新疆光伏也被貼上“強迫勞動”的標籤，中企如何應對美國的制裁_風聞

走出去智庫觀察  5月12日，美國總統氣候問題特使克里在眾議院外務委員會聽證會上表示，拜登政府正在考慮對中國所謂“使用強制勞工”生產的太陽能電池板及可再生能源的其他部件實施制裁。繼棉花之後，新疆光伏產業也被貼上"強迫勞動"的不實標籤。走出去智庫（CGGT）特約法律專家、金杜律師事務所合夥人郭歡認為，從近期美國智庫、輿論、產業、政界的呼籲來看，美國對於中國光伏供應鏈施加制裁已箭在弦上。美國八名參議員於3月30日提出《把中國排除出太陽能法案》，禁止美國聯邦資金採購在中國生產或組裝的太陽能電池板，如此次法案得以通過，後續制裁措施將可能陸續登場。中國光伏產業如何應對美國的制裁？今天，走出去智庫（CGGT）刊發金杜律師事務所跨境貿易合規團隊郭歡等律師的文章，供關注美國製裁的讀者參考。要 點CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK1、據不完全統計：2010年至2020年，中國在全球多晶硅生產領域中，佔比從26%上升到82%，而美國的佔比則從35%下降到5%。2、美國在特朗普執政時期，退出了《巴黎協定》，重點發展化石能源，因而當時中國光伏產業並未如半導體芯片、航空航天等其它產業一樣，受到美國政府的重點關注。然而，這一局面隨着美國現任內閣的上台，發生了徹底性的轉變——拜登總統在其上任第一天即宣佈美國重回《巴黎協定》。之後，聯邦政府展開了一系列綠色能源戰略的部署。3、美國政府未來或將三大政策方向進行融合，利用制裁手段，達到實質上打壓中國光伏產業，扶植本地產業發展和贏得全球行業領先地位的效果。正 文CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK金杜律師事務所文/郭歡 胡梅 陳起超 董夢 劉姝倩 王丹一、引言近30年來，全球氣温上升速度加快，到本世紀末，如果全球氣候升温達到2℃，海平面升高將達到36～87cm，99%的珊瑚礁將消失，陸地上約13%的生態系統將遭到破壞，許多植物和動物面臨着滅絕的風險。因此，減少二氧化碳等温室氣體排放，限制全球氣温上升已經成為全人類共同的目標。[1]在此大背景下，發展太陽能、風能、核能等新能源，推動能源結構綠色轉型是實現碳中和的關鍵。其中，光伏產業作為半導體技術與新能源需求相結合的衍生產業，同時作為國家戰略性新興產業之一，中國光伏產業的快速發展正在成為中國為數不多可參與國際競爭並取得領先優勢的產業。因此，普遍評價在可控核聚變技術成熟之前，光伏是所有能源品種中最理想的之一，也是促進電力綠色轉型的不二選擇，是未來三十年世界實現碳中和目標的希望之光。正當中國光伏領域企業蓄勢待發之時，美國相關政界、產業協會、智庫和媒體陸續發聲，5月12日，美國總統氣候問題特使約翰·克里表示，美國現任政府正在考慮對所謂的中國“強迫勞動”生產的太陽能電池板及可再生能源的其他部件實施制裁[2]。不難看出，美國現任政府對中國的光伏領域企業進行的打壓和制裁，將會導致中美有關領域的競爭進一步激化。本文將結合近期國內外發生的重大事件，盤點中國光伏產業的發展現狀及行業影響，並分析提示美國針對性政策的由來邏輯以及可能的下一步政策走向，力爭助力中國光伏領域企業在錯綜複雜的國際大背景之下探索出一條生存與發展之道。二、中國光伏產業緣何受到美國關注美國自前總統特朗普執政以來，逐漸強化將中國視為戰略競爭對手的意識，將中國光伏產業等的發展視為對美國技術主導地位甚至是國家安全的威脅。而美國為何將中國光伏產業視為“眼中釘”，本文主要從以下層面分析：1. 綠色能源之爭截至2020年底，全球共有44個國家和經濟體正式宣佈碳中和目標，美國新任總統拜登在上任第一天就簽署行政令讓美國重返《巴黎協定》，並計劃於2050年之前實現碳中和。中國則在2020年9月22日的第七十五屆聯合國大會一般性辯論上宣佈，二氧化碳排放力爭於2030年前達到峯值，努力爭取2060年前實現碳中和[3]。“去碳化”儼然成為全球產業發展的大趨勢，減少碳排放意味着必須發展新能源。在可再生能源中，光伏發電產業是全球發展最快的新興產業之一，以光伏為代表的新能源產業在未來將極具戰略意義。據不完全統計[4]， 2010年至2020年，中國在全球多晶硅生產領域中，佔比從26%上升到82%，而美國的佔比則從35%下降到5%。據彭博新能源金融太陽能分析主管詹妮·蔡斯（Jenny Chase）稱，“幾乎每一個硅基太陽能組件至少95%的市場都可能會有一些新疆硅”。《紐約時報》4月20日刊文稱，中國光伏產業佔據全球主導地位，提供了美國所需的多數太陽能電池板和零部件，這勢必影響美國現任政府急於推動的清潔能源政策。這一進程可能對中國經濟有利，因為美國目前幾乎完全依賴中國製造商提供的低成本太陽能電池組件。從美國自身的角度出發，位於產業上游的多晶硅絕大多數由中國企業把控，目前的現狀導致美國認為自己的太陽能供應鏈是脆弱的，需要重點關注和尋找產業鏈各環節的替代商。2. 中國光伏產業具備領先優勢中國作為光伏組件生產大國，具備光伏產業硅料、硅片、電池片、組件全產業鏈製造絕對性規模優勢。按照中國光伏協會的數據，2020年中國光伏產業各環節全球佔比分別為：硅料67%、硅片97%、電池片79%、組件71%[5]。中國光伏產業是一個為全球可再生能源轉型做出重大貢獻的產業。而在前任總統特朗普執政期間，美國的聯邦能源管理委員會着力於發展傳統能源行業，並且制定了許多對可再生能源不友好的政策，導致美國光伏企業難以擁有成本優勢，產品整體價格偏高。近十年來，儘管美國以關税手段對中國光伏產業施壓，以此解決其自身行業難題，但仍無法與中國光伏產業鏈產量規模和價格優勢相抗衡。三、對中國光伏產業鏈的制裁已箭在弦上1. 光伏產業重回焦點美國在特朗普執政時期，退出了《巴黎協定》，重點發展化石能源，因而當時中國光伏產業並未如半導體芯片、航空航天等其它產業一樣，受到美國政府的重點關注。然而，這一局面隨着美國現任內閣的上台，發生了徹底性的轉變——美國時間2021年1月20日，拜登總統在其上任第一天即宣佈美國重回《巴黎協定》[6]。之後，聯邦政府展開了一系列綠色能源戰略的部署。這一舉措主要是為了抵禦美國國內化石能源產業的壓力，扶持其清潔能源發展，同時通過完善國內基礎設施建設，促進本國太陽能產業產能的整體迴流，達到創造更多工作崗位的效果。同時，美國現任政府公開表示，要在全球範圍的清潔能源行業與中國競爭，並形成其全球領導地位[7]。2. 美國智庫-輿論-政策的閉環影響多年以來，美國政府、民間成立了諸多智庫作為國會立法的諮詢及諫言機構。部分智庫通過監督、調查和向國會提交關於美中雙邊經貿關係對國家安全影響的年度報告，甚至可以直接向國會提出相關立法建議。（1）通過輿論發酵擴大關注美國太陽能產業協會（SEIA）發表聲明，從去年秋季開始，他們就一直呼籲在中國新疆地區經營的太陽能公司立即轉移供應鏈。自2020年12月起，SEIA為確保企業的太陽能供應鏈中不涉及任何所謂“強迫勞動”，開始採取一系列手段，該等手段包括要求為太陽能供應鏈中的產品創建可溯源的系統，並全面更新太陽能承諾（solar commitment）。在接受採訪時，SEIA總裁兼首席執行官Abigail Ross Hopper 宣佈了一個目標，要求企業在6月前重新調整供應鏈。2021年1月，《紐約時報》引用了上述報告中認為中國光伏領域企業參與所謂“強迫勞動”的觀點並開始引導輿論風向。隨後，包括英國《每日電訊報》以及《華盛頓郵報》和《紐約時報》在內的西方主流媒體也對相關現象進行了報道，輿論進一步發酵。3月15日，《華盛頓郵報》發表社論稱，美國已經實施的對華相關制裁還不夠。並引用德國所謂的學者鄭國恩的呼籲説，美國國會應該通過專門法律，禁止一切來自新疆的進口產品。2021年3月16日，美國主流媒體稱，美國最大的工會（勞聯-產聯）負責人Richard Trumka 於3月12日致信美國國務卿布林肯、國家安全顧問蘇利文，要求美國現任政府和國會禁止進口來自新疆的光伏產品，並稱“該地區在全球太陽能產品供應鏈中的作用非常大，而且有證據表明，這個地區的太陽能生產存在系統性強迫勞動，要求立即採取針對性行動。”（2）引發針對性立法提議同年3月23日，美國兩名參議員要求美國太陽能產業協會（SEIA）澄清美國對與中國新疆強迫勞動有關的太陽能產品的依賴。3月30日，八名參議員提出《把中國排除出太陽能法案》（Keep China out of Solar Energy Act），禁止美國聯邦資金採購在中國生產或組裝的太陽能電池板，即晶體硅電池和組件（crystalline silicon photovoltaic (PV) cells and modules）[8]。如此次法案得以通過，將勢必造成中國相關企業對美太陽能產品出口的縮減。更讓人關注且擔憂的是，後續制裁措施將可能隨着美方輿論的進一步發酵，及後續配套舉措而陸續登場。（3）形成打擊措施和政策美國現任政府目前的政策也恰恰在一定程度上反映出以上趨勢。第一個政策方向為，將中國企業排除在美國發展清潔能源帶來的利好之外。2021年1月27日，白宮發言人透露，拜登總統的願景是廣泛地建設太陽能電池板的本地產能[9]。3月底，美國政府公佈了一項高達2萬億美元，長達8年的建設財政計劃，該計劃的主要內容是大規模增加美國基礎設施的支出，其中着重推進採用清潔能源[10]。這項財政計劃反映出，美國現任政府旨在扶持清潔能源，達到通過完善國內基礎設施建設，創造更多工作崗位的效果。要達到上述效果，就必須發展本地的光伏產業。因此，比起從外國進口相關產品，美國現任政府更加關心如何發展本地產能，帶動區域內的就業和發展。第二個政策方向為堅持“價值觀外交”，在所謂的“新疆人權”問題上持續對中國進行指控。2021年4月27日，聯邦政府高級官員在拜登上台100天的國家安全和外交政策的新聞發佈會上聲稱美國政府“不會迴避採取有意義的行動，包括採取制裁和其他的手段”[11]。另外，考慮到美國目前的對華政策為“在長期競爭中贏得中國”，以及“重塑全球領導地位”[12]，因此，為了實現以上政策目標，美國政府未來或將三大政策方向進行融合，利用制裁手段，達到實質上打壓中國光伏產業，扶植本地產業發展和贏得全球行業領先地位的效果[13]。綜上所述，不難看出，從智庫到輿論，從產業再到政界，美國對於中國光伏供應鏈施加制裁似乎已箭在弦上。四、中國的應對與反制1. 對境外媒體輿論的應對近期美國相關智庫接連發布針對中國新疆地區所謂的“人權問題”、“強迫勞動”的不實言論與報告，並號召美國企業及其盟友國家（如歐洲、日本、澳大利亞）抵制包括但不限於“新疆棉花”在內的涉疆產業鏈。中國光伏行業協會和中國有色金屬工業協會硅業分會做出了積極反擊，在今年1月18日發佈聲明，表示對美國個別機構歪曲報道中國涉疆光伏企業存在“強迫勞動”之事感到震驚並強烈譴責，指出：“強迫勞動”問題完全是美國等個別西方國家的機構和人員憑空捏造出來的世紀謊言。中國新疆地區的光伏產品生產均不存在任何強迫勞動的情況。2. 從立法層面建立防火牆2021年1月9日，經由國務院批准，中國商務部發布了《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下簡稱《阻斷辦法》）。對於中國企業而言，《阻斷辦法》在實踐層面最為重要的意義，即是旨在阻斷外國對中國企業所實施的次級制裁。具體內容可參見我們在此前對《阻斷辦法》所撰寫的系列文章《冰與火之歌——制裁與阻斷的深層分析》（上篇）、《冰與火之歌——制裁與阻斷的深層分析》（下篇）。現階段，儘管《阻斷辦法》與此前頒佈的不可靠實體清單、中國《出口管制法》一起共同構築了中國攻防兼備的中國出口管制及反制法律體系框架雛形，但該等法律法規在落地效力上參差不齊，且在試行初期難免會產生一些現實問題，甚至將造成國內企業面臨兩難選擇。例如在實踐中，儘管企業可能選擇適用《阻斷辦法》並在其庇護下不予理睬美國的相關禁令，但其仍可能遭受美國次級制裁的影響。而雖然《阻斷辦法》第十一條規定，中國公民、法人或者其他組織根據禁令，未遵守有關外國法律與措施並因此受到重大損失的，政府有關部門可以根據具體情況給予必要的支持。但在實踐中具體如何支持，該等支持是否能夠減輕或避免中國企業因次級制裁所遭受的損失，目前尚不明朗。由此可見，《阻斷辦法》目前更多的是從政治角度為中國企業站台和發聲，但如何落到實處並真正起到保護本國企業的作用，還有待觀察。而在此之前，企業需先行動起來，主動打造自身合規體系，以有備而來的狀態應對複雜的國際環境。五、結語本篇從宏觀層面，向讀者介紹了中國光伏產業目前所面臨的緊張局面，美國相關打壓政策箭在弦上，以及面對國際上的質疑，相關企業首先應當有恰當且堅決的態度；而下篇則旨在從微觀層面具體分析企業在目前大環境下所面臨的主要風險，並從法律角度幫助光伏領域企業探索出一條適用於長期實踐的發展之道。腳註[1] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1693804949157446733&wfr=spider&for=pc實現碳中和，新能源的地位與作用詳解[2] https://mp.weixin.qq.com/s/WyGykGYD7N2ecv0_zUY3yA[3]http://www.tanjiaoyi.com/article-33397-2.html[4] https://www.csis.org/analysis/dark-spot-solar-energy-industry-forced-labor-xinjiang[5] https://mp.weixin.qq.com/s/I1-P5CQsMSvtIOe5O3rptQ[6] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/01/20/paris-climate-agreement/[7] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/03/31/remarks-by-president-biden-on-the-american-jobs-plan/[8] https://baijiahao.baidu.com/s?id=1695981053120353980&wfr=spider&for=pc；https://news.solarbe.com/202104/02/336712.html[9] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/01/27/press-briefing-by-press-secretary-jen-psaki-special-presidential-envoy-for-climate-john-kerry-and-national-climate-advisor-gina-mccarthy-january-27-2021/[10] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/03/31/remarks-by-president-biden-on-the-american-jobs-plan/[11] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/press-briefings/2021/04/27/background-press-call-by-senior-administration-officials-on-national-security-and-foreign-policy-in-president-bidens-first-100-days/[12] https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/04/12/readout-of-oval-office-meeting-with-bipartisan-bicameral-members-of-congress/[13] 拜登政府明確表示，將在清潔能源領域和中國展開競爭，爭取全球領導地位：https://www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/03/31/remarks-by-president-biden-on-the-american-jobs-plan/ 來源：金杜研究院