美國也學“集中力量辦大事”? 背後門道恐怕沒這麼簡單 | 文化縱橫_風聞
文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2021-06-30 22:06
✪ 甄志宏 | 上海大學社會學院
【導讀】近期美國參議院通過的《2021年美國創新與競爭法案》，把中國單列為科技競賽和產業競爭的對手，意味着中國科技創新將面臨更為嚴峻的挑戰。對於中國科技創新的路徑，一些人認為要歸功於技術引進，另一些人則強調“集中力量辦大事”——這一點甚至成為美國正在“模仿”的模式：上述《法案》的顯著特點，就是以國家為主導，對美國技術、科學和研究進行整體佈局並加大投資力度，以提振美國科技和相關產業。然而，中國的科技創新僅僅是因為“集中力量辦大事”嗎？實踐中的邏輯到底是怎樣的？
本文以中國技術創新最典型的案例——高鐵為例，指出一種不同於以上觀點的解釋：競爭與合作共存的模式（競合模式）。這種模式經歷了三個階段的變遷：初創階段，在舊有計劃經濟體制下提倡自主研發，通過政府統籌規劃、集中力量辦大事與改革開放市場化，初步形成競爭與合作的創新模式；第二階段，從自主研發轉向技術引進，推動技術本土化，同時在積極入世後，藉助行政力量保護本土品牌，形成壟斷格局；第三階段，在創新型國家戰略下，打造國家級政、產、學、研一體化的全系統合作平台，打造“中國標準”，讓技術從內銷到“走出去”，並完成政企剝離等重要任務。作者認為，這種競合模式並非簡單依靠“集中力量辦大事”，而是集競爭與合作於一體，政府、市場、社會三者共同建構的結果，其創新精神深嵌於新中國70年的發展歷程中。
本文原載《文化縱橫》2020年第3期，僅代表作者本人觀點，供諸君思考。
競合模式：高鐵技術創新的經濟社會學分析
金融危機爆發十年有餘，世界經濟發展受阻，國家保護主義日趨明顯，英國脱歐愈演愈烈，中美、日韓等國間的貿易摩擦頻發，美德等發達國家重提製造業迴歸，種種跡象表明“後全球化”時代正日益逼近。**全球化時代的跨國技術合作模式面臨挑戰，獲取核心技術的創新能力成為各國核心競爭力的關鍵。是否存在一種放之四海而皆準的技術創新路徑？**這是學術界乃至政界、商界多年一直關心的核心問題。
新中國成立70年，也是中國技術創新不斷探索的70年。這期間既有兩彈一星、高鐵、特高壓等多項重大技術的突破，也有汽車、芯片等技術仍待提升。究竟是什麼推動了技術的成功，又是什麼導致了技術研發的遲緩？對這一問題，主要有以下兩種觀點：
技術來源論將中國技術創新成功歸結為技術引進的功勞，但這種觀點在解釋中國汽車技術創新時遇到瓶頸；
創新體制論則強調中國 “集中力量辦大事”的大一統體制對技術創新的重要作用，但這種解釋過度強調政府單方面的因素，忽略了政府與其他行動主體（如企業、高校等）之間的制度關聯。
本文以中國高鐵技術創新為例，深度剖析中國技術創新成功的根源性力量。我們以往的研究發現，競爭與合作共存的模式（以下簡稱“競合模式”）**是推動中國高鐵技術創新的根本。這種模式包含三種組織關係，即政府調控下的協調與控制、設備製造商之間的受控競爭與產學研之間的合作。**在此基礎上，本文要回答的是，這種模式是“如何”形成的與“怎樣”推動創新的。競合模式在中國鐵路產業的形成並非一蹴而就，而是經歷了漫長的制度演進，這種“最優”的創新模式是政府、市場、社會共同構建的結果。
**▍**創新中的競爭與合作
（一）何為技術創新的“最優模式”？
自熊彼特首次提出創新概念以來，學術界對技術創新的“最優”模式的探尋從未停歇。經濟學家與管理學家們堅信，存在一種理性的“無形之手”指引市場走向“最優”。基於此假設，學者們先後提出了競爭或合作兩種截然不同的創新模式。熊彼特及其繼任者新熊彼特學派基於經濟學的理性人假設，指出企業家會為了追求利潤最大化而主動進行創新，因而競爭模式就是促進創新的最優路徑。而國家創新系統學派認為，產學研合作模式下，企業、高校及科研院所之間的技術轉化壁壘被打破，大大提升了技術研發的效率，精細分工下的合作研發模式能更有效地推動技術創新，因而合作模式被認為是推動創新發展的最優路徑。
發展型國家理論興起後，政府這隻“有形的手”通過產業政策概念被引入創新理論，打破了原有以比較優勢為基礎的技術創新論，同時集聚競爭與合作兩種模式的競合模式由此出現。20世紀70年代隨着日本、韓國等東北亞國家經濟的崛起，發展型政府成為有別於英美自由資本主義的新興代表，其中一個最顯著的差別就是卡特爾這類在英美被認為阻礙自由競爭的行會組織被接納，甚至得到政府的支持，政府通過卡特爾組織強制推動產業內部各企業間建立合作關係，由此形成由少數寡頭集聚的有限競爭市場。因此對發展型政府而言，有限競爭環境下的競合模式是推動創新最有效的路徑。
為何同是“最優”路徑，卻演繹出三種不同的模式？這是傳統理性人假設無法解釋的盲點。事實上，如果從歷史的視角來看，三種不同的“最優”模式具有鮮明的時代特色，所謂的“最優”是某一特定場域環境下社會建構的結果。
20世紀50年代隨着美國微電子工業的興起，硅谷被認為是當時最具創新力的企業集聚地，以英美為代表的競爭模式因此被視為創新力培育的“最優”孵化器，進而不可避免地在世界各地廣為擴散。然而，石油危機後亞洲四小龍崛起，尤其是豐田模式在製造業領域迅速擴散，英美自由資本主義模式受到了挑戰。合作模式和有限競爭環境下的競合模式開始被接受。90年代末亞洲金融危機，美國經濟強勢復甦，亞洲四小龍衰落，英美自由競爭模式再次成為主流。然而2008年金融危機的爆發，再次引發世人對英美自由資本主義經濟模式的質疑。與此同時，逆勢而上的中國經濟成為全球發展的黑馬，各國開始關注中國市場經濟下集中力量辦大事的競合模式。
由此可見，**某種模式被認為最有利於創新，並非源於其具有超越制度環境的“絕對效率”，而是因為其在某一特定時間和特定場域環境之下實現了“相對最優”。**當某種模式在某一時間節點最有利於推動創新，研究者們便會將其理論化，總結出所謂的最佳路徑；但隨着時間推進，這種模式走向下坡時，便會出現負向論證，重新樹立起一種新的“最優”模式。可見，組織理性下所謂的“最優”路徑，並非源自其放之四海而皆準的絕對效率，而是因為其在特定製度環境之下被賦予的“合法性”及“高效性”。
**▍**中國高鐵競合模式的社會建構
不到十年的時間，中國鐵路速度等級實現了從每小時160公里到350公里的三級跳，併成功研發具有中國標準的高速動車組列車“復興號”。提及這些成就，大多數研究認為這是中國舉國體制下合作模式的典範，但**中國高鐵技術創新不僅有產、學、研的三方合作，更有政府調控下的寡頭競爭，這種集競爭與合作於一體的模式才是創新成功的根本。**一方面，國務院及原鐵道部、科技部等相關行業部委以項目制的形式集中全國人才，通過產、學、研合作模式推動技術創新；另一方面，政府通過有意識的產業調控，在鐵路產業內部樹立兩大列車製造企業龍頭，引進四大技術系統，形成行業內寡頭競爭格局，激發企業自主創新積極性。
如果從表面現象來看，中國高鐵技術創新模式的形成似乎是政府有意識安排的結果。誠然，這期間政府的作用不可忽視，但絕非制度決定論的結構主義。如果統覽中國科技社會發展歷史，我們會發現，**技術並非脱離政治、經濟與社會而獨立存在，中國高鐵創新模式的形成深深“嵌入”新中國70年的發展歷程中，這種模式是政府、市場、社會三者共同建構的結果。**在不同時期，競合模式的形成與擴散表現為強制性同構、模仿性同構和規範性同構三種不同機制。迪馬喬和鮑威爾將制度形成與擴散的三種機制概括為強制性同構（coercive isomorphism）、模仿性同構（mimetic isomorphism）和規範性同構（normative isomorphism）。強制性同構是指組織面對法律等正式壓力時的趨同行為，但在中國，強制性同構包括正式和非正式兩種壓力，只要這些壓力來自組織所依賴的其他更強勢組織，比如政府的規章制度、黨內法律等。模仿性同構是指組織的制度模仿，這種同質化往往發生在組織轉型或者目標模糊時。規範性同構主要來源於專業化和共享的知識框架，這些將在領域內形成一種規範性的制度環境，最終導致制度的擴散與趨同。無論受哪種機制的推動，創新模式的最有效路徑都是社會建構的結果，而非僅僅是經濟理性的產物。
（一）第一階段：制度遺產與強制性同構
競合模式的形成初期，主要表現為壟斷競爭格局：所謂壟斷是指鐵道部一級的行政壟斷，這是計劃經濟體制時期的制度遺產；所謂競爭是指路局一級的市場化競爭。
**20世紀90年代初，為了解決鐵路運力不足的瓶頸，中國啓動高速動車組研發。**此時恰逢市場經濟改革浪潮，打破計劃經濟，對國有企業實行放權讓利成為改革重心。自改革開放以來，黨中央先後通過了《關於經濟體制改革的決定》和《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，以黨內法規的形式在全社會範圍內確立市場經濟的合法性，打造市場化改革的制度環境。**在強制性制度的壓力下，中國鐵路產業也被迫順應改革方向，探尋市場化改革路徑。**原鐵道部對原計劃經濟時期下轄的30餘家列車製造企業（以下簡稱“主機廠”）、5家科研機構和10所高校進行轉制改革。30餘家主機廠與4個機車車輛專業研究所改組成立“鐵道部機車車輛工業總公司”。5家科研院所獨立建立現代企業制度，取消科研事業費，實行資產經營責任制。10所鐵道部直屬高校與鐵道部脱鈎，劃歸教育部或地方。鐵路產業內的市場化改革氛圍基本形成，原有的大鍋飯、計劃體制被打破。
在中國經濟轉型的複雜時期，政府官員和政策制定者並沒有明確的改革方法，也沒有成熟的國際經驗可以借鑑，只能“摸着石頭過河”。**就國際社會已有的共識性標準來看，產權多元化被認為是市場經濟的首要指標。於是，中國鐵路產業效仿英美經驗，通過網運分離的手段引入多元投資主體。**1993年，經國家批准，廣州鐵路局改製為廣州鐵路（集團）公司（以下簡稱“廣鐵集團”），改制後的廣鐵集團實行國有資產授權經營，廣鐵集團作為國有資產的所有權代表，實行母子公司制，將集團公司改建為國有控股企業，負責經營國有資產，投資路網建設，調度跨省運輸，分配收入以及戰略決策。將其他各個公司改組成為具有法人資質的子公司，允許多種產權形式共存。原鐵道部通過委派董事會、監事會成員的方式對廣鐵集團進行管理與監督，並在認定國有資產總量、確定投資回報要求、設計指定經營考核指標體系的基礎上，與廣鐵集團簽訂國有資產經營責任書。
為了配合市場化試點改革，1995年原鐵道部發布《關於擴大鐵路局更新改造投資決策權的規定》（鐵計[1995]173號），宣佈啓動部、局分級管理體制改革，將總投資在1000萬元以下的項目審批權下放給各路局。**這一改革徹底打破了原鐵道部一家獨攬的局面，路局層面的多元化競爭就此形成。**各地方路局為了提升轄區運力，急迫地需要更加高速的列車，而轉制剝離後的各主機廠面臨自負盈虧的生存壓力，急需大量生產訂單獲取利潤，二者一拍即合，成為高速動車組研發的積極行動者。鄭州鐵路局與青島四方機車車輛廠（簡稱“四方廠”）聯合研發的“中原之星”動力分散型高速動車組成為當時局廠合作的典範。
在歷史的轉折點上，制度往往會發生變遷，但是制度體系內原有核心要素卻存在顯著的連續性。制度的變遷並非是單一關鍵時刻的遺留物或者是某一制度被鎖定後的直線發展，而是經歷了長時段的歷史沿革，這一過程中通常包含了積極的政治再磋商與制度的適應性調整。制度本身所具有的韌性會根據社會、政治以及市場環境的變動而重構制度依賴的聯盟基礎。具體到本文研究的案例來説，**改革開放後，原鐵道部內部雖然進行了一系列市場化改革，但是原有的半軍事化行政體制依然存在，因此在中國高鐵創新的第一階段，除了市場化競爭模式推動下的局廠聯合外，原鐵道部行政領導下的項目合作制也是重要的推手。**2001年由原鐵道部牽頭，組織鐵路系統內株機廠、大同廠、四方廠、長客廠4家主機廠，鐵科院、株洲所、戚墅堰所、四方所4家科研機構，西南交通大學和長沙鐵道學院（現中南大學）2所高校，共同打造442路內聯合創新項目組，該項目被當時國家計委列入國家高新技術產業化發展計劃。2002年自主研發的“中華之星”高速列車成功下線，這是合作模式的代表車型。
中國改革開放帶來了從計劃經濟向市場經濟的制度轉變，市場化改革浪潮波及各個領域，但是原有計劃經濟時期遺留下的制度遺產一時間也難以轉變，新舊制度相互角力，各方都致力於使新制度朝向最有利自己的一方偏移，最終形成一種新的均衡。中國高鐵技術創新競合模式的產生，正是由計劃經濟制度遺產與帶有強制性同構壓力的市場化改革二者共同建構的結果。
（二）第二階段：制度反思與模仿性同構
競合模式對高鐵技術創新的推動作用毋庸置疑。但即使是一種高效的制度，也會隨着歷史的變化而發生轉變。隨着中國高鐵技術的發展，競合模式也從原來的壟斷競爭逐漸轉向寡頭壟斷，這種轉變一方面來源於面對新挑戰時模仿性同構行為，另一方面來源於對原有制度的反思。
**高鐵技術創新初期，從業者之所以會選擇自主研發的路徑，主要是受到“兩彈一星”獨立自主意識的影響。**馬奇和西蒙的研究表明，人們在面對新挑戰時存在一種認知慣性，總是習慣於先去選擇曾經在類似事件中取得成功的解決方案。新中國成立初期，面對嚴峻的國際環境，中國利用有限的技術條件都可以在航天工業領域取得豐碩的成果，因而在高鐵研發之初，像“兩彈一星”一樣獨立自主搞研發成為鐵路人的首選。
**改革開放後，中國經濟迸發出驚人的增長活力，GDP年均增速接近兩位數，此時鐵路運力不足的問題再次凸顯。**自主研發的新型列車故障率高，速度提升慢，已經無法滿足中國經濟對高速鐵路的需求。高鐵技術研發之初就存在自主還是引進之爭，既然舊有的自主路徑無法滿足中國鐵路運力的需求，接下來高速鐵路技術的研發自然轉向引進。很多研究已經證明，技術會隨着外商投資而出現外溢。因而後發國家通過引進的形式承接發達國家的技術外溢，已經成為一種普遍的產業升級手段。於是，2004年起中國鐵路產業開始大規模技術引進，先後引進日本、加拿大、法國和德國的高鐵技術。
**確定技術引進路徑後，如何引進以及如何保證引進技術的本土轉化成為決定成敗的關鍵。**事實上，在上世紀80年代中期，中國汽車產業就率先開始推行市場換技術的產業升級方案。但是近20年的技術引進並沒有推動中國汽車產業升級，中國本土汽車製造企業反而淪為外國品牌的加工廠，原有紅旗、上海牌等本土汽車品牌相繼衰敗。2003年兩會期間，社會輿論對中國一汽、二汽、上汽三大汽車製造廠核心技術能力的質疑，再次引發全社會對中國市場換技術方案可行性的討論。為什麼在日本、韓國等國家技術引進能夠推動產業的升級，而中國汽車工業持續近20年的引進卻仍困於原地？追根溯源，在引進過程中對本土幼稚產業保護不足是重要原因。以上海為例，上汽公司和上海市政府在技術引進過程中完全放棄原有本土品牌——上海牌汽車，轉而使用德國大眾的品牌和技術平台，單以國產化率測量技術創新，最終導致自主品牌的沒落。此外，在汽車工業中外合資的過程中，外資企業通過閹割、肢解、解散或圈養的方式遏制本土企業的創新能力，本土系統性研發團隊難以得到培養，最終技術無法自主化。
而在高鐵技術引進過程中，**原鐵道部吸取失敗教訓，藉助行政力量主動保護本土品牌。在技術引進招標書中，明確限定外資的市場準入資格，投標企業必須是在中國境內註冊的，且在高鐵設計及製造方面擁有成熟國外合作方技術支持的企業。**招標時的這個限定條件，一方面促進了外方企業與本土企業的合作，另一方面又有利地保護了本土企業，確保本土企業的絕對領導優勢，有助於實現技術的轉化。除此之外，為進一步提升本土企業的談判優勢，國務院對中國鐵路機車車輛工業總公司下轄的30餘家主機廠進行整合剝離，於2000年成立中國南車和中國北車兩大國有獨資企業。中國南車以青島四方和四方股份為龍頭，中國北車則以長客和唐車為龍頭，原有壟斷競爭市場向寡頭壟斷市場轉變。在此次技術引進過程中，僅有南車集團的青島四方和北車集團的長客被原鐵道部賦予談判權，形成了二對多的買方市場優勢，由此中方在價格、技術等核心問題上才能掌握主動權。
寡頭壟斷的市場格局為高鐵技術中外合作樹立了談判優勢，這種集合作與有限競爭於一體的競合模式，有效促進了引進技術的本土轉化，成為中國高鐵技術從時速160公里向250公里跨越的助推劑。
（三）第三階段：強制性與規範性同構
技術的發展目標與國家整體戰略定位緊密鑲嵌，第二階段技術引進最直接的目標是快速提升中國鐵路運力，解決長期運能不足的問題。隨着中國經濟的發展，打造核心競爭力，建設創新型國家，成為當前以及未來中國技術創新的根本目標。發展目標的變化，也為創新模式提出了新要求。**中國高鐵技術創新第三階段的主要目標，是建設中國高鐵的國際標準，打造自主品牌。**這一戰略地位的升級，營造了政府幹預下全系統合作的強制性同構壓力。與此同時，中國高鐵“走出去”又面臨市場環境的規範性壓力，原鐵道部政企不分的行政體制與國際貿易下企業主導的核心原則背離。最終，在國家發展戰略的強制性同構壓力和專業化市場規範性同構壓力的共同作用下，形成了第三階段的競合模式。
2006年國務院發佈《國家中長期科技發展規劃綱要（2006—2020年）》，明確將打造“創新型國家”作為中國未來十五年的發展目標，這一綱領性文件的頒佈在全國範圍內形成一種提升自主創新能力、建設自主品牌的制度環境。**作為中國戰略性產業的鐵路行業，提升高鐵技術創新能力，打造中國標準成為首要任務。**在這一正式制度的壓力下，原鐵道部聯合科技部發布《中國高速列車自主創新聯合行動計劃》（以下簡稱《聯合行動計劃》），以國家科技支撐計劃重大項目“中國高速列車關鍵技術研究及裝備研製”為基礎，**整合系統內外各研究力量，打造國家級政、產、學、研一體化的全系統合作平台。**在科技部和原鐵道部的共同主導下，成立由18位院士專家及相關領導組成的領導小組（即226辦公室），專門負責項目的設計、規劃、核心問題的提出和科研計劃攻關方案的制定，形成以原南車集團和北車集團下屬的10家核心企業為主體，聯合25所國內一流高校、11所國內一流科研院所與51家國家級實驗室和工程研究中心，在全國範圍內培育起一支由68位院士、500餘名教授、200餘名研究員、上萬名工程技術人員組成的國家級政產學研合作體系。此聯合行動以建立並完善具有自主知識產權和國際競爭力的時速350公里及以上中國高速鐵路技術體系為目標，最終實現CRH380A的成功下線，並在美國獲得自主知識產權認證。
伴隨着CRH380A和標準化動車組“復興號”的下線，中國高鐵技術的國際競爭優勢逐漸形成，高鐵“走出去”“高鐵外交”等一系列與技術相關的國際貿易接踵而至。但是，應該由誰作為代表去進行貿易磋商成為一大困境。鐵道部和國資委作為國務院下設的政府機構，無法成為貿易主體。但如果以南車集團和北車集團為代表進行貿易磋商，又很容易出現各自為政的現象，最終削弱中國的談判能力，且南車集團和北車集團作為列車製造企業難以調動整個鐵路系統的資源，無法實現“組合出口”。因此在國際貿易規範與國內輿論的雙重壓力下，2013年原鐵道部正式撤銷，拆分成中國鐵路總公司（以下簡稱“鐵總”）與國家鐵路局。其中鐵總作為央企承擔原鐵道部的企業職能，劃歸國資委統籌；國家鐵路局承擔原鐵道部的其他行政職能，劃歸交通運輸部。2015年，國資委又宣佈中國南車集團和北車集團重組合並，成立中國中車集團。
**值得注意的是，無論是鐵道部的拆分，還是南北車的合併，均未從根本上顛覆中國高鐵技術創新的競合模式。**一方面，鐵總成立後，雖然其身份發生了轉變，但是由於仍掌管全國路網的運輸服務，負責鐵路運輸的統一調度工作，鐵路系統內的行業整合能力仍在。另一方面，南北車的合併主要是為了保障技術出口過程中的談判優勢，而競爭局面並未消失，在國內南北車仍維持平衡的有限競爭關係，在國際上南北車也有相對明確的出口區域劃分。
國家關於自主創新戰略的提升，為高鐵技術合作創新平台從系統內向系統外擴張提供了政策合法性，但是技術出口過程中的市場合規要求又對原鐵道部的政企分離改制形成規範性壓力，在強制性與規範性雙重壓力的作用下，建構了第三階段的競合模式。
**▍**餘論
創新模式的形成與變遷是制度環境與行動者能動性互動的結果。相對於經濟學的理性、效率視角，經濟社會學新制度主義學派更加強調合法性機制下制度的社會建構過程。中國高鐵競合模式的形成與變遷表明，合法性也並非一成不變，隨着制度環境的變化，行動者的合法性會受到新的約束，但這並不意味着結構決定論，行動者自身的能動性無法被忽略。
中國高鐵技術創新的競合模式隨着歷史的發展，先後經歷了三個階段的變遷。不同時期都可以清晰地看到舊有制度的延續和新環境下的應對性反應，由此形成了制度變遷與擴散的三種機制。第一階段，舊有計劃經濟體制下政府統籌規劃、集中力量辦大事的制度遺產與改革開放市場化改革浪潮的強制性同構下，出現了同時涵蓋競爭與合作的創新模式。
第二階段，高鐵創新成果的不理想驅使行動者轉換思路，模仿其他後發國家市場換技術的成熟經驗，高鐵技術創新路徑由自主研發轉向技術引進；另一方面，入世後的進一步開放對本土企業形成的環境壓力，迫使行動者反思舊有制度，重新整合資源，形成寡頭壟斷格局下的競合模式。
第三階段，創新型國家戰略的提升，在全社會範圍內營造出一種推崇自主創新的強制性制度環境，賦予行動者進一步整合資源的合法性；與此同時，隨着產業升級，技術從內銷轉向出口，規範化的市場結構與企業性質成為原鐵道部及相關國企面臨的首要問題，因而在創新強制性與市場化規範性的雙重壓力下構建出第三階段的競合模式。
當前，後全球化趨勢愈演愈烈，第二次大轉型正在進行，世界經濟的鐘擺運動正在滑向“保護社會”的一端，國際社會對中國政府幹預經濟、國有企業競爭中立等問題的質疑聲此起彼伏。未來，國際社會對中國企業的規範性壓力勢必越來越大；在國內，隨着經濟從高速增長向高質量增長轉變，產業轉型升級將成為未來中國發展的長期任務。隨着中國市場化開放程度的日益提升，原鐵道部已完成政企剝離，組建中國鐵路總公司（現更名為中國國家鐵路集團有限公司），原有南車、北車兩大列車製造企業也完成合併成立中車集團，鐵路內部的集中與分散格局徹底轉變，各行動者之間的制度關係也隨之變化，一種新型的競合模式正在產生。
**本文原載《文化縱橫》2020年第3期，原題為《競合模式:高鐵技術創新的經濟社會學分析》，篇幅有限，內容有所編刪，**歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫本公眾號。