【美政快評】拜登重返伊核協議時日無多？_風聞

　　本文作者：

　　匡澤瑋 海國圖智研究院研究助理

　　拜登政府上台後，美伊關係並未像此前外界預想的那樣出現“升温趨勢”，而是一直處於波動的狀態，而6月即將到來，機會之窗正在縮小，留給拜登政府的時間已經不多了。

　　自美國2018年退出“伊核協議”以來，伊核問題再次成為中東地區乃至國際關注的熱點問題。2021年拜登正式當選後，外界重燃對“伊核協議”的希望。但是隨着拜登政府施政舉措的逐漸清晰，美伊關係並未像此前外界預想的那樣出現“升温趨勢”，而是一直處於波動的狀態——儘管美方多次通過外交表態的方式向伊朗拋出“橄欖枝”，但美伊兩國均未做出任何“改善雙邊關係”的實質性舉措，雙方關於“重返伊核協議”的談判前景一直不夠明朗。2021年4月美伊雙方在維也納展開間接會談。時至5月，這場已進行一個月的艱難會談仍未能出現一個階段性的成果。從外界看，美伊間的會談似乎陷入僵局。考慮到伊朗國內政治的天平正在向強硬派一方傾斜——若對美強硬派候選人當選伊朗總統，美國與伊朗的對話難度將會驟然上升——即將來臨的6月份總統大選成為拜登政府重返伊核協議的機會窗口（window of opportunity）。隨着時間向6月逼近，機會之窗正在縮小，似乎留給拜登政府的時間已然不多。因此，從拜登重返伊核協議的阻力和存在的不確定性角度觀察，本文認為：拜登政府短期內幾乎沒有可能和伊朗達成有效協議。

　　美國重返“伊核協議”的現實阻力

　　早在拜登參與美國總統競選期間，他曾向公眾承諾“美國將會重返伊核協議”。鑑於美國全球戰略的調整以及在中東面臨的問題，外界有理由相信，拜登政府有充足的動機推動美國“重返伊核協議”。然而，“動機的存在”並不意味着“目標實現的可能”。換句話説，拜登政府的決心強度和其所作出的努力與結果之間不存在正相關性，其能否成功與伊朗在核問題上達成協議，還要考慮美國政府在該問題上所面臨的現實阻力。

　　**首先，拜登面臨國內政治遊説集團的阻力。**長期以來，以“美國以色列公共事務委員會（American Israel Public Affairs Committee, AIPAC）”和“美國猶太委員會（American Jewish Committee, ACJ）”為代表的美國以色列遊説集團被視為對美國中東政策的制定發揮重大作用的組織。在“伊核問題”上，美國以色列遊説集團認為，伊朗的“核力量”或任何使伊朗具有潛在的發展“核力量”的能力都將對中東地區的安全與穩定造成嚴重危害，而後者包括伊朗經濟能力的發展。因此，以色列遊説集團對任何可能取消制裁而使伊朗經濟得以恢復的行為或政策極其敏感，並不遺餘力地加以阻止。美國猶太委員會的“伊朗”政策文件明確表示“美國應嚴格限制伊朗的核能力和常規武器的發展”，並堅決反對美國重返2015年的“聯合全面行動計劃”（JCPOA，Joint Comprehensive Plan of Action）。美國以色列公共事務委員會則在其網站上將“阻止伊朗核力量的發展”列為該組織關注的核心政治問題，並將伊朗列為“美國和以色列在中東地區最大的長期威脅”。2021年3月，美國以色列公共事務委員會還推動民主黨鮑勃·梅嫩德斯（Bob Menendez）和共和黨人林賽·格雷厄姆（Lindsey Graham）共同起草參議院聯名信，對拜登政府形成兩黨壓力以阻止其“重返伊核協議”。

　　從左往右依次是：

　　林賽·格雷厄姆、鮑勃·梅嫩德斯和克里斯·墨菲在國會山

　　除遊説集團的院外壓力之外，**美國政治精英在“伊核問題”上的分裂也成為拜登政府“重返伊核協議”的內部阻力。**美國國內的右翼團體一直以來對JCPOA持批評態度，尤其是共和黨鷹派對伊朗以及奧巴馬政府達成的“伊核協議”深表懷疑。他們認為JCPOA無法約束伊朗發展核力量的能力，並將這一協議看作是對“神權政體”的妥協。2018年特朗普代表的共和黨右翼政府退出“伊核協議”則可以看作美國右翼政治勢力對該協議不滿的集中爆發。2021年，參議院情報委員會副主席、共和黨參議員馬爾科·魯比奧（Marco Rubio）曾表示“伊朗發展核武器的行徑很難和它其他的邪惡行動做出區分”。這表明，美國共和黨內對伊鷹派堅信：一旦美國重返協議使伊朗的經濟得到發展，伊朗就會藉機暗中發展核武器並支持中東地區其他“反美”力量，例如黎巴嫩真主黨和哈馬斯。因此，美國右翼政治團體和共和黨鷹派堅決反對美國政府重返伊核協議或解除對伊朗的種種制裁。2021年3月，五名資深共和黨參議員給拜登致信，呼籲“美國政府不要與伊朗達成核協議”。

　　此外，**民主黨內部在該問題上也存在分歧。**早在拜登參加總統競選時提出“重返伊核協議”的承諾，參議院民主黨多數黨領袖舒默（Chuck Schumer）和民主黨關鍵參議員庫恩斯（Chris Coons）在2020年11月就明確表示，“除非美國可以制止伊朗其他惡劣行徑，否則將不支持美國政府重返伊核協議”。當前，共和黨中的右翼團體和民主黨內對伊鷹派結成“反對拜登重返伊核協議”的陣線，在國會內推行法案要求“增加條約簽署時政府向國會的報告要求”，使外交過程複雜化，為“拜登重返伊核協議”設置立法和程序上的障礙以阻止JCPOA的恢復。

　　**其次，特朗普政府在“伊核問題”上的政治遺毒束縛拜登的行動。**2018年美國單方面退出“伊核協議”之後，特朗普政府對伊朗展開“極限施壓”政策，對伊朗的能源、金融、貿易等領域實施多輪制裁。這一舉動不僅加深美伊之間存在的戰略互疑，使拜登政府難以在相關問題上向伊朗釋放具有誠意的合作信號，而且“撤銷制裁”的難度與風險也使拜登幾乎不可能在短時間內滿足伊朗提出的合作前提。事實上，特朗普時期美國對伊朗的制裁與其説是對伊朗的“懲罰”，不如説是為“防止下一屆政府重返協議”而設置的障礙。美國軍備控制協會董事會主席托馬斯·康奇曼（Thomas Countryman）認為，“特朗普政府和支持‘顛覆伊朗政權’的遊説團體模糊了制裁的‘邊界’”。換句話説，特朗普政府時期對伊朗的制裁脱離了“伊核協議”的框架，將“違反核協議”的制裁和“侵犯人權或支持恐怖主義”的制裁混為一談，增加拜登政府撤銷制裁的難度。因為，一旦拜登撤銷此前特朗普政府以“人權”、“反恐”的名義對伊朗施加的制裁，拜登的反對者將會藉此機會以“忽視人權”、“縱容恐怖主義”等言論對其展開政治攻擊。

　　**最後，美國在中東地區的盟友反對“重返伊核協議”形成外部壓力阻止拜登政府在“伊核問題”上採取激進政策。**對於以色列而言，美國“重返伊核協議”意味着伊朗作為以色列的“死敵”將在中東地區獲得發展的“喘息之機”。這對以色列的安全構成潛在威脅。因此，以色列無論從外交表達還是實際行動，都極力反對美國“重返伊核協議”，並試圖製造緊張局勢來破壞美伊之間的對話。4月8日以色列總理內塔尼亞胡就曾在社交媒體上表達對“美國準備取消對伊朗制裁”的強烈反對。4月22日，以色列駐美國和聯合國大使吉拉德·埃爾丹（Gilad Erdan）在聯合國安理會上表示，以色列堅決反對當前的“核協議”，並認為“JCPOA”不利於地區的穩定與安全。以色列國防軍參謀長阿維夫·科哈維（Aviv Kohavi）則在4月25日前往美國與拜登政府討論“伊朗核計劃對中東地區的危害與應對”。另據《以色列時報》報道，4月份有越來越多的以色列高級官員前往華盛頓討論美以在“伊核問題”上的分歧。這些密集的表態和外交活動表明，以色列試圖通過外交途徑，從外部向華盛頓“施壓”以阻止拜登政府重返JCPOA。

　　除以色列之外，海灣地區的阿拉伯國家作為美國親密的地區盟友也表達對“美國重返JCPOA後伊朗力量壯大”的擔憂。鑑於過去數年在也門發生的代理人戰爭——伊朗支持的胡塞武裝和沙特支持的政府力量間的較量，沙特外交大臣費薩爾認為，“JCPOA”對伊朗的“縱容”忽視了其他地區國家的安全利益需求。由於重返伊核協議意味着美國對伊制裁的放鬆以及伊朗實力相應的增長，拜登“重返伊核協議”的計劃必定會面臨來自以色列、沙特、阿聯酋等國家的反對。由此，來自美國國內的政治阻力與美國盟友的外交阻力對拜登政府“重返伊核協議”的努力形成雙向制約，客觀上降低了美國重返伊核協議的可能性。

　　美國重返“伊核協議”的不確定性

　　拜登政府“重返伊核協議”的困難不僅在於美國當前面臨“反對美國重返JCPOA”內外部阻力的雙重製約，還在於美國與伊朗互動過程中存在的不確定性問題。美伊雙方圍繞“伊核協議”的互動中存在“彼此預期的不確定”和“信號效果的不確定”兩個變數。這些變數不僅在“美國重返協議”的過程中為拜登團隊設置障礙，而且在結果上影響拜登政府實現目標的可能性。

　　**一方面，美國政府在“伊核問題”上的預期不確定。**具體而言，拜登政府在“伊核問題”上與伊朗能達成何種協議存在不確定性——雙方應該重新迴歸JCOPA，還是應該就有關問題達成一套新的協議——使美國對伊政策目標存在模糊性。**事實上，美國在“伊核問題”上的政策預期模糊並非由於美國政府主觀上對自身政策的認知模糊，而是受限於談判對象的反應。**美國主流觀點認為，JCPOA的主要缺陷有三：（1）該協議沒有將伊朗運載核武器的能力納入限制（2）相關審查程序存在缺陷（3）2025年JCPOA到期後，國際社會將失去對伊朗“擁核”行為的約束。因此，站在美國的立場上，美國政府自然希望和伊朗達成一項更廣泛、全面的協議，以約束伊朗在地區的核力量與軍事力量的發展。然而，實現這一目標又引發了另一個問題：伊朗多大程度會配合拜登政府實現該目標。

　　對於伊朗而言，維持2015年達成的伊核協議並儘快使美國解除制裁是伊朗最理想的選擇。很明顯，伊朗缺乏增加對自身力量約束的動機。美國利用經濟制裁的手段充當對伊施加影響力的槓桿受到中伊合作協議的削弱。此前，美國可以利用對伊朗的制裁/解除制裁，威逼利誘伊朗採取與美國合作的態度。然而，“中伊25年全面合作計劃”的簽署為伊朗在金融、電信、港口、鐵路、醫療保健和信息技術等行業提供4000億美元的資金支持，大大增強了伊朗抵抗美國經濟制裁的能力，美國對伊朗的談判優勢也隨之受到削弱。因此，伊朗多大程度會為了美國取消對其的制裁而採取對美妥協立場成為未知數。考慮到伊朗在伊核問題上採取的態度不明確，即“伊朗領導人從未明確表達針對JCPOA框架之外的問題作進一步談判的意願”，拜登政府選擇“與伊朗達成新的、全面的協議”還是“儘快重返JCPOA”作為其預期目標也變得模糊不定，這也從主觀上限制了美國採取“推動伊核協議取得實質性進展”的行動。

　　**另一方面，美伊談判的信號效果存在不確定性。**這種不確定性表現為雙方在談判過程中“哪一方率先釋放合作信號”。儘管從理性主義角度分析，美伊雙方都願意在“伊核問題”上進行對話，但是雙方矛盾的焦點在於“談判桌上主動權”的爭奪。對於美伊兩國而言，任何一方率先釋放“談判信號”都會被另一方視為“尋求妥協”的行為，進而使對方在談判中獲得優勢地位。由此，美伊之間的談判變成一種零和性質的“懦夫博弈”。換言之，若雙方立場強硬，互不退讓，則協議無法達成；若一方採取妥協立場，協議的最終結果則會傾向於另一方。也正是因為美伊雙方面臨的該種談判博弈的結構，美伊兩國都不願率先滿足對方設立的“對話”的前提條件，雙方最終在維也納選擇了間接會談而非直接對話。

　　信號效果的不確定性直接影響到拜登政府在“伊核問題”上採取進一步行動。伊朗在“伊核協議”問題上的立場主張“美國取消全部制裁，並拒絕考慮分步方案”——由於魯哈尼政府在國內因經濟受制裁出現持續下滑現象而遭到保守派政治勢力的猛烈攻擊，伊朗政府在伊核問題上的立場不會發生大的變動。這對拜登政府而言形成一個難題：如果拜登政府取消全部制裁，那麼就意味着拜登在這場“美伊談判對峙中”率先釋放了“妥協”信號使伊朗佔據談判的主動權，並致使美國陷入被動局面，失去對“美伊談判的走向與結果”的控制；如果拜登拒絕取消全部制裁或只取消部分制裁，那麼伊朗可能因缺少與美國合作的動力而繼續採取對美的強硬立場直至美方在制裁問題上妥協，亦或是雙方多年的積怨使伊朗無法感受到拜登政府釋放的“善意”而無動於衷，繼續保持原有的強硬立場。當美伊兩國政府在談判上都堅守強硬立場而期待對方讓步時，雙方在“伊核問題”上的談判也很難取得實質性進展。因此，在這場與伊朗的談判博弈中，無論拜登採取妥協或強硬的策略，談判都不會向有利於美國的方向發展。這使得拜登政府採取行動推動“重返伊核協議”的決心從客觀上受到削弱。

　　**最重要的是，6月18日伊朗總統大選被普遍視為“美國重返伊核協議”的機會之窗，換言之，新任伊朗總統的政治立場一旦發生重大轉變，美伊就“伊核問題”達成協議的可能將被畫上問號。**由於特朗普政府退出伊核協議重新對伊朗施加制裁致使伊朗經濟形勢持續下降，加之蘇萊曼尼事件再次激起伊朗國內的反美情緒，在2020年伊朗的立法選舉中，290個議會席位中有超過220個席位由強硬派佔領。這意味着伊朗內部政治生態的保守化以及對美強硬化的趨勢。2021年5月的總統候選人登記，先後有多名強硬派登記候選人，其中包括前伊朗總統內賈德以及前伊朗伊斯蘭革命衞隊空軍司令、保守派政治家穆罕默德·巴克爾·卡利巴夫（Mohammad Baqer Qalibaf）。當前伊朗國內民調顯示，易卜拉欣·雷西（Ebrahim Raisi）獲得的支持率是41.2%，遙遙領先於其他候選人。雷西是伊朗著名的保守派政治家，一度被分析家認為是伊朗最高領袖哈梅內伊的繼任者，其保守派的政治身份以及對美的強硬立場不證自明。2019年擔任伊朗首席大法官的雷西還被美國指控“侵犯人權”而受到美國和歐盟的制裁。以目前的選舉形勢而言，雷西有極大可能當選新一屆伊朗總統。相比魯哈尼代表的改革派（或稱温和派）政府，雷西政府的保守化傾向和對美強硬立場將會使美伊對話變得更加不可預測，且充滿困難。屆時，拜登政府以“最小的代價”換取伊朗在伊核問題上最大的配合的目標將不可能實現。因此，趁伊朗改革派目前掌握行政權力的機會實現“重返協議”或“達成新的協議”對拜登政府而言是最佳的時機。然而，隨着伊朗總統大選的臨近，這扇“機會之窗”正逐漸關閉，可以預見的是，伊朗大選之後的伊美對話將會充滿風險與曲折。

　　結語

　　美國自拜登上任之後率先在“伊核問題”上向伊朗拋出“橄欖枝”——主動釋放合作信號或做出一定讓步等，但協議的達成終究需要雙方的共同努力。隨着伊朗政治生態趨於保守，伊朗國內的政客以及輿論對美日趨強硬，當前屬於改革派的魯哈尼政府是美國在“伊核問題”上尋求與伊朗的“最佳夥伴”，而伊朗6月份的總統大選成為美國重返“伊核協議”的窗口機會。儘管從美國重返伊核協議的動機分析，“調整全球戰略部署”以及“防止中東核擴散”使美國存在重返“伊核協議”的動力，但是伊朗國內政治的變動壓縮了美伊談判的“窗口期”，加上“重返伊核協議”存在內部遊説集團和中東盟友的雙重反對，以及美伊互動中的不確定性問題，都大大降低了美國成功“重返伊核協議”的可能性。換句話説，“重返伊核協議”的任務對拜登政府而言，時間緊、阻力大且充滿不確定性問題。因此，拜登在近期內實現“重返伊核協議”幾乎成為一個不可能完成的目標。