馬偉：美國“隱形”產業政策_風聞

“心口不一”的產業政策

　　產業政策是指國家通過資金支持和税收優惠等政策促進相關產業發展，世界各國都曾制定實施過或多或少的產業政策。

　　美國是一個市場經濟高度發達的國家，主張政府應該減少對經濟發展的干預，較長時期以來對產業政策嗤之以鼻。一些經濟學家也對產業政策持負面態度，如諾貝爾經濟學獎得主、美國經濟學家加里·貝克爾就曾表示“最好的產業政策就是沒有產業政策”。美國還常常對其他國家的產業政策妄加指責。

　　然而，二戰以來美國經濟的快速崛起和發展背後，其實都有着產業政策的影子。

　　作為農產品出口大國，美國通過農業立法最大限度地保護了美國的私有農業。從1933年開始使用農產品補貼工具以來，美國政府農業補貼政策不斷演變，不變的是政府每年都為農業部門提供鉅額補貼。2008年國際金融危機期間，對於大型金融機構的救助，也保證了美國金融行業持續處於全球領先地位。

　　在半導體領域，美國半導體產業自上世紀50年代以來，歷經行業起步、發展、全球化各個階段，至今依舊保持着世界領先地位。初期，美國政府通過研發投入、政府採購等方式助力國內半導體行業迅速發展。1962年之前，政府對半導體設備採購都在40%以上，最高時曾達50%左右。

　　政府採購提供的大量資金為半導體企業研發提供了強大動力，逐步佔據了全球領先地位。但進入20世紀80年代，美國半導體行業逐漸被日本超越。

　　1985年美國半導體產業協會開始向美國商務部投訴日本半導體產業“不正當”競爭，要求總統根據301貿易條款解決市場準入和不正當競爭的問題。

　　經過談判，日本被迫妥協，同意將美國半導體在日本的市場份額提升到20%~30%，並建立價格監督機制，終止第三國傾銷等。

　　美國利用自身強大的軍事政治影響力，以不公平的理由扼殺外部產業競爭者的方式來幫扶本國關鍵產業，是其產業政策的一個重要做法。

製造業是重點

　　分析美國的製造業產業政策，主要有兩個特點：一是非常重視國家安全與基礎研究，二是重視前沿技術的創新和發展，以持續保持競爭優勢。

　　2008年國際金融危機後，美國重新認識到實體經濟特別是製造業對於國家戰略的重要性。奧巴馬政府提出了“再工業化”戰略，先後制定了《重振美國製造業框架》，通過了製造業促進法案，啓動了“先進製造夥伴計劃”。2012年，奧巴馬政府發佈《先進製造業國家戰略計劃》，對3D打印、智能製造、電力網絡、新型金屬和複合材料等十多個重點產業和技術領域投入巨資，培育和支持這些產業發展。

　　2018年，特朗普政府再次發佈《美國先進製造業領導戰略》，展示了新階段美國引領全球先進製造業的願景，將“技術、勞動力、供應鏈”三方面作為保障先進製造業領導地位的核心要素，提出通過發展和推廣新的製造技術，教育、培訓和匹配製造業勞動力，擴大國內製造業供應鏈能力等三大任務來確保美國國家安全和經濟繁榮。

　　美國商務部工業安全局按照《出口管理條例》還發布了一個14項的新興和基礎技術名單，包括：（1）生物技術；（2）人工智能（AI）和機器學習技術；（3）定位、導航和定時技術；（4）微處理器技術；（5）先進計算技術；（6）數據分析技術；（7）量子信息和傳感技術；（8）物流技術；（9）增材製造；（10）機器人；（11）腦-機接口；（12）高超音速空氣動力學；（13）先進材料；（14）先進的監控技術。

　　“華盛頓共識”的提出者、發展經濟學家威廉姆森曾表示“幾乎沒有成功的產業政策記錄證明政府擅長‘挑選贏家’”，支持產業政策的斯蒂格利茨也坦言挑選贏家是不可能的。

　　所謂挑選贏家的產業政策，是指政府通過押注某個有潛力的產業甚至是某項可能成為未來戰略產業的技術，提前下注，集中資金補貼進行研究突破，提前取得技術優勢。但美國政府近年來的一系列舉措，無疑是在“挑選贏家”，對多個前沿科技產業分別專門出台發展綱要，投入鉅額資金，明晰發展目標，試圖建立全球競爭優勢。

手段隱蔽且多樣化

　　在具體措施上，美國的產業政策表現出隱蔽和多樣化的特點，主要採用功能性、服務性政策工具，重點支持基礎技術與通用技術的研究與擴散。

　　一是通過美國國家科學基金會、國防部高級研究計劃局、國立衞生研究院、原子能委員會、小企業創新研究計劃等政府機構、基金會和國家計劃所構成的高度分散且網絡化的政府支撐機制，來推動基礎技術發展。

　　二是通過授權小企業和大學可以保留政府資助項目研發成果的知識產權，授命國家實驗室可以將技術成果轉移給私營部門等，此類知識產權領域的改革為國家實驗室的基礎研究商業化提供了制度保障。

　　《先進製造業網絡戰略計劃》也明確提出要加強“產業公地”建設，促進知識資產的共享，讓公共部門和私人部門在基礎研究和共性技術平台上的合作投資能夠創造更高的市場經濟效益。

　　三是注重創新人才的培養和對高技術人才的吸納，對內完善高技術產業人才的培養體系，以適應對高技能勞動力的需求。

　　通過這些隱形產業政策的介入，美國為市場主體創造了制度環境。這些措施在尊重市場機制的基礎上產生了良好的技術創新與擴散效果，也不易受到世貿組織補貼與反補貼協議的約束。

　　（作者單位：中國社會科學院美國研究所）