中美科技新戰場：出口管制？_風聞

　　張彥赬

　　摘要

　　在近來的中美科技戰中，出口管制成為美國對華遏制的新戰線，通過對相關技術和企業進行出口管制，強勢應對中國的軍民融合戰略以及長期高新科技發展。

　　圖源：https://www.economist.com/finance-and-economics/2018/07/12/donald-trump-insists-on-trade-reciprocity-but-what-kind

　　一、武器化的出口管制

　　今年六月，美國總統拜登簽署了名為 “應對為中華人民共和國某些公司提供資金支持的證券投資所產生的威脅”的行政令（E.O.14032），加強了對中國涉軍以及監控技術企業的進一步打壓。早在2020年11月，特朗普便籤署了“應對共產黨中國軍隊公司券融資的威脅”行政令 （E.O. 13959），禁止美國投資者向一系列美國政府認定的“中共軍工企業”（CCMCs）購買證券。今年年初，特朗普離任之際簽署了行政令E.O.13974，將原有行政令中的31家中國涉軍企業擴至44家，並要求美國投資者在相關公司被美國政府認定為中國涉軍企業後的365天內拋售所有的已購證券。

　　除了總統簽署的行政令以外，美國國會通過相關法案為進一步武器化出口管制提供彈藥，代表法案包括《出口管制條例》（Export Administration Act, ERA）和《國際武器貿易條例》(International Traffic in Arms Regulations, ITAR)。特朗普政府執政期間，第115屆國會通過了《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act, ECRA），進一步對軍民兩用新興和基礎技術的出口進行限制。該法案對由美國商務部工業與安全局（BIS）負責的ERA進行了補充完善，併為其提供了永久性法定授權。ERA中第744部分即為大眾所熟知的實體清單（Entity List），該清單由BIS於1997年首次發佈，清單中羅列的人士、企業需要獲得BIS頒佈的許可執照才能夠出口及轉讓一些特殊物品。自2019年來，包括華為、海康威視等中方企業都被納入 BIS實體清單。

　　二、美國出口管制政策體系的縱向發展：維護國家安全

　　儘管大國競爭背景下，美國將出口管制作為武器化的經濟策略打壓中國技術發展，值得注意的是，該策略並非為中國量身定做。美國的出口管制政策體系可追溯至1917年，一個多世紀來在不斷變化的國際形勢中改革修正。回顧美國出口管制政策體系的縱向發展及其目標動機，有助於更好理解今日中美科技競爭中，作為彈藥的出口管制扮演的角色和本質內涵。

　　一戰時期，美國於1917年頒佈了《敵國貿易法》，目的在於使用出口管制來限制美國和其敵國（如德國、法國、日本等）之間的貿易和經濟活動。另一個美國出口管制史上的重要法案是《1979年出口管理法》，該法案的頒佈與當時國際上核不擴散的訴求相呼應，提出將對造成潛在軍事威脅的出口行為進行管制。同時該法案奠定了BIS管理美國的軍民雙用商品以及軟件和技術的出口、再出口的權力。該法案於2001年過期，由於缺乏兩黨共識而陷入僵局。2018，國會在對《1979年出口管理法》 更新的基礎上，通過了《出口管制改革法案》（Export Control Reform Act, ECRA）。該法案將維護國家安全和對外政策的管控合二為一，並將出口的多邊管制和軍民雙用物品的管制相互合併。總結來説，從1917年到2018年，美國出口管制政策體系的演變中不變的邏輯是其政策訴求在於維護國家安全，而近年來鞏固美國的全球領導地位也成其國家安全利益的政治措辭。

　　三、涉華出口管制的目標和動機：打壓中國高端製造和應對中國軍民融合戰略

　　在涉華出口管制上，不論是2018年通過的ECRA還是白宮相繼發佈的行政令，美方措辭都直言不諱地指向“中國製造2025”和中國軍民融合戰略（Military-Civil Fusion, MCF）。一方面，緊跟ECRA法案其後的是BIS羅列的一系列技術限制清單，在最新美中經濟與安全評估委員會 （USCC）的問題簡報中，這些技術清單和“中國製造2025”中提及的優先發展領域幾乎重合，包括生物製藥和高科技醫療器械、新一代 IT 集成電路、太空與航空、海事設備和高科技船舶、高端計算機和機器人、先進鐵路運輸裝備、添加劑製造、先進的監控技術、新能源及節能汽車能源設備、農業機械、新材料。不難窺見，出口管制將作為美國應對中國高科技發展的重要武器。

　　另一方面，中國在2015年將“軍民融合”上升為“國家戰略”，強調“科技興軍”，引發美方強烈反應。美國前副助理國務卿克里斯托弗·福特稱中國“軍民融合”戰略是美國乃至全世界“最重要的安全隱患之一”。特朗普政府以中國“軍民融合”戰略對美國構成威脅為由，打擊華為等企業，限制中國留學生。應對中國軍民融合戰略，除了對軍民兩用核心技術的出口加以管制以外，一系列由總統簽署的行政令直接在投資上加以限制，明令禁止了美國投資者購買被認定是“中共軍工企業”公司所發行的證券。今年6月3日拜登簽署的行政令E.O.14032中，其中三大變化值得關注：其一，擴大範圍，限制的公司不再僅與軍工相關，若涉及監控技術也將被管制，管制不再侷限於國家安全更是上升到捍衞人權的高度；其二，延長期限，這點為美國的利益相關者爭取更多時間，因而為制裁提供更多靈活性和可執行力；其三，調整執行部門分工，加大了財政部的作用，投資禁令的管轄權從特朗普時期的國防部移交到財政部。

　　四、美國出口管制政策體系的爭議和挑戰

　　美方出口管制政策體系的橫向發展，將持續受到國際局勢和國內政治的影響。受眾上而言，和平年代下的出口管制擴散性地面向潛力的競爭者，不僅中國、俄羅斯、古巴面臨管制，歐盟也難逃美國的域外製裁。實體清單2020年數據顯示，一千多家來自76個國家地區的企業被制裁，被列入實體清單的中國大陸企業高達260家。特朗普政府時期對華遏制打擊達到一個高潮，然而特朗普的策略飽受爭議：過度強調美國優先損害同盟聯繫，歐洲智庫MERICS認為歐洲對美國的出口管制措施有效性持有懷疑態度，並持有一定程度的反抗態度。此外，新美國安全中心智庫的研究人員認為出口管制更像是短暫性的戰術打擊而非長遠耐受的宏觀戰略，不利於美國國內創新和長期發展。2021年拜登上台，拜登倡導多邊主義，有將出口管制作為宏觀戰略的發展傾向，同時對特朗普時期遺留的政策弊端進行了一定程度的修正。

　　然而，由於出口管制模糊了國內利益和對外政策的邊界，將更多利益相關者牽扯其中，出口管制在美國國內面臨爭議和挑戰。一方面，出口管制影響美國自身的市場份額、在全球供應鏈的地位以及新核心技術的合作研發。此外，出口管制也可能會加速其他國家的技術本土化。另一方面，不同部門間的合作模糊性對出口管制政策執行力度造成影響。在2021美中經濟與安全評估委員會（USCC）的最新報告中，BIS數年來在定義新興和基礎技術的延遲就被詬病。BIS在針對新興的和基礎的技術的表述不清將牽制美國外資投資委員會（CFIUS）的執行力。此外，儘管對於技術、企業有出口管制，但目前美國仍缺乏綜合的投資限制，這將成為潛在漏洞，使得其他國家涉軍企業依舊可以進入美國市場籌集資金。

　　結語

　　美國的出口管制手段淵源已久，目前大國競爭的國際格局中，中國成為其重點管制的對象。美方以國家安全為由，持續將出口管制武器化、戰略化，其本質在於維護美國在軍事科技領域的絕對霸權。然而管制並非制止，對於中美雙方而言，科技戰的機遇與挑戰將並行不悖。