林輝煌丨告別土地財政？你想多了_風聞

來源：行業研習

作者：林輝煌，華南理工大學公共政策研究院研究員、院長助理

我們完全可以把土地出讓金及其他非税收入的徵收主體轉為中央垂管的税務部門這一改革之舉，放置在近年來中央國家能力不斷升級強化的進程之中進行理解。在一個非常積極的中央底下，很多人會擔憂，地方主動作為的空間在多大程度上會受到影響。畢竟，只有中央積極而地方不積極的發展體制是很難持續的，特別是對於中國這樣一個還處於趕超階段的發展中大國來説，尤其如此。因而，如何平衡中央、地方“兩個積極性”的辯證關係，依然是考驗決策者的一項關鍵命題。

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1****土地出讓金將退出歷史舞台？

近日，財政部、自然資源部、税務總局、人民銀行聯合發佈《關於將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非税收入劃轉税務部門徵收有關問題的通知》（以下簡稱《通知》），將原來由自然資源部門負責徵收的國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非税收入，全部劃轉給税務部門負責徵收。

根據該《通知》，自2021年7月1日起，首先在河北、內蒙古、上海、浙江、安徽、青島、雲南省（自治區、直轄市、計劃單列市）以省（區、市）為單位開展徵管職責劃轉試點，探索完善徵繳流程、職責分工等經驗。自2022年1月1日起，開始全面實施徵管劃轉工作。

《通知》一出，立即引發社會各界的廣泛討論，尤其是房地產界。當然，討論的焦點主要集中在國有土地使用權出讓收入，因為這是涉及利益最大的一塊。根據財政部數據，2020年地方政府國有土地使用權出讓收入為84142億元，今年1-4月份，國有土地使用權出讓收入為21383億元，同比增長35%。

不少評論認為，這個《通知》的出台，意味着土地出讓金制度將退出歷史舞台，甚至盛行多年的土地財政也將土崩瓦解。我認為，改變自然會有，但是還不至於劇烈到此種程度。

作為制度化建設的一個部分，將所有非税收入都交由税務部門徵收，統一政府收入的徵繳方式，這是很自然的一種政策選擇。比如説，早在2018年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《國税地税徵管體制改革方案》，明確從2019年1月1日起，將基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費等各項社會保險費交由税務部門統一徵收。可以料想，最終所有政府收入都將由税務部門徵繳，土地出讓金自然也不會例外。

2****核心內容並沒有被觸及

然而，從《通知》的文本來看，土地出讓金的徵繳主體是發生了改變，但是其中涉及到的利益結構並沒有發生變動，換言之，土地出讓金制度的核心內容並沒有被觸及，土地財政也不可能在短期內退出歷史舞台。

根據《通知》，土地出讓金的徵收範圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續按照現行規定執行。可見，《通知》只是改變了徵收的主體，至於土地出讓金的生產和利用，並不在《通知》的改革範疇之中。只要有徵收指標，地方政府照樣可以徵收和出讓，所得的土地出讓金依然是由地方政府支配。國家下一步會不會將土地出讓金的生產和利用都管起來？也許有可能，但是目前這份《通知》並沒有這樣的規定。

即使是社保基金，雖然已經交由税務部門徵繳，但税務部門的權力也主要停留在具體的徵繳職能上，社保的政策制定、參保登記、權益記錄、待遇申領等職能還在人社部門。如果税務部門掌握參保登記與核定的權限，就可以對社保按照個人實際工資來徵收。這樣做的好處是税務部門能夠實現對社保的如實徵繳，擴充社保基金。

而在大多數省市，因為人社部門掌握參保登記與核定的權限，可以按照社平工資的60%作為底限、社平工資的3倍作為高限來徵收社保。這樣做的缺點很明顯，那就是很多地方往往會按照底限而不是實際工資來徵繳社保，從而導致社保基金無法如實徵繳。

跟税務部門不同，作為地方政府構成部分的人社部門，自然要服從地方政府的發展大局，特別是在以勞動密集型企業為主的地區，如果完全按照工資實際發放的數額來繳納社保，因為企業要配套一大部分，必然會大大增加企業的負擔，影響企業經營的積極性。其結果，企業的納税額也會縮水。

相較於面向未來、面向民生的社保基金，地方政府顯然對面向當下、面向發展的税收收入更感興趣。因此，為了儘可能減少企業負擔，吸引更多企業進駐以擴充税源，地方人社部門自然願意以底限來登記、核定參保標準。

同樣的道理，可以預見的是，在一段時期內，國家不會對地方政府支配的土地出讓金做太大的文章。畢竟國家的發展離不開地方的發展，而在找到更好的替代方案之前，地方的發展仍然離不開土地財政的支持。

3****改革的努力方向

但是我們也要看到這個《通知》所可能帶來的影響。除了直接可見的徵繳主體的變化，至少還有以下幾個方面很有可能發生變化。我們也可以從這些可能發生的變化，窺見國家改革的努力方向和基本邏輯。

第一個影響應該是可以預見的，即土地出讓金徵繳主體改為税務部門之後，中央將更快、更全面地掌握有關地方土地出讓的信息。此前，土地出讓金由自然資源部門（更早則是國土部門）徵繳，而無論是國土部門還是自然資源部門都屬於地方政府主管的部門，必須服從地方政府的發展大局。因此，有關土地出讓的數據信息，即使不會對中央有所隱瞞，但是在信息的及時度、細節度層面，肯定比不上由中央垂管的税務部門徵繳來得好。掌握更及時、更全面的土地出讓信息，對於中央的改革決策自然是非常有利的。

第二個影響也很有可能出現，至少體現了中央努力的方向，即實現對土地出讓金的應繳盡繳和及時收繳。《通知》要求，土地出讓金劃轉給税務部門徵收後，以前年度和今後形成的應繳未繳收入以及按規定分期繳納的收入，由税務部門負責徵繳入庫；税務部門應當按照國庫集中收繳制度等規定，依法依規開展收入徵管工作，確保非税收入及時足額繳入國庫。可見，在由自然資源部門和國土部門徵收土地出讓金的情況下，由於地方複雜的利益結構，會出現應繳未繳或繳納不及時的問題。改由中央垂管的税務部門徵收，在地方利益結構面前會相對超脱，因此更有可能實現應繳盡繳和及時收繳。

第三個影響體現了中央努力的方向，雖然實現起來不見得容易，即通過徵繳主體的變革，儘可能強化部門間的信息共享。《通知》要求，税務部門應會同財政、自然資源、人民銀行等部門做好業務銜接和信息互聯互通工作，並將計徵、繳款等明細信息通過互聯互通系統傳遞給財政、自然資源、人民銀行等相關部門，確保徵管信息實時共享，賬目清晰無誤；税務部門應當商財政、自然資源、人民銀行等部門逐項確定職責劃轉後的徵繳流程，實現辦事繳費“一門、一站、一次”辦理，不斷提高徵管效率，降低徵管成本。

當前政府各部門因為利益並不總是一致，彼此之間存在嚴重的行政壁壘，其中最主要的就是信息不通。同為政府組成部門，但是某個部門要想獲取另一個部門的信息，特別是一些關鍵信息，非常困難。這種信息壁壘非常不利於政府的內部決策和外部服務。正因如此，這些年中央力推“放管服”改革，主要目標之一就是希望能夠打破這一信息壁壘，加強部門間的統籌協調能力。基於這樣的期盼，《通知》最後要求相關部門要把思想認識統一到中央決策部署上來，切實提高政治站位，強化部門協作配合，形成非税收入徵管職責劃轉協同共治合力。

4****兩個積極性

第四個影響將更為深遠，有可能在未來發生，即國家進一步推動土地出讓金的支出端改革。關於這一點，《通知》沒有任何的論述，但是一旦收入端（徵繳）改革開啓，人們很容易猜測支出端（土地出讓金的支配）的改革很可能已經在路上。2020年，中央在《關於調整完善土地出讓收入適用範圍優先支持鄉村振興的意見》中已經明確提出，到“十四五”末，國有土地出讓收入將以省為單位核算，土地出讓收益用於農業農村的比例要達50%以上。

可見，中央早就想動地方的土地出讓金，一個善良的猜測是希望通過改變土地出讓金的支出結構，改變地方發展對大城市建設的迷戀。鄉村振興是中央實現第二個百年目標的重大舉措，如果能夠將數額巨大的土地出讓金導入鄉村，同時改變地方發展的方向，這自然是中央所希冀的。這一次中央雖然只是動了土地出讓金的收入端，但是由此已經能夠通盤掌握地方的土地出讓信息，為下一步更深入的改革奠定良好的基礎。

從以上幾個方面來看，我們完全可以把土地出讓金及其他非税收入的徵收主體轉為中央垂管的税務部門這一改革之舉，放置在近年來中央國家能力不斷升級強化的進程之中進行理解。這些年來，無論是行政體制改革，還是基層治理體制改革，我們可以看到一個越來越積極的中央國家形象。加強中央統籌能力，集中力量辦大事，這是社會主義制度的優勢所在，也是國家為解決長期以來治理權威碎片化的問題，所必然要採取的改革舉措。

當然，在一個非常積極的中央底下，很多人會擔憂，地方主動作為的空間在多大程度上會受到影響。畢竟，只有中央積極而地方不積極的發展體制是很難持續的，特別是對於中國這樣一個還處於趕超階段的發展中大國來説，尤其如此。因而，如何平衡中央、地方“兩個積極性”的辯證關係，依然是考驗決策者的一項關鍵命題。