高翔 | 建立適應數字時代的政府治理新形態_風聞

2020 年 11 月，黨的十九屆五中全會通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二O三五年遠景目標的建議》，明確指出要“加快數字化發展”，並對數字經濟發展、數字社會和數字政府建設提出了具體要求。數字化發展是對黨的十九大報告中“數字中國建設”這一國家戰略的具體落實方式。2018 年 4 月，習近平總書記指出，“加快數字中國建設，就是要適應我國發展新的歷史方位，全面貫徹新發展理念，以信息化培育新動能，用新動能推動新發展，以新發展創造新輝煌” 。這一論斷説明，數字化不僅是一種工具，更是一種語境。數字化發展是中國積極適應信息技術變革，推動社會從工業時代向數字時代發展躍遷的重大戰略。

在“數字中國建設”的背景下，多個省份迅速響應中央關於數字化發展的新要求。2021 年1月，上海正式發佈《關於全面推進上海城市數字化轉型的意見》（以下簡稱《意見》）。2 月 18 日，浙江省委召開全省數字化改革大會，全面部署數字化改革工作，並在 3 月 16 日印發了《浙江省數字化改革總體方案》。與此前“最多跑一次”改革“一網通辦”“一網通管”等實踐相比，上海市、浙江省等關於數字化轉型或數字化改革的新提法，標誌着中國的數字政府建設已經超越了政務服務數字化、政府數字化轉型的狹義範疇，正式確立了全局數字化的核心理念。從發展階段來看，前期的“互聯網 + 政務服務”是政府在工業化、城市化進程中政府運用數字技術的基礎形態 ；而數字化發展則要求政府順應數字時代經濟社會發展的新趨勢、新挑戰，立足數字時代這一未來形態，實現政府職責邊界、組織方式和治理工具的系統重構。

從政府數字化轉型到全局數字化發展

上海、浙江等地關於城市數字化轉型、數字化改革的論述為我們理解立足未來的全局數字化提供了重要的範本。以上海的《意見》為例，它明確將數字時代作為推動上海數字化轉型的關鍵背景，確立了上海數字化轉型的核心目標在於建立能夠更好適應數字時代經濟社會發展方式的治理體系，即“全面推進城市數字化轉型”是“上海主動服務新發展格局的重要戰略”。浙江省關於數字化改革的論述與上海分享了相似的思路，即“數字化改革”是“立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的重大戰略舉措”。由此，數字技術不僅為政府探索政府治理、城市治理等問題提供了必要的工具，數字化推動的經濟社會發展也要求政府加快探索體制機制的變革，為數字化進程中的民眾、企業、社會組織和政府等主體間互動提供基礎規則，保障數字經濟、數字社會的健康有序發展。相應的，各地在數字化轉型或數字化改革中所涉及的領域就不再僅限於政府作為一個大型組織的內部治理，而是強調應堅持整體性轉變。如上海明確要求推動“經濟、生活和治理”的全面數字化轉型，浙江也指出應把數字化等貫穿到“黨的領導和經濟、政治、文化、社會、生態文明建設全過程各方面”。

從政府數字化轉型到全局數字化發展的轉變符合技術驅動各類型組織運行方式變化的普遍趨勢。改革開放後，中國較早啓動了以政府信息化轉型為核心的探索，在 20 世紀 80 年代設立了國家經濟信息中心（後改名為國家信息中心），啓動了以辦公自動化為主要內容的“海內工程”。進入 20 世紀 90 年代以後，中國政府加快了信息化建設的步伐，實施了影響深遠的“三金工程”，並在 1999 年提出了“政府上網計劃”，極大推進了電子政務的發展。黨的十八大以後，我國進一步加快了數字化轉型的步伐。2015 年，國務院提出“互聯網 +”計劃，上海與浙江、江蘇、廣東等地迅速響應，並開展了“最多跑一次”改革、“不見面審批”“一網通辦”等“互聯網 + 政務服務”實踐。

這一時期，各級政府總體上仍處於工具性使用數字技術的早期階段，即把數字技術視作提高政務服務供給效率的一種附屬工具。但是，數字技術與公共組織的互動有其內在規律，跨部門業務協同和數據共享逐步推動政府從公共服務的數字化供給，轉向了公共組織的數字化轉型。在政府數字化轉型的新階段，技術不再只是傳統政府的治理工具，而是成為了推動政府組織形態變革的關鍵驅動力，由此實現了流程範式向數據範式的轉變。對民眾來説，“政府即平台”開始成為現實，更具整體性的公共服務供給模式取代了原本碎片化的分部門制，極大降低了他們獲取公共服務的成本。 

“最多跑一次”政府便民服務窗口

值得注意的是，數字技術不僅可以重構政府的組織形態，也在系統重塑經濟、社會的組織方式。以生產領域為例。諾貝爾經濟學獎獲得者科斯指出，由於交易費用的存在，市場並不總是能夠有效配置資源，企業在一定範圍內就成為了組織生產的重要主體。然而，“互聯網 +”的發展極大提高了信息的傳播速度，降低了交易過程中的信息成本，由此挑戰了原本基於企業和穩定合約線下產業鏈組織模式。研究者注意到，新冠肺炎疫情期間，面對快速變化的市場需求，數字化網鏈聚合了產業鏈上多環節、多種類企業和多種生產要素，在原有產業鏈斷裂的情況下也可以智能化地在供需主體之間進行快速匹配，迅速補鏈、接鏈。當然，數字化驅動的生產方式轉變並不總是能夠帶來積極的後果。在缺少基礎規則的情況下，數字化催生的“互聯網 + 金融”“互聯網 + 長租公寓”“互聯網 + 教育培訓”等新業態，都可能存在“爆雷”風險，這也就需要政府進入這些傳統國家權力未能介入的全新領域。

在這一背景下，從政府數字化轉型到全局數字化發展就成為了我國數字化進程中的一個標誌性事件。上海在其關於城市數字化轉型的《意見》中指出，數字化轉型並不只是政府一家的單兵突進，而是生產生活和治理方式的全方位、系統性的轉型。也正因此，政府在數字化轉型中不僅需要考慮自身作為一個大型組織如何用數字技術提高運行效率，更需要在與市場、社會的互動中重新界定自身的職責邊界，引導、保障經濟社會的數字化轉型。

數字化發展中的政府與市場、社會關係

數字化發展涉及到生產生活的方方面面，政府文件的核心任務並不是呈現關於經濟社會未來發展形態的想象，而是回答政府在其中將承擔何種職責這一關鍵問題。在全方位、整體性和革命性的數字化發展進程中中，政府需要考慮在新發展格局中如何定位自身職能的問題。近期，學界已經開始圍繞什麼是更好的數字治理展開了討論。如何理解政府與市場、社會的互動關係，正數字化發展是走向更加高效、包容和可持續的關鍵所在。

如何恰當界定政府職能，是中國政府改革中的關鍵問題和難點問題。對此，學界普遍認同政府應當為市場主體之間的互動提供法律法規等基本規則，從而建立秩序、促進合作，保證最低限度的社會公平。在福利國家理論興起後，理論界也基本認同政府需要補充市場失靈，通過提供必要的公共品和構建社會政策體系來促進社會發展。在中國政府職能轉變這一特定議題上，一個重要的爭論焦點是地方發展型政府的轉型問題。在 20 世紀 70 年代以後，新興工業化國家和地區的實踐表明，國家可以通過理性、積極的產業政策來推動經濟發展，從而保障本國的國際競爭優勢。研究者注意到，中國的地方政府也有着發展型政府、企業型政府等典型特徵。其中，地方黨委政府就像公司的董事會一樣管理着轄區內的經濟，深度干預轄區內土地、金融等各類資源要素的配置方式。 

進入 21 世紀後，地方發展型政府的行為模式也沒有得到顯著轉變。在中央持續推進市場化改革的大背景下，不少地方政府仍然會以多種策略抓經濟發展的主動權，繼續以資源要素配置等方式直接干預微觀經濟運行。值得注意的是，地方政府積極參與經濟建設的行為模式並不總是能夠帶來良好的經濟績效。對後發地區來説，發展型政府可以通過模仿、學習借鑑成功的經濟組織方式來加速推進本地區發展，因而研究者總體上認同 20 世紀八、九十年代地方發展型政府在推動中國經濟增長過程中的積極作用。而在創新經濟的發展中，發展型政府的實際作用則受到了更多質疑。有研究指出，政府扶持可以擴大產能，卻無助於孕育創新。換句話説，在數字化發展這一有着高度不確定性的創新實踐中，我們需要避免政府職能的缺位，但更要注意的是防止政府職能的越位。

互聯網+政務

以政府與市場、社會的關係為衡量尺度，各地區關於數字化發展的政策文本存在一些顯著分野。如上海市的《意見》有着較為顯著的“有限但有為”的特徵，更加強調讓政府在數字化轉型中及時補位，包括為數字經濟運行提供基礎性的規則，為市場、社會主體參與智慧城市治理提供新型公共基礎設施，以及通過激發市民主體性來為數字化轉型提供人力資本。與之相對，深圳等地對政府在數字化發展中的角色界定更加符合發展型政府的特質。圍繞數字化發展中的關鍵領域，我們可以從政府在數據治理中的角色、政府推動數字經濟發展的方式，以及政府在數字化基礎設施構建中的作用等三個層面來觀察各地對政府與市場、社會關係的界定。

第一，政府在數據治理中的角色定位。在從政府數字化轉型向全局數字化發展的過程中，數據治理的含義已經超出了政務數據、公共數據的狹義範疇，需要將社會數據、商業數據等納入其中。其中，政府的基本職責是構建數據治理的基礎制度，包括公共數據治理、數據要素市場構建，以及數據開放等，這分別對應了政府使用、商業使用和全民使用等不同層次的數據開發場景。針對數據治理，不少地區會特別關注大數據中心的建設。不過，上海的《意見》卻沒有特別提出建設大數據中心的要求，這在當前我國數字化發展的先發地區中較為罕見，體現了政府較強的“自我剋制”意識。但從各地的實踐來看，建設大數據中心是普遍趨勢，如貴陽市特別重視建設大數據中心，深圳市也在《關於加快智慧城市和數字政府建設的若干意見》中把“加快大數據中心建設”納入了政策框架，提出了規劃建設“粵港澳大灣區大數據中心”等具體目標。在長三角地區，浙江省在 2017 年發佈了數據中心“十三五”發展規劃，杭州市也把各類數據中心建設作為推動數字治理第一城的重要組成部分。地方政府重視建設數據中心並不必然意味着採用了地方發展型政府的行為模式，而是同樣可以選擇“有限但有為”的履職模式。換言之，地方政府可以不直接參與建設大數據中心，但針對大數據中心作為一種高能耗基礎設施的特性，政府應該依據能評、環評等結果對市場主體建設數據中心的行為進行規範引導。作為對比，地方發展型政府則會以公共財政為基礎直接參與數據中心建設的項目，或是以税收、土地等優惠政策來吸引、激勵市場主體投資建設數據中心，從而實現積極引導本地數據產業發展的政策目標。

第二，政府在推進數字經濟發展中的角色定位。數字技術的發展改變了市場中的主體間互動關係，能夠提升效率，但也會因為組織方式的變化而導致原有規則不再適用於新的場景。圍繞這些問題，上海市在 2021 年發佈的《意見》中突出了探索新型監管制度、建立數字化發展的法治規範、強化知識產權保護、開展倫理道德等社會規則研究等議題。與具體細則部分相比，《意見》關於新治理規則的規定總體上較為原則，説明這些問題的答案還需要更長時間去探索。儘管缺乏具體規則的闡述，上海市對構建適應數字時代經濟社會發展的基礎規則的重視程度，仍然與當前各地政府更具有發展型政府行為特徵的實踐形成了鮮明的對比。換言之，絕大多數地方政府更希望瞭解政府可以通過支持哪些具體的項目、建設哪些具體的工程來推動經濟社會的數字化發展。一些地方的政府工作人員甚至表示，“你不需要告訴我不應該做什麼，只要告訴我能做什麼”。相應的，地方政府文件中更常見的詞彙是產業數字化、數字產業化，並大多包含了以公共財政為基礎的產業政策。如浙江省在 2020 年 12 月通過了《數字經濟促進條例》，其中就突出了縣級以上人民政府在培育和發展數字經濟新產業、新業態和新模式之中的積極作用，列舉了政府需要重點推進的產業領域。一般而言，基礎性規則能夠為經濟社會的數字化發展提供更加穩定的基礎，制定基礎性規則應該是政府在數字化發展中的首要責任。相比之下，政府以直接干預的項目建設、財政投入等方式來推動數字經濟發展是否能夠取得顯著成效，則有待進一步研究。

第三，政府在數字治理中的角色定位。以城市治理為場域，與數字化發展相關的公共產品包括前沿技術的發展和應用，更包括數字底座這一新型基礎設施。其中，數字底座旨在提高公共治理者採集、傳輸和處理數據的能力，它能夠支撐一系列聚焦治理場景的應用開發。在“十三五”時期，杭州市率先啓動的“城市大腦”就是較為典型的智慧城市基礎設施。從實踐來看，“城市大腦”是特定運用於城市治理的新型基礎設施，但城市治理中的事務並不都是需要由政府來承擔的事務。舉例來説，城市的停車場、酒店等都可以由私人部門運用。考慮到城市治理中主體來源的多樣性，我們需要特別審慎的處理其中的政府與市場、社會關係。一般而論，“城市大腦”等產品可以區分為兩個部分 ：一是數字底座，二是依託數字底座開發的各類數字應用。其中，數字底座包含了數據的採集、傳輸和計算等基本功能。一旦建成，數字底座使用者的增加並不會顯著增加其運營成本，反而會不斷累積競爭優勢。顯然，數字底座有着突出的公共性和自然壟斷傾向，要求政府在其中掌握建設和運營的主導權。

相比之下，基於數字底座的各類創新應用則可以由市場、社會根據實際需要開發。如酒店可以通過數字底座連接來自公安等部門的數據，縮短住客辦理入住手續的時間。值得注意的是，政府可以運用數字底座賦能市場、社會主體改善城市運營效率，但要避免以行政指令來為市場化的創新應用背書。在這些創新應用中，政府應當以開放的姿態鼓勵各類企業有序使用數字底座的資源，同時充分尊重市場機制的決定性作用，讓“看不見的手”篩選有公共價值和市場競爭力的優質應用，而不是強制要求轄區內的民眾、企業等使用某個特定企業的產品。

杭州的“城市大腦”智慧城市基礎設施

數字化發展要求政府轉變職能，但地方政府仍然存在有限且有為政府，以及發展型政府等多種可選行為模式。不同行為模式在數據治理、數字經濟和數字治理中對應了差異化的政策類型。對地方政府在數字化發展中應有職能及其可能類型的討論，既有助於推進研究，即學界可以辨析不同政府行為在數字化發展中的實際效應 ；也能夠推進實踐，即地方政府可以參照這一劃分重新審視自身在數字化發展中職責類型，避免職能缺位、錯位和越位。

以共治促共享 ：

構建全民參與的數字化發展新格局

政府需要通過職能轉變來保障數字經濟、數字社會的健康有序發展，但政府職能轉變也面臨着諸多的挑戰。在實踐中，政府職能轉變不僅在理論上面臨着政府與市場、社會關係的互動邊界（特別是最優的互動邊界）難以確定的問題，在實踐中也面臨着各類主體的利益關係難以協調的困境。政府職能的重構往往也對應了多元主體之間的利益變化，這就要求各級政府建立恰當的治理結構，為數字化發展提供必要的體制機制支撐。

政府在數字化進程中的職能轉變可以在多個層次上影響主體之間的利益分配。一是以權利為基礎的利益分配。以隱私保護、算法倫理等為例，它們是政府為市場主體、社會主體的數據採集和應用行為劃定底線的關鍵基礎規則，是對數字化發展中公民、企業等基本權利的重新界定，因而已經成為中國數字化發展中的熱點議題。但是，隱私保護自然會提高技術公司的數據採集成本，算法倫理也會影響平台型企業的經濟利益，這會加大政府等公共部門制定、執行規則的難度。二是地方政府對壟斷資源、公共財政的分配方式。漸進式的市場化改革使得地方政府能夠深度影響土地等資源要素的配置，地方政府又是公共數據的最主要支配者，具備為數字化開發提供應用場景、數據資源、税收優惠或財政激勵等支持的能力。在理想狀態下，地方政府需要一視同仁地對待所有主體。但在實踐中，一些地方政府為了培育、發展當地的數字企業，常常會為少數企業提供產品創新的公共數據、應用場景，甚至會以行政指令的方式要求轄區內的民眾、社會組織或其他企業使用某種特定的數字產品。一旦數字底座等基礎設施成為面向更多企業開放的公共基礎設施，原有企業實際上也就喪失了他們的市場壟斷優勢，不得不面對可能會失敗的市場競爭。這些企業的潛在利益損失也會使得他們具備較強激勵去遊説政府，延續對其具有傾向性的產業政策。

數字化發展牽涉到複雜的利益關係，從而加大了政府優化其職能和履行方式的難度。從邏輯上説，政府理應具有代表公共利益行事的自主性。但在實踐中，地方政府也有自身的利益考量，可能會為了當地經濟發展而暫不將算法倫理、隱私保護等納入政策框架。研究也表明，地方政府較為普遍地存在針對不同企業提供差異化政務服務的情況。此外，地方政府在數字化發展中可能遭遇的新問題是與轄區內的數字企業間會形成不對等的權力關係。換言之，一些數字企業往往具備比地方政府更強的談判優勢。數字企業的優勢可能有兩個來源 ：一是地方政府由於缺少技術優勢而形成了對技術公司的依賴，並由此加大了數字公司對政府數字化轉型和轄區內經濟社會數字化發展的潛在影響力。二是數字領域催生的超大型平台企業已經贏得了一定的壟斷優勢。這些企業能夠通過税收等對區域經濟、就業等形成全方位的影響，甚至享有與更高層級政府直接對話的權力。由此，地方政府不僅難以充分執行不利於這些企業的監管規則，還有可能會受制於這些企業，進一步在應用場景、公共數據等領域為這些企業提供排他性的特許使用權。

無論是由於自身利益偏好，還是被大型企業裹挾，地方政府在數字化發展中很難輕易實現以公共利益為導向的職能轉變。要破解這一困局，需要謹記數字化發展不應有“局外人”，在政府運用數字技術創新為民眾提供公共服務的渠道時，重點在於促進共享，即公共政策需要充分考量不同羣體的數字使用習慣和使用能力，確保公共服務充分包容 ；在政府順應數字化發展、進一步轉變職能的過程中，重心在於促進共建，即充分調動各類主體的積極性。這類可以分為三個層次 ：一是重視行政機構、立法機構與司法機構的良好互動。各級人民代表大會可以充分發揮自身在廣泛代表和立法監督等方面的作用，採用“開門立法”的方式增加數字經濟、數字社會和數字政府建設中的規則供應，司法部門則亦需要積極履職，切實維護數字治理中的公共秩序。二是在行政體系內部調動各職能部門、各級政府的積極性，充分發揮市場監管部門的專業能力、發揮高層級政府的權威影響，全面提升政府在履職過程中的自主性。三是重視行政過程中的政府與民眾互動渠道，即政府可以通過賦權社會，以多元共治促全民共享。數字技術本身就是一種賦權社會的重要技術，它可以賦權公民參與，也能夠賦權社會組織，提高社會組織的自治能力和在社會治理中發揮積極價值的能力。當前，各級政府還可以建立一些旨在保障民眾基本權利的參與機制，如設立算法倫理委員會等，以更具包容性的公眾參與機制來實現包容性的數字化發展。