“索賠中國10萬億”: 為何美國反覆施壓，世衞組織拒不配合？| 文化縱橫_風聞
文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2021-06-16 18:03
【導讀】近期，隨着第74屆世界衞生大會落下帷幕，有關新冠肺炎病毒溯源的爭論再起。少數西方國家一邊向世衞組織施壓，要求其再次進入中國調查，個別政客甚至揚言要向中國索賠10萬億美元，一邊支持台灣地區加入世衞組織和世衞大會。這些舉動目前雖未獲得世衞大會支持，但也暴露出世衞組織與當前世界霸權國家之間的緊張關係。
本文回顧了自成立以來，世衞組織與美國之間漫長的控制與反控制歷程。作為全球最重要的公共衞生機構，世衞組織在全球公共衞生領域提供了重要的公共品。但其公共性始終受到美國的霸權利益和國家利益的影響：一方面，世衞組織試圖通過制度設置（如一國一票的世衞大會）和專業性，來抵禦美國政治意圖的影響；另一方面，美國也通過財務手段（如提高預算外捐助資金）、推廣新自由主義理念等方式，力圖控制世衞組織，為自身霸權利益服務。新冠肺炎疫情爆發以來，世衞組織與美國之間的新一輪博弈，依然是上述歷史過程的延續。但值得注意的是，特朗普的“退羣式”策略不僅沒有成功，反倒暴露了美國控制力和影響力的衰弱。與此同時，中國等國家在應對疫情的過程中，表現出與世衞組織積極合作的態度。未來，在新興國家力量繼續成長的背景下，發展中國家對全球衞生治理的積極作用有望進一步增強，世衞組織與霸權國家之間的鬥爭與反斗爭或將迎來新局面。
本文原載《文化縱橫》2020年第6期，原題為“國際權力結構變遷與世界衞生組織的發展策略”，僅代表作者本人觀點，供諸君思考。
國際權力結構變遷與世界衞生組織的發展策略
自1948年成立以來，作為聯合國專門負責國際公共衞生事務的指揮和協調機構，世界衞生組織（World Health Organization，以下簡稱WHO）在監測全球衞生狀況，彙集關於疾病和衞生系統的信息，增強對傳染病的抗病能力，防範、監測和應對公共衞生突發事件及提供全球性的衞生服務等方面，發揮了重要作用。但與很多“二戰”之後成立的國際組織一樣，WHO在發揮全球影響力的同時，全球政治經濟形勢及會員國國內政治的變化，也在不斷影響和重塑WHO的理念與實踐。
新冠疫情的全球蔓延，使得國際社會對全球化及現有全球衞生治理架構產生質疑，WHO長期以來面臨的爭議在此背景下也被放大，如果處理不當，可能會威脅該組織功能的發揮。**如何在逆全球化的浪潮下解決已經高度全球化的公共衞生問題，保持自身的技術權威性和獨立性，最大程度地動員資源，防止疫情進一步蔓延，幫助各國走出此次公共衞生危機，是目前WHO面臨的重大挑戰和重要使命。**在此背景下，瞭解WHO自成立以來面臨的各種困境及解決辦法，並分析其背後的邏輯，對更好地支持WHO團結全球力量、順利戰勝疫情具有重要意義。
▍霸權國家陰影下的WHO
“二戰”之後，在大國的主導下，各主權國家在建立新的結構以規範國與國之間關係這一問題上達成共識，一系列國際組織相繼成立，併成為引導各國開展合作的引擎。主權國家一方面積極利用國際組織的國際合作發揮本國政策的超國家和跨國家影響，另一方面卻保留了限制或擴展國際組織的自主權、干擾國際組織活動乃至重組或解散國際組織的權力。這就使得在國際體系無政府狀態的基礎上設立的國際組織，成為各主權國家追求利益的競技場。在這個競技場中，只有成員國才是唯一活躍的行為體和利益載體，國際組織的誕生及重大決策很大程度上只是成員國談判的結果。而國際事務的決策權力在主權國家間的分配又是不平等的，大國尤其是霸權國家往往有更大的影響力，國際決策因此不可避免地更多體現大國的利益。此外，一般來説，國際組織的影響力愈大，其與民族國家之間的張力也會愈加強。因此，相較於跨國公司和私營性質的國際組織，“準政府性國際組織”（如聯合國）與民族國家，尤其是與霸權國家之間的結構性張力更為明顯。
美國作為“二戰”後世界體系中的霸權國家，是大部分國際組織的締造者，大多數國際組織的規範和標準最初都是基於美國國內的標準。**美國曆來有利用國際規則實現本國利益，通過國際組織將國內規則推廣到國際場域的傳統。如果出現國內法律和國際法則不一致的情況，美國可以用國內政治來平衡自己的國際立場。**例如，美國在國際組織的代表一般為行政部門的官員，受美國總統的領導，在美國三權分立的制度下，這會讓立法部門擔心行政部門的權力過大，也會為美國不遵守國際組織決議提供藉口。
在WHO成立之前，國際公共衞生署、國際聯盟衞生組織以及由美國總統羅斯福發起成立的聯合國善後救濟總署等國際機構在國際衞生事務中發揮着重要作用。另外，美國國際衞生局（後改名為泛美衞生局、泛美衞生組織）、洛克菲勒基金會的國際衞生部，也在20世紀初期的國際衞生活動中扮演了重要角色。WHO成立時，國際公共衞生署、國際聯盟衞生組織和聯合國善後救濟總署合併為新機構。美國成為WHO的主要預算捐助國，享有對WHO絕對的領導地位。但美國對待WHO的態度是非常矛盾的：一方面，為實現美國的全球目標和利益，它不得不支持聯合國系統的國際機構；另一方面，它又對聯合國獨立行使權力的能力感到擔憂。因此，在WHO成立時，美國以國家安全的名義維持了美國可以單方面在美洲實施干預的權力，保持了泛美衞生組織的獨立性。
從成立到上世紀90年代末，WHO一直在霸權國家的陰影下運轉，並且受到成員國國內及各種地緣政治矛盾的影響。1949年，因不滿美國對聯合國系統的控制，蘇聯和其他社會主義國家退出WHO。此後直到1956年，WHO的所有活動幾乎都與美國利益緊密相連。1955年，為幫助美國的技術和工業製成品創造海外市場，並在對抗共產主義的事業中“贏得民心”，世界衞生大會批准了WHO的消除瘧疾運動，希望通過大量噴灑DDT殺蚊劑消滅瘧疾。1956年，隨着蘇聯和其他社會主義國家重返WHO，世界衞生大會中的政治平衡發生了變化。20世紀60、70年代，一系列遭受長期殖民的國家獲得獨立，扭轉了國際舞台上的政治力量對比，第三世界國家憑藉數量優勢改變了整個聯合國系統關於發展的討論。尋求更公平的國際經濟秩序、主張更公平的貿易條件、要求發達國家為促進發展中國家的經濟和社會發展承擔更多國際責任，成為當時國際社會的主流話語。77國集團的不結盟運動和聯合國貿易與發展會議的成立，讓廣大發展中國家有了自己的發聲平台。為適應這一變化，WHO也開始轉型，逐漸從以生物醫藥和技術解決方案為主的工作方式，向解決健康問題綜合性解決方案轉變，尋求導致發展中國家健康問題的政治、經濟和社會因素。
另一方面，20世紀70年代以來，強調私有化、去管制的新自由主義成為英美等國經濟社會思潮及政策的主流，嚴重衝擊了WHO及全球公共衞生事務，WHO與美國的關係在這時也趨於緊張。例如，1981年，世界衞生大會以181票同意、1票反對的結果，通過了由WHO和聯合國兒童基金會提議的反對母乳餵養替代品廣告的國際行為法案。當時，美國雀巢公司的奶粉銷量佔全球市場的1/3，因此美國是唯一反對該法案的國家。在新自由主義的影響下，富裕國家一方面減少對WHO的義務貢獻，減少或推遲提交會費；另一方面，為了維持WHO的生存，富裕國家又不斷增加自願支出的專門用途經費，以加大WHO對它們的依賴。WHO因自身面臨的財務危機幾乎完全被富國俱樂部操縱，同時缺乏明確的工作思路和領導力，在健康領域的國際地位不斷下降。
20世紀80年代末，隨着第三世界國家出現債務危機，77國集團呼籲的國際經濟新秩序隨之破產。以追求市場自由為主導的“華盛頓共識”，很快取代了被很多自由主義學者稱為“第三世界極端主義”的國際主流話語。開放市場、減少資本流動壁壘、貿易自由化、限制政府權力、讓市場發揮主導作用的自由化發展理念，也蔓延到健康和教育等傳統公共部門。由發達國家與世界銀行主導的“結構調整政策”也被推行至聯合國系統，在美國的影響下，市場主導的解決方案和私營部門參與，成為聯合國及各國際組織在發展中國家從事發展工作的主流指導思想。
在這種態勢下，發展中國家抱怨醫藥公司將非必要及不安全的藥物出售給貧窮國家，並將此訴求提交到聯合國，對醫藥公司的關注將WHO推向風口浪尖。WHO需要承認跨國公司的問題，頒佈基本藥物清單約束跨國醫藥公司的行為，但這會損害醫藥公司的商業利益，且與自由市場規則相悖。因此，跨國醫藥公司會發揮在母國強大的政治影響力，向政府施壓迫使後者減少對WHO的支持。這導致很多機構在執行與衞生健康相關的活動時繞過WHO，如在20世紀90年代末和21世紀初迅速興起的疫苗開發和推廣活動。1994~2010年，蓋茨基金會就自行發起疫苗倡議，在全球健康項目的花費達130億美元；洛克菲勒基金會也曾因“國際艾滋病疫苗倡議”與WHO產生隔閡，後來繞過WHO自己開展工作。
▍“機制”與“技術”對霸權國家的平衡與約束
**在霸權國家尋求控制國際組織的同時，國際組織也在竭力通過制度建設和樹立專業知識權威，平衡和約束霸權國家對自身的控制。**在過去七十多年裏，隨着全球化的不斷發展，國際組織對公眾觀念及各國政府決策的影響力也在不斷增強。通過規範主權國家的行為、改變單個國家偏好、減少交易成本、提供國家間合作的核心領域、凝聚共識等一系列制度安排，國際組織不斷試圖擺脱受霸權國主導的狀況。同時，作為官僚機構的國際組織的管理體系和成員構成的多元化，使得國際組織產生了獨立於成員國的切身利益。
與很多國際組織相似，WHO成立時的結構設置就在一定程度上確保了其包容性和獨立性。WHO由世界衞生大會、執行委員會及由總幹事領導的秘書處組成。世界衞生大會每年舉行一次，主要工作為評估WHO的政策、批准一般工作計劃和年度預算、對執行委員會和總幹事的工作做出指示。世界衞生大會“一國一票”的制度安排，是WHO對抗霸權國操控的重要手段。執行委員會每半年召開一次會議，對總幹事提交的工作計劃和預算進行評審，並將結論性的推薦意見提交給世界衞生大會；同時提交一般工作計劃，供世界衞生大會審核批准。執行委員會成員由世界衞生大會選舉產生，任期三年；為擴大代表性，成員採取輪值制度，來自同一國家的成員不能連任；成員國沒有權力指派人員到WHO工作。總幹事由執行委員會提名，世界衞生大會選舉產生，一屆任期五年，到期後可以競選連任。總幹事最重要的職責之一是提出年度預算建議，確定優先事項並説服成員國為這些優先事項提供資金支持。
WHO的機構和制度設計在一定程度上確保了對專業技術的重視和專業技術人員的獨立性，這為它保持在健康領域的權威性發揮了重要作用。首先，選舉產生的執行委員會成員作為世界衞生大會的專家組成員發揮作用，在任期間不能代表自己的國家政府。其次，秘書處是WHO的官僚機構，專業技術人員在其中佔相當大的比例，並且他們涵蓋健康的各個領域，包括醫生、公共健康專家、流行病專家以及健康統計和經濟學方面的專業人員。
**WHO在專業知識方面的權威，在歷史上為平衡大國關係發揮了重要作用。**比如上述消滅瘧疾的案例中，面對20世紀50年代美國倡導以大量噴灑DDT殺蚊劑根除瘧疾運動出現的嚴重困難，越來越多的專家意識到在沒有改變社會結構和基本衞生條件的狀況下，單靠DDT殺蚊劑消除瘧疾幾乎是不可能的。因此，1959年，世界衞生大會宣佈在世界範圍內徹底消滅瘧疾是不可行的，國際行動重新回到較早的瘧疾控制議程。同時，在大多數專家的支持下，大會強調發展農村衞生系統的重要性，並將瘧疾控制納入一般衞生服務。這一轉型雖然順應了追求公平和社會正義的時代潮流，為WHO指明瞭新的政策方向，但同時也把WHO從“技術共識”的淨水中帶入一個更富政治爭議的深水區，使WHO與跨國公司及美國的關係變得更緊張。
▍身份建構與對外依賴
作為獨立的國際官僚機構，國際組織的權威性取決於兩個方面的保障：一是充分的物質保障，即有足夠的資金和技術資源實現組織目標；二是要有正確的理念、原則、偏好，能讓各利益相關羣體充分理解組織的使命以及確保實現組織使命的最優路徑。理念一般來源於國際組織成立時制定的宣言及其所在領域的專業知識，這是國際組織可以得到成員國支持、發揮自身功能、保證自身中立性的重要保障，也極大地影響着其在國際社會中的地位和權威的可持續性。
但是，**國際組織的運轉又不得不受制於外部因素，形成三方面的對外依賴：資源依賴、程序依賴和規範依賴。其中資源依賴對國際組織的影響最大，對資源的控制則是主權國家或其他國際行為主體影響和控制國際組織的最有效手段。**國際組織對外部資源依賴的程度一般取決於四個因素。
第一，組織運作所需要的外部資源的數量越多，對外依賴程度越大。如世界銀行的對外依賴度就高於國際貨幣基金組織，因為後者可以產生更大的收益；世界貿易組織受外部的影響更低，因為它所需的預算要小得多。WHO不僅沒有自己的收入，且它自20世紀60年代以來倡導的超越技術援助的初級醫療保健項目都需要大量的資金支持，對專業人員的高度依賴也造成運作經費增高，因此WHO對外部資金的依賴度要高於其他國際組織。
第二，各成員國貢獻比例的差異。如世界銀行的資金主要依賴富裕國家，因此受富裕國家控制的程度很高。WHO等聯合國的專門機構，各成員國的貢獻份額和比例往往取決於其綜合國力。
第三，義務貢獻與自願貢獻的比例。義務貢獻與“一國一票”制相適應，成員國根據國情繳納會費；自願貢獻也被稱為預算外貢獻，往往是富裕國操縱國際組織的重要手段。
第四，與其他組織在資源獲取方面的競爭狀況。儘管WHO是被指定的聯合國負責國際健康政策和項目的機構，但有時也不得不面臨與其他國際組織的競爭關係。例如，自上世紀70年代開始，世界銀行對衞生領域的投入逐漸增加。1979年，世界銀行成立人口、衞生和營養部，並通過了一項為獨立衞生計劃和其他計劃的衞生項目提供資金的政策。世界銀行在1980年的《世界發展報告》中明確指出，改善健康和營養狀況可以加速經濟增長；在世界銀行的協助下，營養不良問題和健康問題可以通過政府的直接行動得到改善，這為世界銀行增加在社會部門的支出提供了依據。世界銀行呼籲更有效地利用資源，討論私營和公共部門在資助衞生保健方面的作用，倡議讓自由市場發揮作用，減少各國政府的作用，大力倡導“結構調整”。這些政策雖然因艾滋病大暴發而遭受批評，但在發展中國家普遍負債和衞生支出日益緊縮的情況下，仍然大大增強了世界銀行在衞生領域的影響力。20世紀90年代初，憑藉其動員大量金融資源的能力，世界銀行的健康貸款超過了WHO的總預算，成為國際衞生領域的主導力量。
與世界銀行日益增長的權威形成鮮明對比的是，20世紀80年代後期以來，預算外資金的增長成為困擾WHO的一大問題。WHO的正常預算是指其成員國根據其人口數量和國內生產總值向WHO的捐款（assessed contribution）。1986~1987年，WHO獲得了4.37億美元的預算外資金，幾乎趕上了5.43億美元的正常預算。20世紀90年代初，預算外資金已超過正常預算2100萬美元，佔WHO總預算的54％。這種轉變給WHO帶來了巨大的問題。雖然WHO的政策和優先事項仍由“一國一票”的世界衞生大會確定，但這僅對20世紀80年代初以來經常被凍結的一般預算具有約束力。富裕的捐助國和世界銀行等多邊機構可以使用其捐助的預算外資金，獲得更多的話語權。通過創建一系列與WHO的其他計劃和決策無關的“垂直”計劃，這些富裕國家和國際機構可以不用通過世界衞生大會就實現對WHO的控制。對WHO來説，儘管預算外資金增加了總預算，但同時也加劇了協調和連續性方面的困難以及財務上的不可預測性，因為其財務狀況在很大程度上取決於特定捐助者的滿意度。
**程序依賴與規範依賴在限制國際組織獨立發揮作用的同時，有時也會成為對抗富裕國家操縱國際組織的槓桿，這與國際組織在選票安排、決策權威的位置、凝聚共識的能力以及貧窮國家對富裕國家的結構性依賴都有關係。**規範依賴是指國際組織本身的合法性取決於成員國的認可。成員國對抗國際組織最有效的方式，就是認定其立場或某項行動非法，如美國就以WHO在抗擊新冠疫情方面的“決策不正當”為由退出WHO。
▍適應與創新——WHO脱離困境的經驗
為了扭轉受制於大國的困境，自20世紀90年代初起，WHO開始尋求一系列改革，不斷重塑自己的形象和地位。首先，通過改革提高效率、問責和對變化世界的應對能力，發揮其對全球衞生議題的協調和領導作用。1992年，由31名成員組成的執行委員會任命了一個臨時工作組，對WHO如何在“全球變化”的背景下更有效地開展國際衞生工作進行評估。工作組在1993年5月的最後報告中建議，WHO如果要保持在衞生部門的領導地位，必須徹底改變其對全球、區域和國家規劃的分散管理，以減少正常預算計劃與預算外規劃之間的競爭。
其次，將健康融入經濟發展的宏大敍事，是WHO改革成功的關鍵。1998年，世界衞生大會任命挪威前總理布倫特蘭夫人為WHO總幹事。布倫特蘭決心將WHO定位為全球舞台上的重要角色，能夠參與全球問題的重大決策。她將健康融入發展議程，指出健康對促進經濟發展至關重要。為了讓她的觀點更具有説服力，她在WHO專門設立了宏觀經濟與健康委員會（CMH）。在CMH的幫助下，WHO將援助機構及傳統援助國對經濟發展的關注轉變成了WHO的一大優勢。通過倡導投資健康是貧窮國家經濟發展的根本戰略，成功逆轉了世界銀行提出的削減健康等公共部門預算的建議，並於2005年發佈報告公開反對由世界銀行主導的醫療付費方案，同時強調政府有責任提供全面健康服務，不能全部依賴私營部門。但WHO對用户付費方案的反對不是籠統的，而是隻針對某些特殊的健康議題，如孕婦健康、肺結核、艾滋病防治。這一方面體現了WHO的專業精神，另一方面也維持了其與世界銀行之間的友好關係。
為了改變財務窘境，WHO通過倡導“全球夥伴關係”和設立“全球基金”，將不同的“利益相關者”（包括私人捐助者、政府以及多邊機構）召集到一起，聚焦重點專業領域，籌集了大量外部資金。在短短几年內，WHO建立了約70個“全球衞生夥伴關係”；到2002年，WHO跟473個非政府組織建立夥伴關係。2012~2013年，在WHO近4億美元的年度總支出中，只有9000萬美元來自成員國的義務貢獻經費；另外3億多美元來自自願貢獻，其中8000萬美元為彈性基金。可見，WHO對成員國的依賴程度大大降低，受單一經費制約的狀況有所改善。
此外，WHO也謹慎處理與公司及私營部門的關係。儘管公司及私營部門成為WHO的合法夥伴，但在布倫特蘭時期，WHO對企業在應對全球健康問題中的作用一直持保留態度。例如，這一時期，WHO曾發起全球戒煙運動對抗煙草產業，也為獲得抗艾滋病藥物對醫藥公司知識產權進行抗議。但是，為了維持與援助國的關係，WHO對煙草公司的攻擊強調了煙草產業的特殊性，避免了對自由市場規則的反對；對醫藥公司知識產權保護的批判也通過技術手段進行了處理，通過不同的法律解釋讓大家瞭解到艾滋病藥物的特殊性。總之，通過精細的工作和專業技巧，WHO既保持了對私營部門的友好態度，同時也樹立了不受私營部門及外部捐助者左右的形象。
概括而言，從20世紀70年代到本世紀初，WHO經歷了重要的機制轉型：在干預理念上實現了從社會發展到經濟發展的轉變；在干預原則上實現了從公平到成本效益考量的轉變；干預的重點領域從初級健康保健轉移到具體疾病的技術解決方案；資金來源也從強制性的會員費擴展到自願貢獻；對私營部門的態度，也從問題來源改變為部分方案解決辦法；機構特徵從一個以會員國為基礎的聯合國機構，開始走向公私夥伴關係；管理風格也從公共部門不斷向私營部門傾斜的商務競爭模式轉變。在這一轉型過程中，WHO形成了自己的戰略生存邏輯，在迎合和消極抗議之間尋求平衡。
▍逆全球化時代WHO的未來命運
近年來，逆全球化浪潮和民族主義情緒不斷高漲，美國率先轉向國家利益優先的發展策略，不斷退出多邊合作體系，給全球合作帶來了不利影響。疫情暴發進一步將全球化的負面作用暴露出來，並助推了各國努力減少對全球化的世界體系的依賴，這給長期以來以推廣世界主義為使命的國際組織體系帶來了巨大挑戰。作為全球公共衞生領域最具權威性和影響力的國際組織，WHO受到的壓力毋庸質疑。作為WHO最大的資助國，美國想繼續維持自己對WHO的領導權，維護美國的利益。但在處理疫情問題上，WHO無法為迎合美國偏好而做出違背道義使命和專業知識的行動，這讓美國感受到WHO與美國利益優先的背離。2020年4月，因質疑WHO在處理新冠疫情中的不當行為，美國總統特朗普宣佈暫停對WHO的資助；5月16日，特朗普又宣佈美國將支付與中國同樣的義務捐助，其數額將不到往年其義務資助額的十分之一。
與美國不同，歐洲仍是多邊主義的倡導者，在疫情期間對WHO的大力支持就是體現。在自身受到疫情衝擊的情況下，英國捐助2億英鎊給發展中國家抗疫，其中650萬英鎊專門捐助給WHO用於協調全球抗疫。德國也在多種場合表示要全力支持WHO。但需要注意的是，歐洲的國際合作政策也受到逆全球化浪潮的影響，出現向美國靠攏的趨勢。例如，2020年9月英國首相宣佈將國際發展部與外交部合併，讓英國的國際援助更能反映英國的國家利益，這充分體現了歐洲國家在逆全球化時期國際發展合作的轉向。
與此同時，以中國為代表的廣大發展中國家在國際舞台上的聲音不斷增強。在發達國家的對外援助不斷減少的情況下，發展中國家意識到彼此團結的重要性。一方面，在維護共同利益、提高發展中國家的國際地位、重塑全球格局、應對公共危機方面，國際組織依然能夠發揮重要作用，因此在當前和今後一段時期內，廣大發展中國家對國際組織仍然有着巨大需求。另一方面，中國在抗疫方面的良好表現及其對WHO的堅定支持和援助，也讓WHO看到了發展中國家在全球衞生治理中的重要作用。
為適應新的國際形勢的變化，WHO需要面對紊亂的國際秩序，創新融資機制，處理好與主權國家、其他國際組織、企業夥伴以及非政府機構之間的關係。2020年3月，WHO總幹事譚德塞宣佈啓動COVID-19團結應對基金，面向個人、企業和慈善機構公開籌款，用來支持WHO及其合作伙伴開展防控、調查和應對疫情的相關工作。5月27日，譚德塞宣佈“世界衞生組織基金會”成立，這意味着WHO可以通過該基金會募集公眾捐款，獲得更多靈活的資金，擴大捐助者的基礎，克服資金不足狀況，同時也可以擺脱對某些捐助方的過分依賴。
在未來一段時間，在不斷擁抱新形勢、新期待的同時，WHO也應依靠創新管理和引領先進技術來保護自身的權威性和獨立性，降低國際政治經濟格局變化帶來的風險，在變化的時間和空間中維持和提升自己的國際地位和影響。
**本文原載《文化縱橫》2020年第6期，原題為《國際權力結構變遷與世界衞生組織的發展策略》。**圖片來源於網絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本公眾號。