美國新型國家創新體系的“3個不要”和“10個方向”_風聞

來源：學術plus

2021 年 3 月 19 日，美國國防大學出版社發佈文章《面向國家安全與繁榮的新型創新體系》（Time for a New National Innovation System for Security and Prosperity）。該文提出美國創新體系，尤其是國防創新體系存在的問題，並從制度的角度提出體系改革的三個不要和九個變革方向。

面向安全與繁榮的新型國家創新體系

作者：Robert D. Atkinson

編譯：學術plus評論員   譚惠文

本文提綱一覽        

（1）大國競爭背景下，中國的挑戰

（2）制度之爭，哪個制度更具創新優勢？

（3）為什麼先進技術競爭力如此重要？

（4）美國國防工業基地現狀

（5）美國先進工業基地的重要性及現狀

（6）美國應該發展新的國家創新體系嗎？

（7）美國新型創新體系什麼樣？3不要和10個改革方向

“要成為一個大國一個能夠與任何其他國家抗衡的國家，需要繁榮的經濟基礎，尤其是一個比競爭對手更繁榮的經濟和技術基礎。”

——保羅·肯尼迪

《大國的興衰》1989 年

1.中國的挑戰

美國的繁榮主要源於1940 年代至 1960 年代建立的國家創新體系的結果，那時建立的創新體系是目前美國有史以來最有效的創新體系。

如今，雖然俄羅斯仍然是對手，**但如今的大國競爭的時代的主要對手中國。**中國與蘇聯不同：

首先，中國要大得多。1990 年，蘇聯的人口比美國多 15%。今天，中國的人口比美國多 320%，儘管其人均收入（按購買力平價計算）僅為美國的 17%，但其 GDP（按購買力平價計算）卻高出 9%。

此外，中國的經濟體制十分獨特，有強有力的國家推動，是美國有史以來面臨的最強大的技術競爭對手。

2.哪個更好？

“制度優勢是一個國家最大的優勢，不同制度的競爭是國家間最根本的競爭。” 中國以與美國截然不同的方式來實現這一目標。**所以關鍵問題是：**1）誰擁有更好的制度？2）官員如何改進美國的制度？3）中國的制度是否使其能夠以損害美國國家安全和全球技術經濟領導地位的方式取得進展？

競爭力的內涵

在國防領域中，為了投射國家力量，相對於資本效率或生產力，基於技術的競爭力往往才是關鍵因素。其中不僅包括先進技術產品的發明、設計、與生產能力，理想情況下還包括縮減對手在技術方面競爭力的能力。

哪個體系更能夠促進競爭力？

如果美國的目標是確保國家安全和經濟實力，那麼關鍵問題是誰擁有更好的體系來提高先進的行業競爭力。乍一看似乎是美國，因為美國在許多技術領域仍然領先中國。但中國的發展速度令人震驚。2020 年全球創新指數顯示，中國在創新產出（按 GDP 計算）方面排名世界第6位。中國製造2025計劃和新興戰略產業計劃瞄準了當前和未來最重要的技術領域。

圖：世界經濟論壇——2018 年中國天津新領軍者年會上，參觀者與機器人互動。”  （世界經濟論壇照片，Greg Beadle，2018 年 9 月 18 日）

3.競爭力

美國為什麼應該關心在先進技術產業上與中國差距縮小的問題？

**首先，中國的經濟發展可以提供更大的國防預算，從而支持其軍事現代化，**而且通過“一帶一路”倡議和“中國製造2025”等有計劃的舉措，可以鞏固並增長工業和技術基礎的系統性利益。” 

**第二，更重要的是，先進技術可以以多種方式支持美國的國家安全。**比如：促進GDP加速增長；減少了貿易逆差，使美元走強，降低國防進口價格。由此成為美國軟實力的一個關鍵因素，並以此在國際社會傳播美國體系的優越性。

**第三，全球主導的工業和技術基礎對於供應鏈完整性也至關重要。**美國國防工業越依賴外國供應商（尤其是中國），就越容易受到干擾。雖然美國武器系統的一些產品完全由專業國防承包商設計和製造，但還有很多產品依賴於兩用技術生產系統。

最後，國防部的所有三個“抵消戰略（offset strategies）”都以美國將通過技術先進性保持軍事優勢的概念為前提。擁有最好的先進技術工業基礎對於在先進武器技術方面保持領先於中國的能力至關重要，例如人工智能戰爭、高超音速攻防、定向能武器等。

4.國防工業基地

美國國防工業基地現狀

2010 年，國防部與國土安全部的聯合報告指出；“**國防工業基地（DIB）**是美國有別於所有潛在對手的最為重要的國家力量要素之一。然而在 2019 年的OIP的報告強調了DIB面臨的幾項主要挑戰，包括：

高超音速武器：在發展製造能力方面存在重大挑戰，高超音速武器在幾個關鍵部件中依賴於最先進的技術，其中許多隻能從非傳統國防承包商那裏獲得

“核彈頭”：由於美國微電子和電子製造能力的下降，確保成品組件、系統和子系統完全利用可信賴的分立元件具有挑戰性

雷達和電子系統：面臨“由老化的國防部系統導致可用組件過時、商業技術的流動性以及美國工業和製造基礎設施的減少”的風險

**士兵系統部門（the soldier systems sector）**面臨着“工業能力的差距” 

軍用車輛面臨着“電子車輛市場的快速擴張可能加劇這些風險”的風險。

**光學和光子學（Optics and photonics）**已經看到“美國的增值製造業……在過去的 20 年中受到侵蝕，威脅到美國的首次進入和確保獲得新的光學和光子防禦能力”

太空系統由於市場趨勢、供應鏈全球化和高製造成本，未來獲得太空合格的國內工業資源，如微電子和太陽能電池，是不確定的

**電子工業（Electronics）**是一個問題，“電子行業的差距降低了在能力、性能和可靠性方面針對對手提供技術優勢的能力”和“印刷電路板行業的衰退”

機牀“機牀行業的企業利潤將無法支持支持及時開發和採用關鍵的下一代（及更高版本）機牀製造能力所需的持續投資水平，這對未來國家的生產至關重要能力” 

電池、紡織、行波管放大器、造船、光纖陀螺、太空太陽能電池等技術都面臨國內產能挑戰

影響所有這一切的一個根本性的基礎原因是缺乏熟練的勞動力，“國防工業基地（DIB）的 STEM 短缺正在迅速接近危機狀態”。國防工業基地面臨的這些系統性挑戰與更廣泛的美國工業技術體系面臨的挑戰相同。

5.重要性及現狀

美國先進工業基地的重要性及現狀

目前，大多數武器系統都依賴於美國兩用商業供應商。例如，武器系統所需半導體主要部分是由國防部本身或其承包商設計，然後由國防部信賴的代工廠負責其中一小部分的生產，而但絕大多數計算機芯片都是直接從商業市場購買。此外，先進材料、人工智能、清潔能源、生物技術、高超音速和定向能技術、超材料、量子技術、機器人、半導體和先進計算等新興技術，在很大程度上也是直接從市場上購買。

從 2007 年到 2019 年，製造業增長下降了 13%。然而除去計算機行業的數據誇大的影響，製造業增加值下降了高達20%。此外，美國 2019 年先進技術產品的貿易逆差為 1330 億美元，創歷史新高，而 2001年的貿易順差為 45 億美元。2017 年，中國電子產品的貿易逆差為 1840 億美元。

哈佛商學院的加里·皮薩諾 (Gary Pisano) 和威利·施 (Willy Shih) 指出，製造業的下降以及數十年的外包製造，使得美國工業無法發明對重建經濟至關重要的下一代高科技產品。OIP也寫道，過去二十年美國製造業的侵蝕有可能使得美國製造商無法再滿足國家安全要求的能力。

這就觸及到了關於“制度競爭”的關鍵點。在涉及先進技術競爭力方面，中國的制度表現得非常出色。相比之下，美國國防和更廣泛的先進工業基地面臨挑戰，或者説，當前的美國系統並沒有達到應有的水平。

因此，核心問題是：如果美國想要在軍事和技術上保持領先於中國，它就需要對其經濟和技術發展體系進行重大改變，因為它目前的運作方式，該體系面臨一些嚴重的結構性挑戰。

6.新系統

美國需要一個新的國家創新體系！

6.1 新型創新體系的“幾個不能”

**（1）不是漸進式的。**國防部多投一點錢，科學基金多投一點錢，對高技能移民多一點開放……這樣的漸進式創新無法稱為創新，所謂的新舊也並無二致，但是這就是目前的現實。然而現在“漸進主義”已經不能解決問題。

**（2）不要求市場與國防要求同步。**新系統也不能寄希望於私營部門將採取與國防需求同步的必要步驟。正如新美國安全中心所寫，國防部押注私營部門，以利用更大的投資和更快的創新週期。雖然FAANGS （Facebook、蘋果、亞馬遜、Netflix 和谷歌）對軟件和人工智能很重要，但在美國私營公司將其研發（R&D）從“R”轉向“D”的情況下。可能無法繼續滿足美國的國防需求的範圍。

**（3）****不要求在“道德技術”上的領先。**另一個思維的死衚衕是：只要美國在“道德技術”的發展方面處於領先地位，一切都會好起來的。信任可能有用，但沒有證據表明美國工業將無法產生值得信賴的系統，更沒有證據表明信任決定了美國的領導地位。

6.2 美國新型創新系統的10個大方向

現在不是漸進主義，而是從大局出發，建立一個基於兩個原則的新系統的時候了。

（1）美國政府要“大力扶持”其“關鍵行業”

決策者要關心美國的產業結構。需要明確指出一組“關鍵行業”，如航空航天、生物製藥、精密計算機和半導體、先進機械和設備、軟件和人工智能等。在這些行業中，雖然企業在實操層面領導，但政府要發揮強有力的支持作用。

（2）重點投資關鍵的兩用技術

國會需要為基於創新的競爭力直接和間接（通過税收支出）以及國防和商業創新撥出更多資金，並鼓勵由此產生的技術在國內的商業化和生產。這意味着每年至少要增加 1000 億美元的研發資金，其中大部分用於應用研究和工程，包括工藝研發，重點是關鍵的兩用技術需求。此外，新興的國防技術創新，如自主武器和“殺傷網”（一種具有無處不在的傳感器的相互關聯且靈活的導彈系統），可以產生重要的商業創新收益。

（3）激活市場活力，擴大鼓勵商業創新

國會還應進一步擴大對商業創新的支持，如：

擴大美國製造業研究所（Manufacturing USA Institutes）

重建美國國家標準與技術研究院 (NIST) 的先進技術計劃，該計劃為聯合研發夥伴關係提供資金

建立一個州-聯邦研發與生產合作夥伴基金，以鼓勵各州在研發方面進行更多投資，並採取激勵措施吸引美國的主要生產設施，例如半導體和其他關鍵行業。大多數州都專注於以技術為基礎的經濟發展，但如果沒有聯邦政府的幫助，資源將非常有限。

仿效台灣工業技術研究所，設立專門目的、非營利的商業工業技術研究所。

一個相關的問題是全球技術標準。中國在塑造全球創新標準的機構中的影響力不斷擴大，如國際電信聯盟和第三代合作伙伴項目。美國和盟國需要合作以更深入地參與這些機構。此外，國會應擴大研發税收抵免，使公司在全球標準制定方面的支出符合條件。

此外，無論是通過擴大獨立研究與開發 (IRAD) 計劃，允許公司發起和實施國防部感興趣的研發項目，還是通過其他方式，國會和國防部都需要為國防承包商投資研發提供更多激勵。

六大承包商平均將銷售額的 3% 用於研發，而領先的商業科技公司約為 10%。如果我們要保持領先於中國，國防承包商將需要更多地投資於研發，尤其是風險更高的長期研發。此外，國會應資助國防創新部門的提案，以創建一個類似 InQTel 的風險投資部門，以投資有前途的基於硬件的初創公司，這應該為國防部的整體改革服務，使其更加靈活、創新和快速發展。

（4）政府定向採購以支持創新

政府應刺激創新，無論是採購新武器系統，還是投資“智能基礎設施”。這意味着要設計政府採購，以儘可能支持創新，就像英國和德國所做的。

（5）對創新的税收及信貸等經濟激勵

國會應擴大對創新的税收激勵，包括更慷慨的研發信貸、用於投資機械和設備的新信貸，以及擴大研發信貸以包括勞動力培訓和全球標準制定支出。國會還應該制定改革公司治理和股票市場的政策。

（6）完善國內先進技術行業的投資工具

國會應建立支持先進技術行業的國內投資的工具，包括改革小企業管理局，並提供税收優惠或直接資金以創建國家工業投資銀行。

（7）增加美國本國的STEM人才儲備

支持國內 STEM 技能，特別是在計算機科學和工程方面。將工程和計算機科學教育納入高中，為州立大學提供援助以接受更多的州內教育STEM 學生，而不是支付學費的中國學生。委員會還應建立一個數字預備隊和數字服務學院，以增加技術熟練工人進入公共部門的渠道。

（8）建立國家戰略技術機構

國會應該建立一個新的國家戰略技術機構，具有像 DARPA 的項目管理能力，以及更好地瞭解美國兩用和商業技術基礎的分析能力。

（9）慎重且辯證考慮中美脱鈎

雖然改革的重點集中在國內，但也應該盡力限制中國技術的進步。在中美經濟脱鈎方面，不可激進脱鈎，也不可以不脱鈎。我們需要在某些領域脱鈎，在其他領域繼續保持糾纏狀態。如果中美經濟明顯脱鈎，中國對美國利益採取軍事行動的成本會更高。

（10）建立跨國的“同盟工業戰略”

最後，美國的產業戰略也包括制定與盟友的戰略密切相關的技術戰略。**鑑於科技行業的複雜性，即使是美國也不能指望成為所有關鍵技術的領導者，包括 5G 系統。但需要確保的，如果它美國不是領導者，那麼至少美國的一個親密盟友是。**從這個意義上説，美國不僅需要國家產業戰略，還需要同盟工業戰略，以確保同盟民主國家作為一個整體，有能力在一系列關鍵領域以具有競爭力的價格生產創新產品。

圖：海軍中尉賈斯汀畢曉普和首席軍士大衞湯普森在加勒比海的蘇城號航空母艦上的導航橋上守望。2020 年 12 月 21 日（海軍海員 Juel Foster 攝，2020 年 11 月 23 日）

7.結語

從地緣經濟學的角度來看，美國在過去 20 年已經失去與中國競爭的部分的優勢。如果國會和下一屆政府不實施一個新的、更強大的國家創新體系/產業戰略/產業政策/競爭力戰略，以確保美國的技術優勢，美國可能會在很多關鍵技術上落後於中國。這將對美國的全球實力、國家安全和繁榮產生可怕的後果。目前華盛頓已經意識到美國對這種先進技術戰略的需求，但如果國家安全機構不積極推動，那麼這都將是無稽之談。

（全文完）