“軍民融合”視角下的跨國管制•制裁與風控合規——美國對華涉軍清單詳解_風聞

走出去智庫觀察

為了對中國出口進行更全面的管制，美國推出了種目繁多的管制清單，除了實體清單外，還有美國國防部推出的中國軍方企業清單（CCMC）和美國財政部外國資產控制辦公室（OFAC ）推出的中國軍方企業清單（NS-CMCC）等。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、金杜律師事務所合夥人郭歡指出，近年正是軍民融合發展的戰略機遇期，但美國對華“涉軍”管制和制裁不斷增加，鑑於此，軍民融合企業需要系統分析美國“涉軍”管制的宏觀形勢，梳理和了解美國政府現行對華管制手段和專為“涉軍”企業設置的限制類清單，以便在當下錯綜複雜的國際環境中做到知己知彼，避免觸碰合規的紅線。

中國企業如何應對美國名目繁雜的管制與制裁法律法規？今天，走出去智庫（CGGT）刊發郭歡律師團隊的文章，供關注美國政策走向的讀者參考和學習。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、美國對中國“軍民融合”政策的擔憂也主要來源於中國的軍工經濟與民用經濟的混同，使得美國出售高科技產品、進行證券投資等商業活動可能促進中國軍工經濟發展，從而增強了中國的國防實力，而有違其國家利益。

2、美國政府對華涉軍管制與制裁採取“雙管齊下”的模式，包含出口管制和經濟制裁兩個方面的行動，同時也涉及多部門聯動執法，使用了各類限制性清單工具。

3、一方面由於相關清單在未來可能進一步發揮作用，另一方面是由於被列入該等清單的企業可能會觸發BIS的“警示紅旗”提示，從而影響企業的對外徵信和其他交易行為，並由此產生其他不利影響。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

文/郭歡陳起超 張波董夢

劉姝倩 劉學朋 王丹

金杜律師事務所

前  言

北京時間6月17日中國神舟十二號載人飛船發射成功，外媒紛紛密集報道，除了部分直接客觀報道此次航天任務和宇航員情況外，我們關注到部分外媒還將此次中國航天事業的成功解讀為“中國在太空領域的探索，作為諸多技術領域挑戰美國的重中之重”，“被排除在國際空間站之外，中國正努力在太空實力上超越美國，以期待從太空的領導地位獲取軍事、經濟等利益”。

美國對中國航空航天產業的關注和限制，從《1999財年國防授權法案》將衞星及相關部件納入美國軍品清單[1]，對華實行“衞星禁令”，到2011年《沃爾夫修正案》限制中美官方航天合作等[2]，可謂由來已久。美國還指責中國的載人航天計劃隸屬軍方，中國航天工業體系中的集團企業、下屬公司成為軍工企業的核心。而擁有龐大、精緻的軍民融合體系的美國，近年卻不斷對中國軍民融合計劃進行一系列打壓，以促進其“美國優先”的戰略。

美國對華涉軍清單種類繁多，內容龐雜，本文將着重圍繞美國對華“涉軍”管制和制裁，分析“涉軍”管制的宏觀形勢，梳理美國政府現行對華管制手段和對“涉軍”企業的認定標準。同時，在後續發表的同系列文章中，我們將圍繞企業關注的如何應對美國政策的影響與變化、如何建立出口管制和制裁相關合規體系等話題，提出風險管控與合規建議，並結合近期熱點案例，對相關限制類清單移除的可行性及實踐操作要點進行分析，希望能為企業撥開涉軍清單的迷霧，指明合法應對及合規經營的方向。

一、作為中美競爭焦點之一的“軍民融合”

（一）中國“軍民融合”政策簡述****

中國的“軍民融合”概念源自“軍民結合”的國防科技工業發展模式，一直是我國推進國防和軍隊現代化的重要戰略，其含義的變化見證了我國市場經濟發展與社會進步。

圖一：中國軍民融合戰略的歷史變遷

“軍民融合”最初主要有兩層含義：一是“軍轉民”，即將軍工技術用於民品生產；二是“民參軍”，強調民營主體的運營參與到軍工市場。隨着軍民融合由初步融合向深度融合過渡，進入實現跨越發展的關鍵期，軍民融合已經不僅發生在國防科技工業領域，而是如“十四五”規劃[3]中提到的，走向“深化軍民科技協同創新，加強海洋、空天、網絡空間、生物、新能源、人工智能、量子科技等領域軍民統籌發展”，成為在各個高新技術領域的軍民資源共享和協同發展。近年正是軍民融合發展的戰略機遇期，國防科技工業與各個高新技術領域軍民融合潛力巨大，“軍民融合”戰略同時也受到國際競爭對手的矚目。

（二）美國對中國“軍民融合”戰略的政策演進****

為實現美國的國家安全、外交政策和經濟目標，維護美國的領導和優勢地位一直以來都是美國政策制定的出發點。而作為中美戰略競爭重要內容的國防實力競爭，亦是近年來中美貿易摩擦的焦點所在。

美國立法機關近年來一直高度關注中國的軍民融合政策。美國國會設立的美中經濟與安全審查委員會（U.S.-China Economic and Security Review Commission，下稱“委員會”），其職責包括監督、調查和向國會提交關於美中雙邊經貿關係對國家安全影響的年度報告，並酌情向國會提出立法和行政行動建議。在委員會向國會提交的2019和2020年度報告[4]中，連續兩年均認為中國的“軍民融合”戰略構成了對美國的重要威脅。如2019年年度報告[5]中提到，“中國通過軍民融合戰略在中國民間機構和國防部門之間建立起復雜而不透明的聯繫，增加了美國公司和美國大學可能提升中國軍事能力的風險，同時危及美國未來的經濟領導地位。”

不僅美國政府高度關注，美國相關智庫也在聚焦中國“軍民融合”，例如美國高級國防研究中心（C4ADS）就在其報告中詳細描述了中國軍民融合提升軍事力量的示例[6]，新美國安全中心也曾發佈《中國國防創新新前沿：人工智能核和量子科技》並指出，中國在人工智能和量子科技領域的研究可能通過軍民融合戰略轉化為軍事運用，併為中國開創了軍事力量的新模式[7]。

2020年3月，時任美國國務院負責武器控制和國際安全的助理國務卿克里斯托弗•福特（Christopher•Ford）公開宣稱“中國實施軍民融合戰略，將通過民用商業和學術研究等途徑獲取的新興技術轉為軍用，對美國家安全戰略構成影響”[8]。值得注意的細節是，他將中國的軍民融合稱之為“Military-Civil Fusion”，而非美國在冷戰結束後提出的“Civil-Military Integration”（軍民一體化）。

本來，促進軍民融合發展是包括美國在內的國際社會的通行做法，但美國卻認為：美國提出的“Civil-Military Integration”主要集中於國防工業領域，而中國的軍民融合涉及經濟、科技、教育、人才等多個領域。國防實力競爭是綜合實力競爭的重要內容，因此，美國對中國“軍民融合”政策的擔憂也主要來源於中國的軍工經濟與民用經濟的混同，使得美國出售高科技產品、進行證券投資等商業活動可能促進中國軍工經濟發展，從而增強了中國的國防實力，而有違其國家利益。

（三）近年來美國針對中國“軍民融合”戰略的管制概況****

早在2007年，美國就開始關注中國的所謂涉軍問題[9]。2007年6月19日[10]，美國商務部工業安全局（Department of Commerce, Bureau of Industry and Security，下稱“BIS”）向對中國出口的特定軍事最終用途物項施加許可證要求，理由為中國在軍事用途方面缺乏透明度。

在2020年12月22日BIS新增的一批實體清單（Entity List）中，有53箇中國實體因涉軍問題被加入清單，公佈的理由包括涉及軍民融合政策、涉及與中國軍工複合體開展相關活動、進口美國原產物項以支持中國人民解放軍現代化等[11]。次日，BIS宣佈設立新的軍事最終用户清單（Military End User List，下稱“MEU”清單），納入58家中國實體。

而今年6月發佈的第14032號行政令[12]，進一步明確美國所要應對的國家緊急狀態，包括中國的軍工複合體及其參與軍事、情報和安全研發項目，在中國軍民融合戰略下的武器及相關設備生產所造成的威脅，同時將59家中國企業納入中國軍工複合體企業清單（下稱“NS-CMIC”清單），禁止美國人對該等企業進行證券及其衍生品投資。

二、涉軍相關限制類清單的管控範圍與影響

美國政府對華涉軍管制與制裁採取“雙管齊下”的模式，包含出口管制和經濟制裁兩個方面的行動，同時也涉及多部門聯動執法，使用了各類限制性清單工具。可以預見在拜登政府時期，中國相關企業將持續應對美國各類管制和制裁舉措，下文將詳細介紹各類常見涉軍企業相關的限制類清單工具，供廣大企業參考。

****（一）實體清單（Entity List）

• 列名理由寬泛，旨在限制涉美物項獲取

“實體清單”是美國出口管制的重要手段之一，BIS作為實體清單的主管部門，有權對清單進行不定期的更新，從而將有合理理由相信已經參與、有重大風險參與或者即將參與有悖於美國國家安全或外交利益的活動的實體列入實體清單[13]。從美國《出口管理條例》（Export Administration Regulations，下稱“EAR”）的相關規定來看，列入實體清單的理由非常模糊寬泛，這給了BIS較大的自由裁量空間。

企業被美國列入實體清單後，在獲得特定美國原產的商品、技術或軟件等方面可能受到不同程度的限制。具體而言，其欲獲取特定涉美物項需要事先獲得BIS許可。鑑於目前BIS針對此類許可申請，絕大多數情況下都會採取“推定拒絕”的許可審批政策，因此實踐中通常導致被列入實體清單的企業很難順利獲得屬於EAR管轄的物項，進而引發企業‘次生災害’，例如涉美物項供應鏈的斷裂、生產/銷售/工程等相關合同違約等一系列風險。

此外，儘管被列入實體清單並不等於禁止其他企業與實體清單企業開展任何交易，但實踐中被列入實體清單也間接會對清單企業的市場徵信產生一定程度的影響。另外，不少自身合規意識較強的企業，往往會基於其內部合規制度的要求而拒絕與實體清單企業進行往來，例如曾發生某些外資銀行停止提供美元業務、物流運輸企業要求更改、調換髮運人等情況，這也進一步加重實體清單企業的經營困難。

• 多維度新增實體清單，防止物項轉作軍用

2020年12月22日，在BIS新增的一批實體清單中，據統計，此次因“涉軍”而列入實體不僅包括船舶建造企業、研究院所、半導體生產、通訊建設等企業，還包括南京航空航天大學、南京理工大學等大學以及企業高管等共53個實體，公佈的列入理由包括：涉及軍民融合政策、竊取商業秘密用於軍品研發、涉及與中國軍工複合體進行相關活動、進口美國原產物項以支持中國人民解放軍現代化等。

美國政府對中國軍民融合戰略的擔憂，在美國國防部於2020年9月1日公佈的《2020年中國軍事和安全發展報告》[14]中已有所揭示：中國的軍民融合戰略意味着中國的民用經濟和軍事經濟之間沒有明確的界限，這增加了不希望為中國的軍事現代化做出貢獻的美國和全球實體的盡職調查成本，並表達了對“用於支持中國軍事現代化的軍民兩用技術的非法轉移”的擔憂。

****（二）軍事最終用户清單（Military End User List，“MEU清單”）

• “非窮盡式”清單，“軍事最終用户”定義擴大

2020年12月23日，BIS發佈了MEU清單，首次明確了針對包括58家中國實體的管控名單[15]。最新規定將軍事最終用户分為兩類，第一類是傳統軍事組織，包括國家武裝部隊，包括陸軍、海軍、空軍或海岸警衞隊、國家警察、政府情報或偵察機構；第二類是其他軍事最終用户，包括其它任何試圖支持法律規定的軍事最終用途的個人或實體（如涉及軍事活動的政府組織或國有企業），包括開發、生產、維護或使用軍用物項的外國國家政府組織、國有企業或其他特定實體。其中第二類使得軍事最終用户的範圍極大擴大化，且對於提供特定物項的一方而言，可能需要依據進一步的盡職調查才能確定對方是否屬於軍事最終用户。且MEU清單為“非窮盡式”清單，只要滿足軍事最終用户的定義，即便目前不在MEU清單之上，也可能受到MEU清單相同限制。

• 限制特定物項獲取，但存在許可批覆的可能

軍事最終用户受到的主要限制是對於EAR第744部分附件2列舉的物項，即明知全部或部分物項將用於“軍事最終用途”或“軍事最終用户”，則需要向BIS申請相應許可，且許可審批政策為“推定拒絕”。但是根據BIS發佈的常見問題解答（FAQ）如果物項的最終用途完全是民用，且符合美國國家利益，則有可能獲得許可證。

另根據我們的實務經驗，對MEU清單企業而言，目前已有部分出口商獲得該許可從而得以繼續出口EAR 第744部分附件2所列舉的物項。與以往獲批的不同之處在於，出口商需軍事最終用户提供更多的佐證材料以支持其許可的申請，同時許可審批的時限相較一般進口採購也將更長。即據企業反饋，該類企業在特定物項獲取方面目前受到一定影響但整體影響可控，而受到國內其它企業內控要求的影響則相對較大，並且獲得金融服務還會受到影響，例如銀行可能會執行更為嚴格的內控措施，部分銀行有采取暫停軍事最終用户企業美元賬户的操作。出口商方面，通常還會在自身盡職調查的基礎上相應引導並且推薦企業開展相應的合規整改工作。

（三）其它涉軍限制類清單

MEU清單與實體清單主要針對特定企業在獲得涉美相關物項上進行限制。此外，美國方面還制定了中共涉軍企業清單（涵蓋“1237”清單及“NS-CMCC”清單）、中國軍工複合體企業清單（NS-CMIC清單）、中國涉軍企業清單（CMC或1260H清單）等“涉軍”限制類清單，從限制中國軍事工業的發展，減少美國資本的支持等角度對清單實體進行管控。我們對前述三個“涉軍”限制類清單[16]進行梳理對比如下：

三、結語

本文所介紹的相關限制類清單，雖然部分清單目前並未配套相應的制裁措施，有的對無需引入美方投資的企業影響不大，但企業仍需對該等清單予以高度重視。一方面是由於相關清單在未來可能進一步發揮作用，另一方面是由於被列入該等清單的企業可能會觸發BIS的“警示紅旗”提示，從而影響企業的對外徵信和其他交易行為，並由此產生其他不利影響。此外，根據EAR的相關規定，EAR項下的涉軍清單（即MEU清單）並非是完整且排他性的清單，國防部的涉軍清單在判定“軍事用户”等問題時同樣可以作為盡職調查的警示紅旗參考因素。

在後續發表的同系列文章中，我們將結合實踐經驗及具體案例，進一步介紹企業應如何應對美國對中國涉軍相關企業的管制，提出具體的風險管控與合規建議，希望盡我們的綿薄之力，為中國企業在當下錯綜複雜的國際環境中的生存與發展保駕護航。

來源：金杜研究院