“補鏈”“強鏈” 美國有如下計劃……_風聞

來源：機工情報

6月8日，拜登政府宣佈了根據第14017號行政命令“美國供應鏈”進行的審查的主要結果，以及政府將立即採取的加強美國供應鏈的行動。

根據2021年2月24日美國總統拜登簽署的關於美國供應鏈的第14017號行政命令（E.O.14017），確定了關於供應鏈的審查涉及三個層級：短期（為期100天的審查）；中期（一年期審查）；長期（每四年一次的審查）。此次發佈的是針對短期審查（即100天審查）的結果通報。這些領域的風險點分析及擬採取的“補鏈”“強鏈”措施如下：

1. 半導體和高級封裝：

**E.O.14017：**美國是這項技術的發源地，也一直是半導體發展的領導者。但近年來美國在該領域的生產方面投資不足，損害了美國的創新優勢，而其他國家則從美國吸取了教訓，增加了對該行業的投資。

評估結果：

（1）重要性：半導體是電子器件的重要組成部分，半導體在當今世界已經變得無處不在，如支持電信和電網基礎設施等，一輛新車可能需要100多個半導體用於觸摸屏、發動機控制、駕駛員輔助攝像頭和其他系統；

（2）美國份額下降：美國在全球半導體生產中的份額已經從1990年的37%降至目前的12%，如果沒有全面的戰略來支持半導體行業，預計還將進一步下降。美國公司（包括主要的無晶圓廠半導體公司）依賴國外半導體資源，特別是亞洲的資源，造成了供應鏈風險。半導體制造中使用的許多材料、工具和設備來源有限，半導體製造業地理位置集中，尖端半導體的生產需要數十億美元的投資。報告評估了半導體供應鏈的5個基本環節（設計；鑄造；裝配；測試、封裝和高級封裝；材料；以及製造設備），其中美國在設計環節處於世界領先地位，但缺乏足夠的生產能力；對於技術含量相對較低的後端組裝（ATP），美國嚴重依賴集中在亞洲的外國資源；美國在大多數類型的前端半導體制造設備的全球生產中佔有相當大的份額，但光刻設備的生產集中在荷蘭和日本；半導體生產需要的數百種材料中，外國供應商主導了硅片、光掩模和光刻膠的市場等等。

**重點關注對象：**中國、韓國、歐盟、日本、台灣地區、新加坡、以色列。

主要政策建議：

（1）與工業界合作，促進投資、透明度和協作，以解決目前的短缺問題；

（2）充分將CHIPS法案中的投資條款落實到位，以促進美國的長期領導地位；

（3）強化國內半導體制造生態系統；

（4）支持供應鏈沿線中小企業和弱勢企業加強創新；

（5）建立人才管道；

（6）與盟友和合作伙伴合作，建立彈性；

（7）保護美國的技術優勢

2. 高容量電池，如用於電動汽車的電池：

**E.O.14017：**如果要採取行動應對氣候變化，就會帶來對電動汽車電池等新能源技術的大量需求。通過識別供應鏈風險，可以加快美國在清潔能源技術領域的領導地位。例如，美國雖然是電動汽車的淨出口國，但在與電池生產相關的供應鏈中並不處於領先。美國可以更好地利用龐大的鋰儲備和製造技術來擴大美國國內的電池生產。

**評估結果：**評估涉及高容量電池供應鏈的5個環節：（1）原材料生產；（2）材料精煉和加工；（3）電池材料製造和電池製造；（4）電池組和終端產品製造；以及（5）電池報廢和回收。評估認為，全球對電動汽車電池的需求預計將從2020年的約747千兆瓦時（GWh）增至2025年的2492千兆瓦時。如果沒有政策干預，美國的產能預計將在這段時間內增至僅224千兆瓦時，但美國對乘用電動汽車的年需求將超過這一產能。此外，評估強調高容量鋰離子電池的關鍵材料，特別是一級鎳、鋰和鈷，是主要的上游供應鏈漏洞。在電池製造方面，美國在所有主要電池組件和電池製造方面的產能佔全球市場份額不到10%。與此相比，中國擁有超過75%的全球電池製造產能，主要是受到政府在原材料加工、組件和電池製造、電動汽車部署支持等方面的投資推動。

**重點關注對象：**澳大利亞、中國、歐盟、芬蘭、印度、日本和韓國。

主要政策建議：

（1）刺激使用國產大容量電池的終端產品需求，包括運輸業、公用事業部門等；

（2）加強關鍵先進電池礦物的可靠來源供應，進行具有針對性的礦產投資，包括與盟國合作投資鎳精煉；全面提高勞動和環境標準，包括為鋰、鎳、鈷和其他關鍵高容量電池礦物的提取制定強有力的環境審查許可；加強美國的回收和再利用政策，確保回收和處理符合最高環境標準；

（3）促進可持續的國內電池材料、電池和電池組生產，包括通過撥款和貸款計劃，税收抵免，利用聯邦採購和財政援助等；

（4）投資於對保持競爭優勢至關重要的人才和創新，尤其是要將勞工標準作為生產補貼的條件，以增強工人的權力；以及增加研發資金以擴大吸收並減少供應鏈脆弱性，包括增加對研發的支持，以降低電池成本、提高性能，減少對關鍵材料的依賴；創建美國高容量電池製造研究所等。

**3 .**關鍵礦物和原材料：

**E.O.14017：**關鍵礦物和原材料是國防、高科技和其他產品的重要組成部分，從發動機和發電機中的稀土元素到飛機上使用的碳纖維，美國需要確保在國家緊急情況下不依賴外國資源或單一來源。

**評估結果：**預計在未來20年內，對戰略和關鍵材料的需求將激增，特別是隨着到2050年全球消除碳淨排放量的步伐加快。例如，全球對鋰和石墨的需求（這兩種材料是電動車電池最重要的材料），預計到2040年，全球氣候目標將實現4000%以上的增長，預計石墨將增長近2500%。屆時，中國將控制全球55%的稀土開採能力和85%的稀土精煉能力。國際能源署（IEA）最近的一份報告指出：一輛典型的電動汽車所需的礦產資源是傳統汽車的6倍，而陸上風力發電廠所需的礦產資源是燃氣發電廠的9倍。因此，美國必須確保關鍵礦產和稀有金屬的可靠和可持續供應，以確保美國製造業和國防部的供應鏈彈性。

美國在戰略和關鍵材料行業缺乏彈性主要包括以下風險因素：供應集中；單一來源供應商；價格衝擊；人力資本缺口；存在爭議的礦物和有組織犯罪；強迫勞動。

**重點關注對象：**報告評估了283種材料，存在短缺的有53種，國外供應來源包括84個不同的國家。重點分析了加拿大、澳大利亞、日本、歐盟、中國的供應情況。

政策建議：

（1）為戰略性和關鍵性物質密集型產業制定和培育新的可持續性標準，包括可持續生產標準和可持續發展標準；

（2）擴大可持續的國內生產和加工能力，包括二次和非常規資源的回收和再循環；確保遵守嚴格的環境標準以及勞動標準；

（3）適用《國防生產法》的授權進行部署，該法第三章授權總統發放贈款、貸款、貸款擔保及其他經濟激勵措施，以建立工業能力、補貼市場、獲取材料；能源部、商務部、內政部和國防部應利用DPA和其他現有的權威機構和資金來激勵整個供應鏈的生產，包括下游、高附加值的製造業，如磁和先進的電動機設計等；

（4）召集行業利益相關者擴大生產；

（5）促進跨部門研究與開發，以支持可持續生產和技術熟練的勞動力；

（6）加強美國的儲備；

（7）與盟友和合作伙伴合作，加強全球供應鏈透明度，尤其是提高戰略和關鍵材料供應鏈的透明度。

**4.**原料藥：

**E.O.14017：**原料藥是含有活性藥物的藥品的一部分。近幾十年來，美國70%以上的原料藥生產服務商已經轉移至海外，這項工作將補充正在進行的保障供應鏈安全的工作，以應對疫情。

**評估結果：美國將於7月完成疫情供應鏈彈性戰略，**該戰略將概述長期保持彈性的目標和行動。由於政府和私營部門的努力，在不到一年的時間裏，美國大幅提高了疫苗生產能力。但關鍵仿製藥和原料藥的短缺是美國多年來一直存在的問題。美國食品和藥品管理局（FDA）基本藥物清單上的一些藥物一直短缺。在FDA的基本藥物清單公佈時，清單上25%的CDER（美國藥審中心）管制藥品（不包括醫療對策、疫苗、血液製品、抗蛇毒血清和抗毒素）短缺。此外，87%的通用原料藥設施位於美國境外，這在過去10年中幫助降低了數萬億美元的成本，但由於缺乏數據和供應鏈透明度，很難估算從國外進口的美國關鍵藥品和原料藥的準確份額，據估計，中國和印度將控制供應鏈的重要部分。

**重點關注對象：**歐盟、加拿大、印度、中國等。

政策建議：

（1）投資和財政刺激促進生產；

（2）研發投入；

（3）創建質量透明度；

（4）改進信息和數據收集；

（5）探索建立/擴大原料藥儲備和國家戰略儲備管理的其他關鍵材料的虛擬戰略儲備，包括成品劑量；

（6）確保與合作國家在審查和應對供應鏈風險方面的國際協調。

總體上看，美國基於以上調查結果，提出的建議總結為以下幾點：

1. 重建美國的生產和創新能力；

2. 支持最直接有效的生產模式、更高的勞動標準和產品高質量市場的發展；

3. 發揮政府作為市場參與者的作用；

4. 加強國際貿易規則，包括貿易執法機制；

5. 與盟國和合作伙伴合作，減少全球供應鏈的脆弱性；

6. 與工業界合作，立即採取行動解決現有短缺問題。

其中：

1. 重建美國的生產和創新能力，主要是通過制定新的聯邦立法、加大投入、重建美國工業基礎、構建生產者和創新者的生態系統等途徑實現。

提醒：在夯實及重建美國工業基礎方面，要尤其注意美國今後或將加大對《國防生產法》的適用。該法頒佈於1950年，在韓戰、冷戰及疫情期間出現頻率很高，我們所熟悉的2018年《外國投資風險審查現代化法案》（FIRRMA）就是對《國防生產法》第721節作出的重大修訂，該節賦予美國總統暫停或禁止某些交易的權力。

2. 支持最直接有效的生產模式、更高的勞動標準和產品高質量市場的發展，主要涉及一系列標準的制定，包括基本礦產的綜合可持續性標準；環境標準；勞動標準；提取和加工標準等，並配備具有采礦許可和環境法專業知識的跨機構團隊。

提醒：主要涉及關鍵礦產領域，屆時或將頻繁看到美國動用勞工標準、環境標準、提取和加工標準等等。例如稀土問題，在此前的WTO爭端中我們援引的是GATT第20條“保護可用盡的自然資源有關的措施”（最終敗訴），就涉及包括勞工、環境、提取和加工等綜合可持續性標準的考量。

3. 發揮政府作為市場參與者的作用，主要涉及通過聯邦採購加強美國供應鏈的相關舉措，以及改革和加強美國的儲備（尤其是關鍵礦產和材料的國防儲備）等。

提醒：這意味着美國政府將加大適用“購買美國貨”規定，利用採購權槓桿調節儲備和國內生產，同時也需要注意聯邦採購條例的相關動向，是否會涉及修訂等，屆時我們也將作出及時跟蹤。

4. 加強國際貿易規則（包括貿易執法）方面，尤其要注意以下3個要點：（1）針對貿易問題設立快速立法和裁決機制；（2）將供應鏈彈性納入美國對華貿易政策；（3）評估是否針對進口釹永磁體啓動232調查，因為美國在這一關鍵產品上嚴重依賴進口。

提醒：這是將貿易執法更加具體化的規定。此前在5月，美國國際貿易委員會（USITC）為了加快對進口貿易中涉嫌侵犯知識產權的調查，就啓動了一個試點計劃，允許其行政法官（ALJs）在更廣泛調查結束前，就一些問題發佈臨時性初步裁定（interim initial determinations）。這是拜登政府執政以來在知識產權侵權調查領域針對調查程序的一次改進嘗試，旨在加快和便利化337調查的程序。此外，在232調查上，美國特朗普政府執政時期共啓動了8起國家安全232調查，分別涉及鋼鐵和鋁產品；汽車及汽車零部件；鈾礦石和鈾產品；海綿鈦；電網零部件；移動式起重機和進口釩。拜登政府執政以來，尚未啓動232調查。

5. 與盟國和合作伙伴的合作方面，主要體現在美國的外交策略方面，如建立新的政府高層論壇等，尤其是通過G7等平台；以及相關的融資工具支持。

提醒：美國總統拜登上任之初在國務院的外交首秀上就提出“外交重回美對外政策核心”的政策思路，這意味着外交手段是其處理對外關係，包括經貿問題、供應鏈問題、國家安全問題的主要工具之一。目前，拜登政府在國際平台、多邊層面的一系列行動都踐行了這一思路。

6. 對供應鏈中斷的監測方面，**主要是成立供應鏈中斷專責小組，**並創建數據中心，彙集整個聯邦政府的數據，加強政府機構及私營部門之間的信息共享。

提醒：數據安全問題也是其中的重點議程之一，牽頭協調工作在商務部，美國商務部的主要職能就是國際貿易、出口管制、貿易救濟等。要警惕今後針對網絡安全、數據安全方面的相關動作。同時，也是為其今後4年期的審查奠定數據基礎。

除了上述建議事項外，我們還應注意美國在供應鏈的下一步行動：

第14017號行政命令中確定的中期審查**：**要求對更廣泛的美國供應鏈進行更深入的一年期審查，重點在6個關鍵產業部門：國防工業基礎；公共衞生和生物防備工業基礎；信息和通信技術工業基礎；能源部門工業基礎；運輸工業基礎；以及農產品和食品生產供應鏈。

第14017號行政命令中關於長期審查的規定**：**建立四年一次的供應鏈審查，包括有關持續數據收集和供應鏈監測的程序和時間表。4年期供應鏈審查機制是對拜登政府將供應鏈審查機制固化下來的一種做法。參考的是國防部定期研究國防供應鏈並推行系統性政策來彌補漏洞的做法，其目的是清查美國供應鏈的漏洞，並彌補這些漏洞。這會涉及與國會的合作，如通過一項法律，使得這種4年期關鍵供應鏈審查作為一種機制固化下來，其中會涉及更新關鍵產品的清單，這也是供應鏈安全規劃的重點。

最後，我們還應注意在供應鏈安全的調查期間，美國國會議員的相關動作：

例如，4月8日參議院外交關係委員會拋出的、並於4月21日通過的“2021年戰略競爭法案”，以及參議員舒默和Todd Young於4月21日提出的2021年版的“無盡前沿法案”（6月8日已經在參議院獲得通過），旨在提高美國對中國的競爭力，其中半導體是核心環節。截至目前（初步統計），議員向第117屆國會提出的關於半導體的立法提案（bills）15項，除2021年版的無盡前沿法案、2021年戰略競爭法案外，還包括民主技術合作法案（S.604）、2021年中國技術轉讓控制法案（H.R.1131）、STRATEGIC法案（S.687）、創新中心加速法案（S.871、H.R.476）、清潔未來法案（H.R.1512）等等。從上述法案體現出的關注點來看，一是聚焦國內的創新和競爭力的提升，二是聚焦與盟國的協作創新，三是聚焦技術與民主價值觀掛鈎的協同發展。但立法的最終落腳點都是產業，即與中國存在競爭的產業的供應鏈重構，加強供應鏈彈性，彌補供應鏈漏洞等。