拜登上任百天重建跨大西洋議程：貿易、技術、氣候和中國_風聞

走出去智庫觀察

5月6日，卡耐基基金會網站刊文《拜登就任百日後的跨大西洋夥伴關係》，分析了拜登修復美歐關係及重建多邊體系的關鍵舉措，以及美歐在貿易、技術、氣候和中國等四個重點領域的現狀和問題。****

走出去智庫（CGGT）觀察到，該文為拜登推動美歐關係取得實際進展提出四點建議：應解決雙邊貿易爭端，取消針對歐盟的鋼鐵和鋁關税；消除疫苗民族主義，向歐洲市場出售疫苗並領導全球援助印度等發展中國家；支持歐盟成立跨大西洋貿易和技術委員會；參與歐盟碳邊界調整機制，在11月的格拉斯哥氣候峯會前與歐盟合作制定氣候倡議並使中國參與。

美歐關係有哪些變化？對中國有何影響？今天，走出去智庫（CGGT）編譯該文，供關注美歐合作和中美歐關係的讀者參閲。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、作為過去四年中受影響最大的跨大西洋政策領域之一，貿易政策在拜登政府時期不太容易發生變化。

2、****儘管特朗普政府對數字和技術問題上的跨大西洋合作不太重視，但拜登政府已表示計劃給予這一領域更多關注。歐美在這方面有明顯的加強合作的機會，但也有一些可能的雷區。

3、歐盟的旗艦提案之一——碳邊界調整機制似乎是拜登政府目前不可行的選擇，儘管拜登本人也有初步積極的信號和明顯的興趣。

4、歐盟雖然表示有興趣與拜登政府就中國有關的問題進行合作，但在日益激烈的美中競爭中謹慎行事。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

Erik Brattberg

卡耐基基金會歐洲項目主任

卡內基國際和平基金會研究員

拜登執政百天以來，關於跨大西洋關係破裂的傳言被誇大了。當前，美國與歐盟(EU)全面重啓外交關係，修復和重建受損關係的工作進展順利。許多歐洲外交官非常看好拜登，並對他團隊的參與度和信息傳遞感到滿意，同時也在經歷了四年的爭吵後，對拜登表示希望提高美歐關係的雄心表示滿意。新的、更積極的基調無疑是一個值得歡迎的變化，但拜登無論是在解決從特朗普政府繼承下來的雙邊刺激，及在其他棘手問題上取得進展，還是在制定任何新的重大政策舉措方面，都尚未實現任何實實在在的政策突破。

雖然歐美已經奠定外交基礎，但是否有可能制定一個更雄心勃勃的跨大西洋議程，這不可避免地需要美國和歐洲之間更好的外交關係和政策協調。由於美國和歐盟官員將於6月在布魯塞爾舉行雙邊峯會，未來幾個月將是關鍵時期，拜登領導下的更友好的跨大西洋關係是否真的可以轉化為不僅恢復而且重塑傳統的跨大西洋議程，以更好地解決不斷演變的問題——包括貿易、技術、氣候和中國——或者近年來的跨大西洋緊張局勢是否實際上與更深層次的結構性缺陷有關。

拜登的跨大西洋外交重置

作為一個幾十年以來堅定的跨大西洋主義者，拜登既渴望在特朗普動盪的總統任期後宣佈“美國回來了”，也渴望重建跨大西洋聯盟。****今年2月，在與德國總理默克爾和法國總統馬克龍共同出席的慕尼黑安全會議線上特別會議上，他説:“這是我們希望在21世紀實現的一切的基石。”與特朗普形成鮮明對比的是（特朗普經常痛斥北約，並將歐盟作為競爭對手），拜登和他的顧問們竭盡全力重申美國對歐洲的堅定承諾。國務卿布林肯表示，與冷戰後的美國外交政策傳統相一致，本屆政府的首要任務目標是一個“自由、繁榮、和平的歐洲”。

拋開口頭保證不談，儘管以新冠肺炎為標誌的外交起步有些緩慢，政府新官員的任命和確認也有所延遲，但拜登政府最近的外交努力甚至讓一些歐洲外交官感到意外。在一個接一個的外交談判中，布林肯已經參加了2月份在布魯塞爾舉行的歐盟外交事務委員會會議，會上討論了廣泛的議題，還參加了兩次北約部長級會議，以及在倫敦舉行的七國集團（G7）部長級會議。布林肯和他的同事還積極參與部分歐洲國家的小型雙邊和區域合作。在一次非同尋常的舉動中，拜登甚至參加了3月份的歐盟理事會會議——這是自2001年喬治·布什以來，美國總統第一次參加這樣的會議。自2014年以來首次舉行的歐美領導人峯會將在北約和G7峯會後於6月在布魯塞爾舉行。

除了讓美國重新致力於跨大西洋夥伴關係，拜登還忙於在全球多邊層面重新參與——這是歐洲對特朗普政府的主要批評之一。****除了重新加入巴黎氣候協議和繼續努力挽救伊朗核協議之外，拜登還重新加入了世界衞生組織，加入了新冠疫苗保障機制(COVAX Facility)，恢復了美國對聯合國人口基金的資助，解除了特朗普時代的封鎖制裁，俄羅斯重新加入多邊軍控協議，並重新參與G7和G20等多邊論壇。布林肯呼籲多邊體系“至關重要”，並將聯合國稱為“多邊體系的錨”，他還承諾以多邊形式加強參與，包括重新加入聯合國人權理事會。歐盟渴望與拜登政府合作應對全球挑戰和多邊改革，雙方同意“在我們共同價值觀的基礎上攜手加強多邊體系”。

拜登的願景是召集美國的盟友和合作伙伴，“從實力上”建立與威權國家競爭的國際體系。****他比歐盟更傾向於將多邊體系視為針對中國的戰略競爭(儘管特使克里與北京就氣候問題進行接觸)。實際上，這已經表現在更加重視亞太地區（包括澳大利亞、印度和日本）。正如拜登即將舉行的民主峯會一樣，美國將繼續在傳統國際機構之外推動特設多邊模式。儘管歐盟對與美國和其他志同道合的夥伴進行更深入的合作持開放態度，特別是在與民主-技術關係有關的問題上，但大多數歐洲國家仍然支持與北京的多邊接觸，並警惕成為美國與中國競爭的工具。因此，他們不願完全接受拜登所謂的自由世界議程。

儘管華盛頓和歐洲各國之間仍有一些孤立的外交緊張議題，例如在歐盟對華投資全面協議、“北溪2號”管道、對美國疫苗民族主義的投訴以及特朗普政府仍在實施的232條款關税等問題，但拜登政府與歐洲的修復重建運動無疑已經證明是有效的。****歐洲外交官大多已經非常熟悉拜登和他的顧問，到目前為止，他們對美國的外交接觸普遍感到滿意，並認為美國政府在傳達信息和為兩國關係創造良好氛圍方面都有一個良好的開端。雙方政策協調的良好跡象，是對伊朗的協調製。

****與此同時，歐洲官員很快指出，還沒有采取什麼具體措施，美國政府忽視了大部分措施提案。****去年拜登贏得大選後不久，歐盟就提出了這一計劃。拜登政府官員辯稱，許多政策舉措仍在審查中，並準備在未來幾個月推出。美國官員還私下抱怨説，一些歐洲國家沒有回應來自華盛頓的友好之聲，他們特別指出柏林和巴黎對拜登呼籲聯手反對中國的回應。

很明顯，****拜登成功地讓美國再次具有吸引力，並利用了歐洲仍然存在的強大的跨大西洋暗流，這使得那些希望與華盛頓保持一定程度距離的歐盟國家更加困難。****值得稱讚的是，拜登團隊還對歐洲內部的政治動態有着堅定的把握，並知道如何利用這些來獲得自身優勢。與此同時，由於對美國政治體系的不信任以及2025年“美國優先”政府可能迴歸的擔憂，使得一些歐洲人繼續認為，儘管有拜登，歐盟也應該防範不確定的美國領導層，並小心翼翼地避免與華盛頓過於緊密地結盟。

歐美關係

1、貿易:抑制野心****

****作為過去四年中受影響最大的跨大西洋政策領域之一，貿易政策在拜登政府時期不太容易發生變化。****但鑑於特朗普的經濟民族主義議程——包括他的政府對歐洲鋼鐵和鋁生產商徵收232條款國家安全條款關税，以及對一些歐洲實體過度使用域外製裁，重置與歐盟的關係不可避免地需要首先處理這些雙邊貿易刺激因素。

雖然拜登政府官員已經談到需要結束與歐洲的“人為貿易戰”，但進展緩慢。****迄今為止唯一有意義的成就是在空客-波音爭端中暫停徵收額外關税4個月，這是一個具有象徵意義的重要問題，它可能最終為全面解決世貿組織長期存在的非法補貼貿易爭端奠定基礎。新任美國貿易代表戴琦承諾將堅決致力於解決這一問題，並在與歐盟同行的對話中表達了積極的態度，歐盟同行也希望能夠取得進展。但就目前而言，第232條鋼鐵和鋁關税（拜登非常希望得到其支持的鋼鐵工人工會中很受歡迎）表面上仍然有效，直到全球產能過剩的問題得到解決，這讓歐洲外交官非常懊惱，他們認為關税是冒犯性和不公平的。除非能迅速找到解決辦法，否則歐盟計劃在6月1日將其報復性關税提高一倍，這就在布魯塞爾舉行歐美峯會的前幾周。

****目前的重點不是制定雄心勃勃的聯合貿易議程，而是致力於解決雙邊貿易刺激因素，確保剩餘分歧不會像特朗普執政期間經常出現的那樣，最終影響整個美歐關係。****拜登提出的全球企業最低税方案受到了大多數歐洲人的歡迎，是美國在全球經濟中發揮聰明領導作用的一個很好的例子。今年6月在英國舉行的七國集團（G7）峯會也為重啓美歐日三國改革世界貿易組織（WTO）提供了機會，歐盟《貿易評論》（Trade Review）最近也強調了這一問題，儘管這一進程不太可能立即產生任何結果。

因此，****歐洲官員幾乎不指望拜登會成為貿易方面的變革性夥伴，即使兩國關係不會那麼敵對。****儘管小型部門貿易協定、規則和標準方面的監管合作以及全球企業最低税率都可以實現，但像奧巴馬任內那樣重返全面的跨大西洋自由貿易談判幾乎是不可能的。事實上，拜登自己談論的“中產階級外交政策”和他的“購買美國貨”議程，強烈強調重新尋找美國就業機會，很少提及值得信賴的合作伙伴，讓歐洲人擔心特朗普的保護主義傾向會繼續存在。即便是拜登的大規模基礎設施建設計劃也可能存在問題，因為在奧巴馬領導下的跨大西洋貿易和投資夥伴關係談判失敗期間，歐洲企業進入美國公共採購市場是一個主要癥結。

****歐盟在保持低預期的同時，也認識到自己很可能將大部分貿易重心轉移到其他地方。****在6月份的歐美峯會上，對雙方的關鍵考驗將是，他們能否設法消除雙邊刺激因素，穩定跨大西洋貿易關係，隔離存在分歧的領域，以防止它們影響其他領域，在世貿組織改革方面取得實質性進展，並以協調或至少互補的方式應對來自中國的系統性貿易挑戰。

2、數字與技術：共同關注但方法不同？

****儘管特朗普政府對數字和技術問題上的跨大西洋合作不太重視，但拜登政府已表示計劃給予這一領域更多關注。歐美在這方面有明顯的加強合作的機會，但也有一些可能的雷區。****一方面，拜登政府預計將把對在線平台的監管和對“大科技”的反壟斷規則視為更重要的國內事務，從而使華盛頓和布魯塞爾比以往更加緊密地聯繫在一起。

****就歐盟而言，它對拜登政府在數字和技術問題上的參與表示了濃厚的興趣。****歐盟外交與安全政策高級代表博雷利和歐盟委員會委員瑪格麗特·維斯塔格都鼓吹有必要與美國建立“技術聯盟”，而歐盟委員會主席馮德萊恩在世界經濟論壇的演講中，呼籲一個共同的跨大西洋“規則手冊”來控制大型科技公司的權力，並打擊虛假信息的傳播。為了推動關於數字問題的高級別對話，歐盟建立新的跨大西洋貿易和技術理事會，以促進新興技術的聯合創新和標準制定。

然而，儘管有這些積極的早期信號，跨大西洋數字議程遠非簡單明瞭。一個早期的測試案例將是雙方能否設法解決他們在數字税收上的分歧。儘管最近美法數字税收談判有積極的跡象，但據報道，拜登政府正準備推出報復性關税反對奧地利、意大利、西班牙和英國徵收數字服務税。然而，拜登提議的全球企業最低税如果成功實施，將消除對更窄但更具歧視性的數字服務税的需求，從而將這一跨大西洋刺激因素從議程中移除。另一個迫在眉睫的挑戰是跨大西洋數據傳輸新框架可以取代歐美國隱私保護。

此外，歐盟關於數字主權的敍述越來越多，歐盟委員會最近提議監管在線平台，修改針對大型技術公司的競爭政策，這可能使跨大西洋合作複雜化。而歐盟《數字服務法案》可能會提供一個有用的對話的起點，美國和歐洲監管機構就如何打擊網上仇恨言論和虛假信息展開討論，如果《數字服務法案》給美國政府和國會的一些人留下歐盟故意針對美國大型科技公司的印象，這可能會引起更多爭議。然而，歐盟的新人工智能戰略似乎深受拜登政府的好評，但是跨大西洋人工智能對話仍處於起步階段。

****經過幾個月的官僚主義爭論，據報道拜登政府願意接受歐盟提議的貿易和技術委員會。****然而，時間是有限的，政府必須迅速找出它計劃如何組織起來解決國內的數字和技術問題，以及如何回應歐盟的最新提議。在這些問題得到解決之前，預測大西洋兩岸在這一領域的合作在短期內會有什麼實際效果還為時過早。

3、氣候:充滿熱情****

****特朗普放棄了《巴黎協定》並撤銷了國內環境法規，而拜登承諾將氣候問題作為其政府國內外議程的重點。****拜登上任第一天就宣佈重新加入巴黎協定，任命克里為氣候問題特使。此外，拜登在4月份成功召開的氣候問題領導人峯會無疑在很大程度上讓歐洲領導人放心，華盛頓確實再次成為氣候問題上的關鍵合作伙伴。即便如此，鑑於特朗普最近的遺產、許多共和黨人繼續否認氣候變化以及歐盟自己在這一領域的領導野心，歐洲人並沒有完全接受美國在氣候外交上的全球領導地位。

雙方對深化跨大西洋氣候合作充滿了熱情。拜登政府在去年大選勝利後不久公佈的擬議議程將“排放交易、碳定價和税收”列為優先事項。****克里今年3月訪問布魯塞爾期間發表聯合聲明，會見了馮德萊恩和歐盟委員會執行副主席弗朗斯·蒂默曼等人，聲明雙方承諾“在應對氣候危機的努力中重新建立強大的聯盟”，特別是聲明提到雙方共同承諾到2050年實現零碳排放淨額。

****儘管有積極的基調，但目前還沒有具體的聯合倡議。****雖然歐洲官員很高興讓美國重返議席，但美國減排野心普遍存在懷疑情緒，不過拜登最近批准了到2030年二氧化碳排放量50%的目標，僅略低於歐盟55%，等待國會支持他龐大的國內基礎設施法案。即便如此，拜登通過嚴重依賴市場驅動的方式和私營部門創新，達到這一目標的方式，與歐盟更重監管的做法和對排放交易等機制的依賴不同。

此外，歐盟的旗艦提案之一——碳邊界調整機制似乎是拜登政府目前不可行的選擇，儘管拜登本人也有初步積極的信號和明顯的興趣。****克里以其對經濟競爭力的潛在影響為由表示，他對歐盟的計劃感到擔憂，並敦促各國領導人等到COP26聯合國氣候峯會結束後再出台新關税。在談到歐盟提出的可持續投資分類法時，華盛頓也與布魯塞爾不同，並表示計劃走自己的道路，儘管歐洲同行呼籲採取跨大西洋的聯合做法。

包括4月氣候峯會、G7峯會和6月歐美峯會以及10月G20峯會，拜登將為美歐官員在11月格拉斯哥舉行的COP26峯會之前評估進展情況提供機會。當前，加強跨大西洋氣候合作的機會很多，例如圍繞綠色技術、可持續金融、復原能力以及向綠色經濟過渡，但最重要的進展可能來自確保雙方的國內氣候計劃儘可能協調和互補。

4、中國:團結還是分裂跨大西洋盟友？****

****特朗普執政期間，由於政策衝突、利益分歧、信任度低等原因，美國與歐盟在中國問題上的合作頻頻落空。****儘管在將中國視為首要的系統性挑戰方面存在着高度的連續性，但拜登已承諾將與歐洲等盟國和夥伴建立一種共同的方式，作為其更好地與中國競爭的核心。

****歐盟雖然表示有興趣與拜登政府就中國有關的問題進行合作，但在日益激烈的美中競爭中謹慎行事。****歐盟傾向於走自己的路的一個早期跡象是，儘管拜登即將上任的國家安全顧問傑克•沙利文（Jake Sullivan）呼籲歐盟首先與華盛頓磋商，但歐盟願意在12月與北京就一項全面投資協議（CAI）結束談判。這項協議得到默克爾和馬克龍的大力支持，兩人都發表評論，暗示不願加入拜登領導的對抗中國的運動。

雖然歐盟決定繼續推進CAI讓拜登陣營中的一些人感到失望，但這並沒有阻止美國政府在中國問題上與歐洲積極接觸。相反，拜登官員巧妙地為跨大西洋聯合方法辯護，避免出現欺凌，並迫使歐洲做出二元選擇。今年3月他在布魯塞爾會見歐洲各國外長時，保證華盛頓“不會強迫盟國與中國做出‘非此即彼’的選擇”，但也強調需要“共同向中國施壓，在團結中顯示力量”。因此，歐洲人普遍對拜登政府對待中國的總體態度感到放心，他們認為這種態度與歐盟自己對中國的看法相似——中國是“合作伙伴、競爭對手和系統性對手”。

****儘管最初的開端有些搖擺不定，但跨大西洋在中國問題上的一致性似乎正在形成。****首先，CAI的未來看起來越來越不確定，歐洲議會的重要成員現在公開對此表示懷疑。中國對歐洲議會議員和其他實體的敵對反制裁被視為一個重大升級，是一個分水嶺，使歐洲領導人對與中國合作的前景更加悲觀，並進一步降低了CAI在短期內獲得批准的可能性。此外，3月22日西方就新疆人權事件對中國實施的聯合制裁是大西洋兩岸密切協調的有力例子，不僅是華盛頓和布魯塞爾之間，也是渥太華和倫敦之間。歐盟最近的一份戰略審查文件説明了這種新模式，該文件對中國的合作前景的看法更為悲觀。

美國和歐盟以及個別成員國之間正在工作層面進行跨大西洋深入磋商，作為重新啓動的歐盟與美國關於中國的正式戰略對話的一部分，這一對話最初由博雷爾和美國前國務卿蓬佩奧建立，但從未真正啓動。關鍵的考驗將是，雙方能否在外國投資篩選、技術出口管制、遏制中國補貼和盜竊知識產權、抵制經濟脅迫、供應鏈多樣化、追究中國侵犯人權行為的責任等問題上保持一致，協調如何應對中國在國際組織中的不良影響。與此同時，未來可能出現的熱點可能包括，美國和歐盟是否能夠就參與2022年北京冬奧會的聯合方式達成一致，或者，如果華盛頓要求歐洲在該地區的情況繼續惡化的情況下采取更堅定的立場支持台灣，歐洲將如何應對。

前進的道路：重建跨大西洋議程

毫無疑問，在讓跨大西洋關係重回正軌的問題上，拜登政府已經有了一個堅實的開端。拜登及其稱職的顧問團隊明確表示，美國將重新致力於北約以及與歐盟的合作，並積極參與各種外交形式，以恢復對動盪的特朗普總統任期後美國領導層的信心。

然而，在特朗普之後修復歐美關係一直是一件容易的事，真正的問題是，跨大西洋夥伴能否利用其改善的外交關係，既消除從特朗普政府繼承下來的雙邊刺激因素，又能在拜登就任的第一年實現一系列快速的政策獲得“勝利”。****這樣做將傳遞出一個強烈的信息，即特朗普時代是一個不正常的時期，在拜登的領導下，美國採取更加合作的方式可以帶來更好的結果。相反，如果不這樣做，就會錯失良機。考慮到德國和法國分別將在2021年和2022年迎來選舉季，美國也將在2022年舉行中期選舉，在關鍵領導人變得全神貫注、更加專注於內部事務之前，啓動歐盟與美國的關係需要從現在就開始。

儘管歐盟必須緊急考慮它能為拜登——幾十年來最跨大西洋的美國總統——提供什麼，並摒棄在與俄羅斯和中國進行戰略競爭的時代，對沖他們的賭注是一種謹慎的戰略的觀念，但華盛頓也必須採取行動。這要求拜登政府不要讓人員配備不足或相互競爭的優先事項，妨礙對歐盟去年12月提出的深化跨大西洋合作的建議清單做出雄心勃勃的回應。尤其是，華盛頓應該考慮四個直接領域，在6月的峯會上推動與歐盟的關係從言辭走向實際進展。

首先，拜登必須尋求解決關鍵的雙邊貿易刺激因素。儘管這是一項繁重的工作，但這裏最重要的項目是為空客-波音的爭端找到一個永久性的解決辦法，而不僅僅是通過另一次臨時延期來解決問題。此外，美國貿易代表應毫不遲延地就一勞永逸地取消對歐盟徵收的第232節鋼鐵和鋁關税做出承諾，因為這些關税象徵性地被徵收，防止在中國等其他問題上出現結盟，並加強歐洲對美國保護主義的擔憂。最後，拜登應該澄清，他的國內“購買美國貨”計劃並不意味着對在美國經營的歐洲公司關閉大門。

其次，美國政府應處理歐洲對美國疫苗民族主義的合法投訴，並尋求立即向歐洲市場提供美國生產的COVID-19疫苗，以便歐洲疫苗接種加快速度，防止歐洲經濟進一步落後。同時，在幫助印度等受病毒重創的國家接種疫苗和其他關鍵醫療設備方面，美國和歐盟都應加倍努力，提供全球領導。

****第三，美國必須迅速找出如何最好地參與和回應歐盟關於人工智能立法、控制在線內容和監管大型科技公司的最新提議。****要在數據傳輸等緊迫的數字問題上取得進展，拜登政府應該接受歐盟提出的建立跨大西洋貿易和技術理事會的提議，並提出一些想法，以確定其職權範圍和議程，以便有一個有效的結構來解決爭端，並圍繞高度優先的技術問題制定共同戰略。這樣一個機構的首要任務應該是調整歐盟和美國關於人工智能的立法。

第四，拜登應該在11月COP26峯會之前與歐盟就氣候聯合倡議展開合作，首先參與歐盟的碳邊境税計劃。****如果跨大西洋夥伴能夠達成一致，他們將有能力促使其他國家制定新的貿易規則，促進低碳經濟。此外，拜登應該澄清他的國內重建計劃是如何向歐洲公司開放的，雙方應該討論與歐盟自己的綠色協議可能重疊的問題。最後，拜登政府應與歐盟密切合作，在COP26召開之前，採取聯合方式與中國就氣候問題進行接觸。這樣做也有助於讓歐洲人放心，美國政府更廣泛的中國戰略不僅僅是尋求與北京對抗。

除了這些短期措施外，拜登政府還必須與歐盟接觸，勾勒出未來三年半更雄心勃勃的跨大西洋議程的參數，該議程將在歐盟-美國峯會上推出。

沒有時間可以浪費。僅僅是重新和睦相處本身並不能成為最終目標。

（本文由走出去智庫編譯，僅供參考，內容以原文為準。）