹·克倫肖發佈了一個以復仇者聯盟為主題的廣告，題為 “德克薩斯重裝上陣”，其中有攻擊直升機、戰鬥機，以及克倫肖本人從飛機上跳傘的鏡頭。

還有那些經常被忽視的看似平常的政治化時刻，如總統在對軍事聽眾的公開演講中穿上轟炸機夾克和飛行服，或去西點軍校而不是普通大學發表重大外交政策講話。所有這些行為都強化了一種信念——軍隊服務優於其他類型的公共服務。

儘管政治家試圖通過這種行為獲得選舉優勢，但他們最終會損害自己的權威。通過對軍隊的崇拜，政治家們教導公眾期望當選官員對軍事領導人做出讓步，或在重要決策上聽從他們的意見。

這種動力也促使文職領導人鼓勵軍官充當 “當家人”，抵制或反對其黨派對手的政策，或用辭職來抗議當選總統的合法命令。雖然這種行為可能有短期的好處（當然，這得是在假設軍事領導人是正確的前提下），但它顛覆了更廣泛的原則，即文職官員應執行他們當選後的政策。

軍隊在文職控制權方面的退化也發揮了作用。首先，它的無黨派原則正在衰弱。根據2017年至2020年對參加各種戰爭學院的高級軍官進行的調查，1976年時，大多數高級軍官沒有黨派觀點，而今天，有近四分之三的軍官有政治傾向。

許多服役人員在社交媒體上向受眾展示他們的黨派政治評論，這種直言不諱的態度讓過去幾代的士兵感到羞愧。參與政治的退役將軍，特別是通過競選背書，向那些現役軍人強調，軍隊正在被黨派分歧搞得四分五裂。

高級軍事領導人在很大程度上未能阻止這種行為，要麼視而不見，要麼將其歸咎於一些害羣之馬。然而，他們的沉默使軍隊中的黨派之爭變得更加正常，現役軍人得出結論，公開選擇政治立場是可以接受的。最近對現役高級軍官的調查發現，大約三分之一的人看到他們的同事在社交媒體上發表或分享對民選官員的輕蔑言論。

當現役軍人表現得好像他們比文職官員更優越時，他們也使文職控制變得更加困難。研究一致表明，許多軍人認為，他們決定穿上制服後，在道德上比那些沒有穿過軍裝的美國人更優越。

根據研究機構NORC在2020年的一項調查，這種優越感甚至延伸到他們對那些工作也有重大風險的美國人的看法，包括抗擊疫情的醫生和在戰區或艱苦環境下工作的外交官。在極端情況下，軍事人員質疑監督他們的文職人員的合法性，特別是當這些領導人不同意他們的黨派觀點時。

另一個破壞文職權力的因素是軍方執着於這樣一種觀念，即軍方應該對其認為是自己的事務擁有獨家控制權。這一概念得到了政治學家塞繆爾·亨廷頓的認可，他認為，當文職官員試圖干涉軍事事務時，軍隊有權進行反擊。

根據這一觀點，自主權是一種權利，而不是一種特權。但是，軍事和政治事務並不像許多軍官所認為的那樣涇渭分明，其他國家的經驗表明，其他模式也同樣合理，例如，在整個歐洲，軍事領導人習慣接受更多的干涉性監督。

好萊塢再次拔高軍人形象

美國文化的趨勢是許多問題的基礎。美國人越來越迷信武裝部隊，認為只有穿制服的人才是真正的愛國者。根據蓋洛普民意調查，公眾對軍隊的信心始終高於任何其他國家機構。

這種崇拜，再加上對文職部門信任和信心的下降，意味着大部分人認為穿制服的人應該管理軍隊，甚至國家本身。

這種崇拜的部分原因是為了帶領軍隊走出越戰後的萎靡狀態。1980年，陸軍參謀長愛德華·梅耶稱他的部隊是一支“空洞的軍隊”，同年，一次營救在伊朗的美國人質的行動以災難性的失敗告終，向公眾展示了其武裝部隊已變得多麼疲憊不堪。當國會試圖通過增加軍費開支來糾正這種情況時，軍方則巧妙地通過大眾文化來恢復其形象。

20世紀80年代，五角大樓與《絕命毒師》等大預算電影合作，這種做法一直延續到現在，比如與《驚奇隊長》等超級英雄電影合作。以批准劇本和提供設備為條件進行合作，軍方可以影響故事情節並提高其口碑。

另一個問題是軍隊傾向於從美國社會的特定羣體中大量徵兵。在阿富汗和伊拉克戰爭期間，很少有人呼籲共同犧牲或全國動員，大多數公眾除了感謝軍隊的服務外，幾乎沒做什麼。

與此同時，軍方則不遺餘力地以愛國主義表演的形式來表彰軍人，特別是在大學和職業體育賽事期間。這些趨勢都強化了這樣一種觀念，即軍人是真正出類拔萃的，比那些為他們歡呼的文職官員更好，更與眾不同，更無私。

改革迫在眉睫這些壓力加在一起，削弱了機構程序、無黨派價值觀和社會價值觀，而這些因素在歷史上一直是幫助文職官員控制軍隊日常事務的基礎。

但損害是可以修復的，通過體制改革的成功機會最大，兩黨政客都將受益於更好的文職監督。

國會可以從重新平衡國防部的權力開始，從聯合參謀部和作戰司令部（具有特定地域或職能職責的11個軍事司令部）轉向國防部長辦公室的文職人員。

立法者可以抵制進一步削減五角大樓文職人員隊伍的呼聲，以及削減參謀部和作戰司令部之間的重複職位，這些職位估計共佔4萬個。同時，一個培訓、再培訓和裝備文職人員隊伍的計劃將有助於深化五角大樓的文職人員隊伍。

國會還應該重新考慮讓參謀長聯席會議主席承擔美國軍事能力 “全球一體化 ”任務的努力，這一舉措在約瑟夫·鄧福德擔任該職務（從2015年到2019年）時紮下了根。當時的想法是，參謀長聯席會議可以裁定軍隊相互競爭的地理要求，遏制作戰司令部的權力，並確定資源的優先次序。但這個角色最好由國防部長辦公室的文職人員來扮演，而不是由一個龐大的軍事人員來扮演。

軍人還必須減少對文官控制方面的破壞。雖然軍隊有時難以確保其成員不參與黨派活動，但是，任何職業的標準都是其執行力，為了解決這個問題，現役軍官應該公開反對那些通過支持競選和其他政治聲明損害軍隊無黨派原則的退休高級軍官。

退休官員也應該限制其同僚對黨派競選的支持。如果這個方法不奏效，國會應該考慮設立一個四年的冷靜期，禁止將軍們在退休後立即為黨派背書——類似於國會在遊説時所做的那樣。

最後，軍隊領導人必須更好地教育軍人，讓他們瞭解無黨派原則的重要性，包括在社交媒體上。

重建文職官員在軍隊中的領導力，需要明確的規定和一致的執行。軍事領導人也應該重新思考他們對軍事專業性的看法，放棄他們擁有專屬領域的想法，理解接受文職監督的必要性。

其他需要改革的領域，還包括民選領導人，這改變的難度很大。今天，政治家們將軍隊政治化幾乎不會受到什麼影響，而且他們有相當大的動機繼續這樣做。儘管如此，當選的領導人可以通過不再尋求退休將軍的支持來解決這個問題。

他們可以停止使用現役軍人作為黨派政治演講的背景，停止在競選廣告中暗指他們比對手獲得更多的軍事支持。退伍軍人、現役預備役軍人或國民警衞隊成員也應停止為了選舉利益而將自己的服務武裝化。這將意味着不再利用公眾對軍隊的支持來賺錢，不再通過競選廣告表明軍隊的服役使他們成為優秀公民。

在軍隊服役是監督軍隊的先決條件的神話，政客們也應該停止宣傳了。這種信念不僅削弱了文職人員扮演的重要角色，而且潛移默化地在軍人和公眾心目中形成了軍隊高於文職官員的觀念。

可以制定規則，10年，或者至少按照現有的7年的要求，退休軍官才能擔任國防部長。同時，重視並投資於五角大樓各個梯隊的文職專業技術。

最後，那些在流行文化中繼續將軍事神化的人應該重新調整他們的形象。多一點《陸軍野戰醫院》這樣的電視劇（這部20世紀70年代的黑色喜劇電視連續劇講述了朝鮮戰爭期間美國陸軍醫療部隊的故事），多一點不那麼正直的士兵，也許會使軍人變得人性化，並消除公眾對軍隊的扭曲看法。

讓軍隊迴歸現實，拉近它與社會的距離，將有助於政治家們審查軍事事務，並鼓勵美國人將問責視為民主社會中的一種健康做法。

如果美國人不認識到在他們田園式的文官控制願景下潛伏着的腐敗，美國的“文職-軍事“危機只會變得更糟。這個國家的民主傳統和國家安全都依賴於這種微妙的關係，這是大多數公民意識不到的。沒有對軍隊強有力的民事監督，美國將不會長期保持民主或全球大國的地位。

加美財經