新華社罕見連批, 點破“學生墜樓”背後的政治隱憂 | 文化縱橫_風聞
文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2021-05-13 21:31
【導讀】成都49中一名16歲學生墜亡，引發高度關注。自5月9日事發後，直到監控視頻公開，輿論幾經反覆。5月11日，新華每日電訊發表《學生墜亡引質疑，亟待更多回應》一文，呼籲給家長和公眾一個交代。5月13日，新華社公佈墜亡事件全過程並罕見批評：過程披露與結果通報同樣重要，相關部門應正視輿情關切。
在今天這樣一個媒介多元、主體多元的新媒體時代，如何塑造政府公信力，無疑充滿挑戰性。本文指出，新媒體眾聲湧現，意味着政府行為不再是無法解密的“黑匣子”。為探究自媒體時代的公信力問題，作者提出透明性、回應性與政府公關行為的三大假設。在分析近百起網絡輿情事件之後，作者得出結論：信息的及時公開與透明、對輿情的有效回應才是塑造政府公信力的關鍵因素，而政府的公關行為，其實對政府公信力的影響並不明顯。在“圍觀”成為常態且不斷塑造輿論主體的情況下，羣眾的批評能力在不斷提高。為此，“對上不對下”的傳統行政思維以及與之相伴的行政能力，亟待革新；地方政府也應該摒棄“涉險過關”的心理，真正做到開誠佈公與及時回應，如此才能紓解輿論壓力，並塑造良好的政府公信力。
本文原載《公共管理學報》2014年第1期，原題為《新媒體時代政府公信力的決定因素——透明性、回應性抑或公關技巧？》，文章僅代表作者觀點，供諸君思考。
新媒體時代政府公信力的決定因素
——透明性、回應性抑或公關技巧？
▍****“公信力”何以成為問題
自從上世紀90年代以來，許多研究都顯示，世界各國政府公信力普遍存在下降的趨勢，不管是發達國家還是發展中國家，也不管是民主還是非民主國家。中國政府目前存在公信力問題嗎？要客觀科學地回答這一問題並不容易，因為不少研究指出，中國的政治信任如同中國的社會關係一樣存在着“差序格局”。如果這裏的政府泛指中央政府，那麼根據實證研究的發現，公信力問題與其他國家相比可能不算嚴重。但如果這裏的政府是指地方政府或者某一政府部門，那麼説目前的政府公信力出現危機似乎並非危言聳聽。不少人可能還記得：2011年温州“7•23”動車事故發生後，在面對記者的提問時鐵道部發言人的回答：“不管你信不信，反正我是相信了”。這樣的事情被人們看作是當前政府公信力嚴重缺失的生動體現，而類似的事例則不在少數。
**▍**政府公信力與政治信任
政府公信力雖然近幾年才受到學界關注，但是相關的研究在國外學術界早已出現。國外的研究中，學者更多關注的是政治信任、政府信任、機構信任、政治支持以及含義更為豐富的政治合法性，這些研究大量發表在各類學術期刊上。我們認為，信任是一種對他人或事物（也可以是機構）的可靠性、真實性或者能力的堅定信念。這種信念是一種認知性的，表現為一種主觀的感覺或者態度。信任和可信性相互影響但並不是同一事物。一個值得信任的人或機構並不一定能獲得人們的信任，比如，一個誠實、遵守契約的商人在市場上並不總是能夠得到他人信任；一個不具備值得信任的屬性的人也可能會獲得他人的信任，欺騙行為就是這種情形的一個體現。為什麼會有這種情況呢？這其中原因比較複雜，在此不做進一步分析。
按照信任和可信性的區別，我們可以把政治信任界定為公民對政治機構或人物所持有的一種信念，這種信念是一種主觀的判斷或者態度。政府公信力則是政府能夠獲得公民信任和認可的能力。也就是説，政治信任更多地反映的是信任主體（即公民）的信念，政府公信力則指政府擁有什麼樣的屬性和能力以便獲取公民的信任和認可。在理論上，政治信任和政府公信力是兩個概念，在經驗層面，政治信任（或政府信任）與政府公信力也並不從來都一致。
**▍**新媒體時代政府公信力的三項假設
隨着互聯網的快速發展和迅速普及，以微博、論壇等為代表的新興網絡媒體改變了傳統的信息傳播模式，中國已經步入了一個新媒體時代。由於傳統上政府屬於全能主義的政府，在新媒體出現之前，媒體對於政府的監督功能有限。新媒體時代是一個“大眾麥克風”的網絡時代，公共輿論呈現分散化、多元化的特點。**每一個公民既是一個信息接收者也是一個信息發佈者，信息的發佈不再是傳統由政府主導的單向模式，而是多中心的多向輻射的新型傳播模式。**新媒體的興起催生了多元的信息渠道，增加了社會中不同主體間的信息互動和溝通，有效提升了信息的透明度；新媒體時代多元媒體主體相互獨立，自由生產內容多樣化、獨創性、相互競爭的信息。這些信息雖然真真假假、魚龍混雜，但是不同主體發佈的信息往往相互驗證，從而使輿論在整體上更接近於事實本身。
儘管如此，新媒體的興起仍給政府公信力建設提出了嚴峻考驗。特別是在公共危機事件發生之後，尚無權威信息發佈時，各種小道消息、虛假傳言往往搶先填補了輿論的空白，導致公眾和輿論對政府產生質疑，使得政府公信力遭受損害甚至會導致集體行動的產生。本文的研究以新媒體時代作為背景性變量，探討在這一社會條件下，中國地方政府的公信力是如何獲得或者喪失的。為此，我們提出了以下假設：
假設1：新媒體時代，透明性對地方政府公信力具有顯著的積極影響。
正如前文所述，新媒體的特性使得政府很難左右輿論的立場和傾向。當地方政府面臨突發事件或熱點問題時，信息的透明、決策的透明就顯得格外重要。不及時公佈信息或者選擇性地發佈信息都將對政府的公信力造成負面的影響。現實中，由於地方政府未能及時發佈信息或者選擇性發布信息以圖引導輿論的案例不在少數。這些案例在傳統媒體時代可能會成功，但在新媒體時代卻以失敗而告終。2010年1月12日發生的貴州安順槍擊案中，當地政府在檢察機關還沒有介入、屍檢沒有進行之前，就直接定性“襲警”，試圖影響輿論對事件的報道傾向，但相互矛盾的言論不但未能説服網民，反而使網絡情緒更為激化。
假設2：新媒體時代，回應性對地方政府公信力具有顯著的積極影響。
新媒體時代，政府決策的透明性至關重要，但是如果信息、決策過程發佈不及時，不能有效回應輿論和網民的各種不解和質疑，同樣可能對政府公信力造成負面的影響。透明性和回應性的含義並不相同。這裏的透明性指稱政府能否客觀、全面地提供信息和事實真相，而回應性則指稱政府對事件本身的回應是否及時、有效，能否滿足民眾對事件處理的期待。傳統媒體時代，政府回應的對象首先是上級政府部門或者傳統媒體，其次才是普通民眾，而新媒體時代，政府直接面對普通民眾和公共輿論。如果政府在回應民眾的要求和疑問時因循守舊，習慣於“打官腔”，以“官話”、“套話”、“空話”回應媒體和輿論，則會給政府公信力帶來消極影響。例如，2010年江西撫河發生水災，面對媒體採訪，江西防總辦副主任不顧媒體主持人數次打斷，仍然強調江西省委書記、省長、各級水利官員如何重視、如何指示云云，結果引來網民和媒體的口誅筆伐。此類事件在目前地方政府處理突發事件、回應輿論關注的熱點問題中屢見不鮮，地方政府低下的回應性水平給政府公信力造成嚴重的損害。
假設3：新媒體時代，地方政府公關技巧對提升政府公信力的影響不確定。
在傳統的平面媒體和政府控制信息源的時代，政府和媒體發佈的信息往往代表了權威信息。普通公眾缺少充足的替代信息源。在這種情況下，政府通過控制或引導媒體在一定程度上可以達到引導輿論的作用，並儘可能地減少政府負面信息的發佈。這種通過控制媒體議程設置的方式在一定程度上有助於政府公信力的維持。但是新媒體的崛起改變了傳統的政府和平面媒體掌控單一信息源的局面，當公眾面對眾多信息源時，政府試圖主導和控制輿論的能力大大降低。面對新媒體對於地方政府治理能力的挑戰，不少學者和政界人士認為，要通過爭奪傳播、輿論主導權，提升政府網絡輿論應對能力和溝通技巧來提升政府公信力。我們認為，由於新媒體時代的信息傳播和公眾接收、接受信息的機制發生了改變，依靠提高公關技巧來提升政府公信力的觀點在邏輯上存在嚴重缺陷，因為它假定：（1）政府公信力下降是由於政府對媒體的公關能力或者公關技巧不足所導致的；（2）該觀點假定公眾對政府行為的辨別能力較低，不可能辨別出來哪些行為是政府的實質性措施（比如，切實提高信息透明度，實事求是地糾錯政府行為），哪些是公關性質的行為（比如，擴大網絡宣傳，為政府錯誤行為辯解等）。
我們認為，以上兩個前提假定都無法完全成立。首先，公關技巧對政府公信力而言是一種技術層面的因素，它能否提升或維持政府公信力需要具備一定的前提條件，比如政府的責任性、信息的透明性。何種條件下公關技巧會起作用？對此可能需要更多的理論梳理和證據收集，但有一點可以確信，公關技巧不可能在任何情況下都有效。
其次，新媒體時代的公共輿論日益成為一種獨立的社會力量，公眾對信息的甄別判斷能力不斷提高，新媒體時代的公共輿論場不再以傳統媒體為主導，而是眾多分散化、多元化的主體共同製造，在這種社會背景下，很難通過收買、宣傳等方式來控制和左右輿論傾向。
再次，政府公信力對政府來説是一種公共物品，對於具體的政府官員或者某一政府部門來説，它的得與失並不是面臨輿論危機時官員首要的考慮事項，官員也不必為這個公共物品的流失負責，因此，從主觀意願上來看，地方政府官員和機構維護政府公信力的動機並不強，擺脱輿論的關注和上級政府的追責、法律的懲罰可能才是他們最關注的。
按照上文所提出的假設，我們把關注重點放在了地方政府。這主要是出於資料收集方面的可獲得性，因為地方政府，特別是省級以下的地方政府，在近期內發生了很多起受到媒體廣為關注的“危機”案例，對這些案例的收集、分析對檢驗我們的假設非常有用。由於研究經費的限制，我們無力親自收集相關的數據，因此本文所引用的數據資料來源於人民網輿情監測室2010年至2012年6月之間所推薦的地方政府網絡輿情應對能力排行榜。
本文基於2010年至2012年6月之間所發佈的地方政府網絡輿情應對能力排行榜，編輯了以95個地方政府網絡輿情應對事件為基礎的數據庫。
在本文的研究中，我們將使用地方政府網絡輿情應對能力排行榜中的“政府公信力”變量來體現政府公信力；在地方政府網絡輿情應對過程中，“政府公信力即突發公共事件和熱點話題發酵前後對政府的信任度、滿意度，以及由此引發的對政府形象的綜合影響”。本研究使用“地方政府網絡輿情應對能力排行榜”中的“信息透明度”指標來體現政府信息透明度。該指標指：在地方政府網絡輿情應對過程中，“信息透明度即政府的新聞發佈的透明度，官方媒體報道情況，互聯網和移動通信管理，以及對外媒體的態度等”。
**政府回應性。**回應性一般是指當面對一項對行動或者信息的要求時，服務提供方具有的反應速度和準確性。所謂政府回應性，則是指各級政府及相關部門在反饋和解決公民需求方面的程度。政府的回應應當是快速、有效的。本研究使用“地方政府網絡輿情應對能力排行榜”中的“政府響應”指標來測量“政府回應性”，該指標指：在地方政府網絡輿情應對過程中，“地方政府對於突發公共事件和熱點話題的響應和表達情況，包含響應速度、應對態度、響應層級（是否有黨政主要領導人、部門領導人和警方發聲）”。
在本文中，政府公關能力是一個重要的變量。對該變量的測量是極其困難的，但是人民網輿情監測室公佈的數據中提供相關的數據，我們將該數據庫中的“網絡技巧”和“動態反應”兩項數據合併，作為政府公關能力的指標。“網絡技巧”具體指“很好地運用網絡等新媒體進行信息發佈和意見溝通”；“動態反應”具體指“地方黨政機構隨着輿情的發酵，矛盾的激化或轉移，迅速調整立場、更換手法”。
除上述主要變量外，我們還加入了幾個控制變量。我們對本文所涉及的95個案例進行分類，依據的分類標準是政府在事件中的涉及程度。另外一個控制變量是官員是否被問責。在很多網絡輿情案例中，很多地方政府為了平息輿論壓力，往往在第一時間免去涉事官員（或職員）的職務。這種做法可能在某種程度上有助於政府公信力的提高，但是由於存在任免程序上的問題，因此地方政府往往不能得到公眾的同情。例如，在2013年雅安地震中，蘆山縣紀委以檢查時不在辦公現場為由免去了清仁鄉的副鄉長，但當時該鄉長正在去最偏遠的一個村為村民運送救災物資。此事件中，輿論和網民們並沒有因為地方政府的雷厲風行叫好，反而對其幹部任免程序、問責制度提出了質疑。我們認為官員問責對政府公信力的影響是不確定的，可能負面也可能正面或者無關，這一做法並不是提高政府公信力所必需的。因此，本文的分析將把“官員問責”作為自變量之一納入分析。
**▍**政府公信力的影響因素有哪些？
首先，我們對信息透明度、政府回應性兩個變量與政府公信力的關係進行相關分析，並通過散點圖將分析結果直觀地顯示出來。通過分析可以看到（參見圖1、圖2和圖3），信息透明度和政府公信力之間存在着很高的相關性（相關係數R＝0．776，P＜0．001；圖中數值為R2），政府回應性和政府公信力之間也存在高度的相關性（R＝0．746，P＜0．001；圖中數值為R2）。以上分析初步表明，在新媒體時代，信息透明度和政府回應性是兩個影響政府公信力的重要變量。但是，政府公信力和政府公關技巧的相關關係並不顯著（R＝0．051，P＝0．662）。
我們認為，上述的分析結果揭示了中國當下的政府、媒體、輿論和網民之間關係的結構性變化。這一變化主要體現在三個方面：
（一）變化中的輿論主體
新媒體之前，公共輿論的製造者、主導者乃至傳播者基本限於傳統的電視、報紙為主的傳統媒體，這些媒體對各類公共輿論事件的關注一方面受到宣傳政策的限制（如，“報喜不報憂”是基本原則），另一方面則從自身利益角度（如，有利於提高自身知名度或獲得實質性的利益）去選擇關注或曝光的事件。也就是説，傳統的媒體在涉及地方政府突發事件時的輿情是可控的。但是，新媒體時代的輿論載體事實上已經從傳統媒體轉向了微博、博客和論壇，輿論主體從少數享有話語權的記者、名人、政客轉向普通的網民。而數量龐大、散佈於全國乃至全球的普通網民是分散的，但是卻可以因共同的關注而聚集起來發出聲音。要控制和引導這一羣體主導的輿論，絕不是一件輕而易舉的事，地方政府甚至找不到與之對話、協商和談判的主體。不僅如此，公共輿論的平台和主體不僅發生了從傳統平面媒體到互聯網媒體、從少數宣傳幹部、記者到龐大的網民羣體的轉變，其力量對比也發生了變化。網民不再是傳統的消極的信息接收和接受的對象，而變為更為主動的信息發佈和傳播者。“圍觀”已經成為一種實實在在的形塑公共輿論的力量，忽略這一力量的那些地方政府會在輿論面前表現得笨拙甚至愚蠢。
（二）變化了的媒體受眾對象
傳統的平面媒體主導輿論的時代，同時也是一個現代公民社會發育非常初級的社會。普通公民對公共事務缺乏關心，獨立判斷事情的能力不足，並且缺乏途徑瞭解距離遙遠的地方的政府行為，而**新媒體時代的網民則更接近於現代社會的“公民”。他們受教育程度較高，具有更強的社會關懷和公共參與精神，往往對政府行為持有強烈的不信任感和批判性，是一個最能體現“批判性公民（Critical Citizens）”的羣體。**新媒體時代的網民關注某一事件的出發點並不出於對個人私利的考慮，而是為了探知事實真相，表達某種社會關懷乃至內心的一種正義訴求。有研究表明，社會中總會存在一定比例的人羣，可以為了懲罰於己無關的背叛行為而付出代價，這種在很多個體中存在的“路見不平拔刀相助”的心理傾向成為多數網民關注千里之外的政府行為的最基本的動力。
（三）“對上不對下”的地方政府行為規則
由於存在着“對上不對下”負責的習慣性行為準則，同時也保持着“一切盡在掌握”的傲慢,事實上，透明、公正、回應、實事求是等原則很少能夠體現在地方政府的行為之中。**當某一事件發生時，從傳統上來看，地方政府所感受到的壓力主要來自於上級政府和宣傳部門控制下的媒體，事件之外普通的民眾極少成為他們需要認真考慮的對象。**因此，在很多公共輿情事件中，地方政府的處理方式和在媒體前面的發言，如果按照傳統的行為模式來看，其實相當規範和標準，只是他們未能意識到受眾對象已然發生鉅變，輿論的主導者其實遠在千里之外，散佈於全國各地。筆者多年來進行基層治理的田野調查，和各地方很多縣鄉層級的政府幹部經常交流，我們能切身感受到他們對身邊的政治關注太多，而對整個社會發展的關注太少。
由於輿論主體和受眾對象的變化，公眾對信息的透明性、政府的回應性產生了更高的要求，但是很多地方政府仍按以往的遊戲規則來應對新媒體和廣大公眾特別是網民，結果導致公信力的喪失。當然，那些能及時回應公眾的期待和訴求的地方政府，則可以獲得公眾和輿論相對較高的認可。
**▍**政府公信力的紓困之道
新媒體時代信息傳輸渠道的多元化、輿論主體的轉移、受眾對象的改變打破了傳統的官辦媒體為主導的一元、單向的輿論生成和傳播模式。**傳統媒體、政府、網絡輿論和網民之間形成了新的力量對比和互動方式。**公共輿論的重心已悄然從傳統平面媒體轉向網絡媒體，公共輿論的主體已從少數人轉向了以普通公眾為主體的網民。新媒體時代的政府要獲得和維繫公眾的信任和支持，需要在執政理念和行為規則上做出哪些調整？
通過實證研究，我們發現，新媒體時代，地方政府公信力的維持和提升與政府的回應性和透明度密切相關。**透明性和回應性對地方政府公信力均有顯著的積極影響。**如果説此前地方政府公信力在受控的平面媒體環境下，以及“批判性公民”尚未發育的社會條件下，透明性和回應性對於政府公信力的重要性還未凸顯的話，那麼新媒體時代，這兩個要素對維持公信力來説似乎不可或缺。地方政府是否會因為透明性的增加而更多地喪失公信力？這或許需要收集更多的數據和資料才能對此進行分析。
此外，針對一些地方政府和學者認為政府公關能力有助於提升政府公信力的主張，我們認為，這種邏輯有兩個前提性假設，即：（1）政府公信力取決於政府（網絡）公關技巧；（2）公眾對政府的實質性行為和公關性行為缺乏辨別能力。在新媒體時代，兩個假設均很難成立。而政府公信力也不是政府官員處理和應對輿論危機時的主要考慮事項。實證分析結果也表明，地方政府的公關能力或者公關技巧是否對政府公信力產生積極或者消極的影響目前都無法得出確定結論，也就是説，一旦因為某一事件而使地方政府成為網絡輿論的焦點時，試圖運用網絡技巧等手段來獲取公眾信任，提升政府公信力的主張和做法在結果上存在很大的不確定性。那麼地方政府運用各種手段和措施盡力改變媒體的議程設置，不使事件曝光於公共輿論之下等類似的公關活動對維護地方政府公信力具有何種影響？我們目前尚無法獲得相關信息和數據，因而無法判斷其相互間的關係。
**新媒體時代，地方政府應對各種突發事件或輿論熱點問題時，最佳策略就是開誠佈公、積極回應，用公開透明的信息和積極回應的態度贏得民眾的信任和支持，從而有效地維持和提升政府公信力。**如果包庇犯錯者、隱藏事實、迴避責任、漠視公眾以圖“涉險過關”，那麼失敗的概率將比舊媒體時代大大增加。很多地方政府及其官員們或許對此並不習慣，也未做好準備，但如果不轉變執政理念和工作思路，那麼地方政府成為輿論焦點的概率會顯著增加，而事件處理過程中政府公信力將受損害，地方政府的官員可能也將為此付出代價。
**本文原載《公共管理學報》2014年第1期，原題為《新媒體時代政府公信力的決定因素：透明性、回應性抑或公關技巧？》。**圖片來源於網絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。
