拜登的疫苗外交：遭遇滑鐵盧？_風聞

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　　本文作者：

　　吳煥璋 海國圖智研究院研究助理

　　深度美政：美國疫苗外交：專利豁免和直接出口的政治困境

　　近日，拜登政府表示支持新冠疫苗專利豁免權，以期讓更多國家能夠得到配方生產疫苗，緩解疫苗短缺問題。美國政府這一表態在國際社會引發了諸多爭議。拜登政府所支持的專利豁免權這一表態所涉及到的主要問題陳列如下：疫苗專利豁免權相較於直接出口疫苗對緩解疫苗短缺的效力如何？相較於專利豁免權，美國為何不選擇直接擴大疫苗出口，以更快解決疫情嚴重國家的疫苗短缺問題？本文將對上述問題一一作出回應，並分析美國有限地支持專利豁免權和有限制地開始出口疫苗的做法背後的行動邏輯。

　　圖片來源：https://www.abc.net.au/news/2021-02-19/joe-biden-us-pledge-billions-who-covax-vaccine-efforts/13171336

　　（一）疫苗專利豁免的侷限性

　　2021年5月5日，美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）宣佈拜登政府將支持新冠疫苗相關的知識產權保護豁免措施。隨後，美國的這一宣告又再一次使之成為了全球爭議的焦點。實際上，早在2020年10月，南非、印度的國家就聯名要求WTO暫時取消與與新冠相關的知識產權保護規定，加快疫苗、診斷設備等生產技術信息的流通，讓其他企業得以繞過信息壁壘生產更多新冠醫療產品，以緩解全球尤其是發展中國家的多種高科技醫療產品供應短缺。而當時，包括美國在內的眾多發達國家對這一措施表示反對，認為實行疫苗專利豁免會降低醫藥企業生產疫苗的積極性，不利於增加疫苗供應。為了更好地理解這個問題的爭議所在，我們首先需要了解疫苗專利豁免措施的實施目的及其可能存在的侷限性。

　　專利是一種用來保護知識產權的法律形式。專利所有者可以決定其所持有的專利保護下的知識（設計、配方等等）的流通和使用，尤其是當其他人或者機構想要使用其專利保護的知識的時候需要得到專利持有者的允許。一般而言，專利有助於調動研發工作者的積極性，推動科技創新，為經濟發展提供動力。但是另一方面，這就對非專利持有者造成了信息壁壘，使得其他生產者生產該專利所涉及產品的時候受到一定程度的限制。專利往往是由國家政府進行授予發放，而在國際社會中有關專利保護和管理的規則為世界貿易組織（WTO）之下各成員國簽署的《與貿易相關的知識產權協定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights），以保證全球範圍內知識產權受到保護。然而，在全球面臨諸如新冠或者2009年豬流感那樣的公共衞生危機時，這種專利保護機制則很有可能成為擴大疫苗生產的阻力，使得全球尤其是中低等收入國家久久陷於疫情之苦而難以自拔。而疫苗專利豁免機制就是針對專利壁壘造成的阻礙應運而生的。

　　不過，從技術層面而言，專利豁免機制對於增加疫苗供應並不具有很強的效力。首先，就從機制目標來説，專利豁免機制的實施是為了消除與產品生產相關的信息壁壘，使產品配方等信息得以為其他生產廠商在未經授權的情況下使用，而不至於承擔高昂的法律代價。然而，專利豁免機制只是能夠讓其他生產者獲取專利保護之下的信息，而專利持有企業所掌握其他相關信息，包括商業機密（trade secret）等其他類型知識產權保護下的信息仍然處於保密狀態。譬如，一種疫苗產品的製成配方是由專利保護，但是這種疫苗的生產方式、臨牀檢驗程序、負面測試信息（即實驗失敗的信息）等屬於商業機密的信息，則無法獲取。在這種情況下，即便獲取了疫苗專利下的信息，但因為商業機密的緣故，也無法進行生產。其次，專利豁免機制並不能保證疫苗缺乏的國家獲取足夠的生產設備或足夠的疫苗生產原料以自行生產疫苗。專利豁免機制的一個重要邏輯在於使中低等收入國家能夠獲取疫苗配方等信息構建自己的疫苗生產供應鏈，以實現疫苗供應自主。然而，在這些國家構建完整的疫苗生產供應鏈無疑是一件極其費時費力的工程；儘管從長遠發展角度來講有助於這些國家應對疫情，但難以解決目前十分嚴峻的疫苗供應短缺的問題。

　　因此，對於廣大中低收入國家而言，單就疫苗專利豁免這一措施來説，還遠遠不夠。“藥物與被忽視疾病倡議組織”（Drugs and Neglected Diseases Initiative）蕾切爾·科恩（Rachel Cohen）認為，疫苗豁免機制只是實現擴大全球疫苗生產的第一步，而其次我們還需要將疫苗製造的工序知識轉移給有需要的國家，並擴大對疫苗生產能力的投入。然而，疫苗專利豁免這一步還遠遠沒有落實——由於WTO決策程序實行的是全體一致原則，即沒有一個反對的國家才能通過決議。基於目前發達國家與發展中國家在疫苗專利豁免問題上分歧較大，這項機制從理念到落實無疑將會消耗大量的時間，而在此期間中低等收入國家的疫情也將會進一步惡化，以至於待到豁免機制正式推出之後為時已晚。

　　基於上述分析，疫苗專利豁免機制本身存在着較大的侷限性，如果不配合其他措施（轉移生產技術、幫助發展中國家提高疫苗生產能力、直接出口疫苗和其他醫療物資）的話，這項機制所能產生的增加疫苗供應的效果顯然是會大打折扣的。這也是拜登政府對於疫苗專利豁免支持的受到多方反對的原因之一。不過，美國國內對於該問題的爭論往往聚焦在政治經濟的議題上。

　　（二）專利豁免計劃的國內外阻力

　　拜登政府公開支持專利豁免其實很大程度上是美國110名民主黨參議員和共和黨參議員詹妮斯·夏科夫斯基（Janice Schakowsky）聯名推動的結果。他們在今年4月30日以信件方式督促拜登政府支持對TRIPS規則下的知識產權豁免提案，以確保新冠疫苗和相關醫療物品在全球範圍內供應的平等化。然而，在拜登政府公開宣佈支持之後，該項倡議就受到了來自國內多方的反對。

　　從全美範圍來説，只有48%的選民（包括民主黨和共和黨）表示支持新冠疫苗專利豁免。其中民主黨人士中有64%的人支持，10%的人反對；而共和黨人士有31%的人支持，33%的人反對。可以説，目前拜登政府的這一舉措在全國範圍內其實並沒有受到廣泛的支持。

　　實際上，在拜登政府正式公佈支持專利豁免之前，美國商會（U.S. Chamber of Commerce）就於今年3月初發表了反對WTO知識產權豁免提案的聲明——商會高級副主席帕特里克·基爾布賴德（Patrick Kilbride）表示，“透明和可靠的知識產權是構建政府、企業、學界和NGO在疫苗供應和分配方面的多方合作基礎。商會支持取消行政和貿易壁壘以促進全球範圍內的疫苗和相關藥品流通，然而知識產權豁免則是完全誤導性行為。”在美國貿易代表辦公室發佈新聞的當天，美國藥品研究與製造商協會（Pharmaceutical Research and Manufacturers of America, “PhRMA”）主席史蒂芬·就指出，拜登政府的這一舉措將會阻礙醫藥企業全球抗疫工作的進展，給公共部門和企業合作伙伴造成困惑，進一步削弱目前承受着巨大壓力的疫苗供應鏈，並使假冒偽劣疫苗得以在市場流通。他還表示，支持專利豁免不僅不利於擴大疫苗供應，還會削弱美國在生物醫藥領域的領導地位。類似地，美國的一大企業貿易協會“生物科技創新組織”（Biotechnology Innovation Organization）也表示反對專利豁免措施。該組織主席米歇爾·麥克穆瑞-希思（Michelle McMurry-Heath）提到，“為缺乏疫苗的國家提供疫苗生產配方，卻不提供足夠的原料、質量審核保障和足量的疫苗生產技術勞動力並不利於幫助他們獲取更多的疫苗。而這一舉措會削弱美國生物醫藥創新的保護機制。”相較於專利豁免，米歇爾向拜登政府寫信建議，建立一個全球性供應保障項目（COVID Global Strategy for Harnessing Access Reaching Everyone，Global SHARE Program）可能更行之有效。該項目有三大目標：1）確保全球疫苗供應充足；2）確保全球各地能夠安全、迅速獲取疫苗以及其他抗疫醫療產品；3）進一步完善加強中低等收入國家的醫療體系。米歇爾認為，該項目能夠確保快速而安全的新冠疫苗供應和其他醫藥產品的同時，不至於破壞知識產權保護機制。

　　**此外，美國國會對於政府突然宣佈支持疫苗專利豁免感到十分不滿。**在今年5月12日美國參議院財政委員會（U.S. Senate Committee on Finance）舉行的一場聽證會上，委員會中幾乎所有的共和黨成員都表示反對美國貿易代表戴琪的立場。有超過100名共和黨議員督促拜登取消這一舉措，認為這將是美國相對於諸如中國、俄羅斯和印度等國家的巨大讓步，而這些國家恰恰是美國在全球生物醫藥發麪強勁的競爭對手。在反對者看來，專利豁免為中國和美國提供了免費獲取生物醫藥科技的機會，進而在未來趕超美國在生物醫藥科技的領導地位；這些擔憂尤其是集中在對於中國獲取美國科技所帶來的潛在威脅。來自內布拉斯加的眾議員亞德里安·史密斯（Adrian Smith）認為中國仍然是美國最大的貿易威脅；而賓夕法尼亞州參議員帕特里克·圖米（Patrick Toomey）則表示沒有任何證據表明專利豁免會增強全球疫苗生產力，但這極有可能會抑制美國打擊中國知識產權盜竊行為的努力。除了對宣告內容本身的不滿，民主黨和共和黨議員都表示拜登政府沒有提前跟國會商量關於支持疫苗專利豁免的舉措，而這使得他們感到非常失望。

　　從國際層面來説，拜登政府的舉措受到了其他發達國家尤其是部分歐洲國家的質疑甚至反對。歐盟執行委員會（European Commission）主席烏爾蘇拉·馮德萊恩（Ursula von der Leyen）並沒有對專利豁免計劃表示支持，質疑歐盟是否會同意豁免專利限制，並表示目前發達國家應該致力於將更多疫苗輸送到疫情嚴重的國家。歐盟對於美國舉措的質疑態度主要是源於其主導國家德國——德國總理默克爾提到，美國這一提議將對疫苗生產產生較大負面影響，而疫苗生產中的限制因素其實在於生產能力和對疫苗的高質量標準，並非專利限制。法國總統馬克思也堅持認為，討論取消專利限制的問題偏離了目前的抗疫重心，並呼籲美國取消疫苗以及疫苗生產原料出口限令。總體上，歐盟國家認為美國直接出口疫苗和原料而非實行專利豁免計劃。

　　基於上述，拜登政府這一舉措在目前階段很難在國內或國際上獲取較為廣泛的支持。大多數反對者認為，與其糾結於疫苗專利問題，直接出口能夠更有效解決當下發展中國家疫苗供應短缺問題。換言之，儘管拜登政府現在表示支持專利豁免計劃，但是實際上美國對於全球抗疫的支持仍然顯得滯後甚至不足。

　　（三）特朗普遺產：疫苗民族主義

　　那麼，美國為什麼在支持全球新冠抗疫方面顯得滯後和不足呢？

　　首先，拜登政府一開始並沒有做出積極參與國際疫苗出口等全球抗疫行動，這一定程度上是繼承了特朗普政府的主張，但也有牽制其行動的十分艱難的國內問題所在。在拜登上任之前，特朗普政府與西方其他發達國家一致反對新冠疫苗專利豁免這一主張，而且特朗普政府在任期間，美國並沒有積極向廣大發展中國家提供疫苗援助，而是堅持所謂的“美國優先”原則。特朗普政府之前囤積了大量的新冠疫苗——美國衞生及公共服務部（Department of Health and Human Services）和國防部（Department of Defense）分別於去年7月份和12月份向美國輝瑞公司先後採購了共2億支新冠疫苗。而且，在去年G20遠程視頻峯會中，特朗普表示他希望美國公民優先接受新冠疫苗注射。至於疫苗專利豁免問題，特朗普則是堅決反對這項機制。特朗普對於專利豁免和疫苗出口的態度與其一貫的保護主義和本土主義的價值立場是一脈相承，所以他在任期間，美國並沒有積極承擔提供全球公共產品的責任的這一做法並不新奇。

　　然而，**等到拜登上台之後，美國政府的實質行為似乎也繼承了特朗普的疫苗民族主義的遺產。**儘管拜登並沒有直接説明疫苗不得出口到國外，但是他要求充分調動美國本土的生物醫藥公司積極投入到新冠疫苗的生產中去，以確保所有美國人（成年健康美國人）得以接種；而為了達到上述目的，拜登政府繼承了特朗普政府的做法，訴諸《國防生產法》（Defense Production Act）以滿足國內疫苗需求。該法是1950年美國朝鮮戰爭期間通過的，能授予美國總統以特殊權力，從而控制國家相關產業，以服務於美國緊急狀態（往往戰時狀態）物資需求。具體到現在而言，拜登上台後簽署兩項行政令，以促使美國醫藥企業優先完成美國國內訂單。而這樣一種措施實際上就等同於對醫藥公司下達了出口禁令，因為戰時狀態對於醫藥公司疫苗產量的過高要求使之難以在短時間內生產用於國內的足量疫苗後還有剩餘出口到國外去。

　　圖片來源：Axios, Airfinity. https://www.axios.com/biden-share-astrazeneca-coronavirus-vaccine-doses-233bb5b2-db11-423e-9a34-0c18a4959fec.html

　　根據上圖，截止至2021年4月25日，美國自身出口的疫苗數量和其所儲備的疫苗以及其他國家出口的疫苗相比微不足道。由此可見，拜登上台之後美國針對新冠疫情開展的對外援助行動十分有限。然而，截止至5月26日，美國有一半左右的人口完成了第一針接種，而40%的人已經完成兩針接種。與此同時，美國疫情也開始有所好轉，美日新增病例數量也開始有所下降。

　　儘管如此，美國自身疫苗形勢的問題尚未完全解決——而這也是拜登在初始上任階段在國際抗疫援助方面遲遲沒有行動的原因之一。拜登在上任初期承諾確保所有美國人能夠接種疫苗，而目前完全接種的人數不到全美人口的一半；而各州的接種情況也有差異，譬如新罕布什爾州有59%人口已經完全接種疫苗，而密西西比和阿拉巴馬州都只有30%左右。然而，專家認為要想達到羣體免疫必須要滿足70-90%的人口完全接種這一條件。美國目前尚有相當數量的人對於新冠疫苗持有抗拒和遲疑的態度，尤其是在之前媒體報道有6名接種者在接種強生公司生產的疫苗出現血栓症狀之後。因此，美國儘管國內疫情呈現好轉的趨勢，但要達到羣體免疫以對抗變異病毒則仍是任重道遠。

　　（四）美國全球治理參與的困難

　　**實際上，從對外援助計劃來説，拜登並不期望美國執拗於疫苗民族主義，而是非常希望積極介入到全球公共衞生治理中，以改善之前特朗普政府政策所破壞的美國國際形象。**拜登政府在1月份就發佈了《美國新冠疫情應對國家戰略》（National Strategy for the Covid-19 Response and Pandemic Preparedness）；在這份報告中，他一共列舉了美國在未來期望達成的7大目標，其中最後一大目標及恢復美國全球領導地位並提升疫情應對機制以備未來。拜登之前在宣佈：“正如在第二次世界大戰中，美國是民主國家的武器庫一樣，在這場疫情之戰中，我們也將會擔任世界的疫苗‘武器庫’這一角色。”還承諾對外提供8千萬支疫苗（6千萬支為之前美國囤積已久的阿斯利康公司的疫苗），其中將在今年6月底之前出口2千萬支疫苗。        

　　截止目前，美國向其鄰國加拿大和墨西哥出口了將近450萬支疫苗。而美國政府這一表態也顯得相當謹慎，並沒有將專利豁免範圍擴展至其他新冠相關的醫療產品。美國向其鄰國加拿大和墨西哥出口了將近450萬支疫苗。而美國政府這一表態也顯得相當謹慎，並沒有將專利豁免範圍擴展至其他新冠相關的醫療產品。相比起其他國家援助力度遠遠不夠。

　　相反，諸如中國、俄羅斯、歐盟等國家地區早已開始了疫苗援助。截止至今年四月初，中國已經對超過40個國家出口了總共1.14億支疫苗（據説佔將近自主生產疫苗的一半），而中國疫苗對於諸如巴西、土耳其、智利等國家來説則是唯一的選擇。中國還預計跟如阿聯酋等十多個國家合作，於今年提供30-50億支新冠疫苗。今年4月份，中國外交部副部長表示，中國將致力於把新冠疫苗變成全球性公共產品，以供應給有需要的國家（主要是發展中國家）。此外，俄羅斯也積極對外提供自主研發的疫苗：目前俄羅斯已經對外出口總共2.5億支新冠疫苗（Sputnik V）。再者，歐盟也積極為全球疫苗供應做出了卓絕的努力。歐盟目前是全球最大的疫苗出口者：歐盟執行委員會主席烏爾蘇拉表示，自去年12月份，歐盟已經向其他歐盟以外的國家地區出口了7700萬支疫苗，甚至超出歐盟內已經用於接種的疫苗支數（6200萬）。中國、俄羅斯等美國傳統國際戰略競爭對手在國際公共衞生治理方面已經做出巨大的貢獻，這無疑為美國在抗疫援助方面的對外政策造成巨大的壓力。

　　**即便如此，美國並沒有完全放棄在全球公共衞生治理中的參與。相比直接出口疫苗，支持專利豁免在拜登政府看來可能是短期來説經濟成本較低且又能夠有助於恢復美國全球領導力的措施。**在美國提出支持專利豁免之後，世界衞生組織總幹事譚德賽博士也表示：“在抗擊新冠病毒的過程中，這是一個里程碑式的時刻……我很讚賞美國在關鍵時期致力於推廣疫苗平等化和為世界人民謀福祉的做法。”專利豁免這一主張其實不僅在抗擊疫情上具有里程碑式意義。專利問題，或者知識產權問題一直以來是發達國家和發展中國家之間爭議不斷的話題，是南北陣營的一大對立點。發達國家往往以知識產權保護機制不足來詬病發展中國家。拜登政府對於疫苗專利豁免的支持似乎也是向發展中國家進行承諾，並企圖贏得好感。

　　**然而，由於專利豁免對於發展中國家所能產生的實際效用甚微，大多數發展中國家更關心的是發達國家是否能夠將剩餘疫苗儘快出口以為發展中國家所用。**因此，除非美國積極落實疫苗出口，專利豁免也很難真正贏得發展中國家的好感和支持。而歐盟成員國等發達國家對美國的指責，以及中國、俄羅斯等國對美國造成的戰略競爭的壓力，再加上美國尚未完成的國內疫苗接種計劃，使得美國處於一種極為尷尬的境況。

　　（五）結語

　　儘管美國支持疫苗專利豁免似乎也算是美國對全球抗疫邁出的重要一步，但由於這一機制效力頗具爭議，且美國目前所做出的實質性抗疫援助相較於其他大國來説甚小，美國仍然受到國內外多方輿論的壓力和指責。拜登政府在做出援助全球抗擊疫情的同時，也仍然堅持“美國優先”的原則。堅持國家利益至上並無可厚非——目前美國國內的疫苗接種問題還需要進一步推進。然而，拜登的願景並不止於治癒美國自身；恢復美國全球領導力，在和中俄戰略競爭中處於優勢地位，無疑也是拜登政府對外政策的核心目標之一。疫苗專利豁免支持其實反映了美國現在力不從心的狀態——一方面希望積極援助國外，另一方面國內接種問題尚未較好地解決。可以説，這是美國在國內國際雙重壓力之下所做出的折中性的表態。然而，由於國際社會對於美國的期許甚多，在未來數月中，美國必須要做出一些實質性的努力才能夠真正改善其國際上的信譽。如果不能，美國這一系列的承諾和表態無疑只是公關作秀，將會使之陷入更加艱難的境地。