韓志明 | 技術治理的四重幻象——城市治理中的信息技術及其反思_風聞

技術是無所不能的嗎——技術萬能的幻象

經過改革開放40年的持續發展，中國社會的工業化和城市化快速推進，城市不斷延伸和擴張，推動了城市文明的興盛和發展，但各種城市病也不斷滋生和蔓延，包括能源緊張、交通擁堵、環境污染、貧富分化以及公共服務短缺等。城市日益變成光怪陸離的綜合體。城市治理變得更加重要，也變得更加複雜。

雖然城市治理的範圍及其深度不斷拓展，城市治理運用的技術越來越多，但卻難以避免治理失靈的事實，這具體包括各種形式的政策偏差、制度低效、規制失敗、服務質量差以及羣眾不滿意等問題。其中，許多具體的問題不是最近才出現的新問題，而是長期存在的老大難問題，比如交通擁堵、秩序混亂和髒亂差等問題。廣泛的治理失敗暴露出治理的缺陷，也提出了治理變革的要求，特別是提出了專業性、精確性、科學性和有效性等方面的要求。由此，城市治理向科學技術尤其是信息技術靠攏，尋找解決社會問題的技術答案。

自古至今，政府肩負着大規模管理的艱鉅任務，既有着應用新技術的迫切需要，也擁有開發和應用新技術的人力和財力。從造紙術、火藥、蒸汽機到複印機、計算機和互聯網，再到物聯網、大數據和雲計算等，政府始終站在技術革命的前沿，也是新技術重要的消費大户。在信息技術革命尤其是智慧治理的潮流下，城市治理積極運用信息技術來解決問題，比如當今中國近90％的地級市已經湧入了智慧城市建設的行列，預計投資達到約3萬億的規模，物聯網、雲計算、大數據、移動互聯網、智能終端、空間地理信息集成等新一代信息技術建設，已經成為當前中國城鎮化建設的重點內容。

在城市治理的各個領域，信息技術都是高歌猛進，儼然已經成為解決問題的“萬能藥方”。比如建立大數據共享平台，為提升行政審批服務效率提供基礎數據，甚至發展到“不見面審批”；建立基於“城市大腦”的智慧城市系統，為科學管理、智慧決策和精準服務提供強大的支持，包括可以根據人流量以及擁堵情況自動規劃最優交通路線；建立城市管理一體化信息平台，通過物聯網技術對城市基本部件（如井蓋、路燈和護欄）等進行實時的監測管理，實施主動的和提前介入的管理；建構龐大的“平安工程”和“天網工程”等，提供公共安全以及維穩等方面的管理和服務，中國天網工程擁有2000多萬個攝像頭，充分利用人工智能和大數據進行警務服務。

相對於傳統的管理信息系統及其信息處理方式，信息技術的廣泛應用取得了巨大的成效，主要包括提升了信息處理的效率，促進了公共決策的理性化和科學化，提高了公共服務的智能化水平，增進了公共管理的透明化程度，給社會民眾帶來了看得見摸得着的實惠和福利，尤其是更加貼心、精準和便捷的服務等。特別是，信息技術的應用延伸了權力的觸角，提高了權力運行的效率，也拓展了公共服務的自信心和想象力，帶來了某種技術無所不能的幻象，即無論是什麼性質的問題，無論問題有多麼嚴重，都可以通過發展和應用信息技術而得到解決。

技術萬能的幻象包含了多層次隱而不宣的內涵：首先，信息技術是有用的，也是有效的，信息技術具有改變世界的巨大潛力，信息技術的發展是無限的，信息技術的應用也是無限的。正如許多新聞報道的題目所顯示的，“信息技術手段成城市治理首選方案”，“信息技術讓現代城市治理趨向精細化”，“運用現代信息技術，破解城市治理難題”，人類應該以自信而樂觀的姿態發展和應用先進的技術，熱情擁抱信息技術及其應用所帶來的結果，所有城市治理的問題在信息技術的面前也都不成為問題。

其次，作為人類智慧的重要結晶，信息技術及其運行規則都包含了嚴密的理性思維和科學精神，根據這種思維和精神，“人類社會的大部分現象和行為都遵循着某種規律、模型和原理法則，而且都可以通過技術重現與預測”。相應的，所有城市治理的問題都有技術上的軟肋或命門，都可以從技術上找到突破口，也可以尋找到解決問題的科學方案。這樣通過運用信息技術來解決城市治理的問題，人們就可以更加理性、功利而自信地操縱城市的現在和未來。

最後，技術就是技術，技術是中立的，信息技術也是中立的，可以為任何人所利用，不偏袒任何人的利益。城市治理中的信息問題無所不在，比如政情民意的測量及其計算充滿了不確定性，因此信息技術是解決城市治理問題的關鍵，所有的問題都包含了技術不足的問題，都有信息技術可以發揮作用的地方，那麼更多更好的信息技術也就必然能帶來更加良好的治理。應該努力發揮信息技術的優勢，為城市治理提供強大的技術支持，為優化城市治理提供智慧方案。

然而，作為一種“人工物”，技術不是完美無缺的，而是充滿了缺陷和漏洞的。每一種技術的進步及其應用，也都包含了可能的隱患和危機。現實世界是高度複雜的，不可能放到顯微鏡下進行仔細的觀察，也不可能被任意地操弄於股掌之間。技術的作用並沒有想象中那樣理性、精確、強大和有效，技術萬能的信念只是虛無縹緲的幻象，隱藏着走向反面的因子。

第一，技術治理強調數據為王，但必須要承認的是，將複雜而微妙的社會事實轉化為簡單可操作的信息符號，往往導致大量有價值信息的流失；而用數據之間表面的相關性替代事物之間其實的因果關係，往往只能是霧裏看花，並不能深入洞徹事物的本質，如每年在霧霾監測和治理的技術上的大量投入能夠短暫降低PM2.5的數值，卻至今難以發現霧霾的源頭所在，進行根源治理。

第二，社會問題的數量很多，錯綜複雜，涉及面廣，也充滿了偶然性和隨機性，新問題和新需求層出不窮，對於新出現和即將出現的問題，特別是很多結構性、制度性以及個人等方面的問題，絕不是信息技術所能解決的。這也就是説，智能交通系統可以根據實時的流量“指揮”通行，但是卻很難保證每個駕駛員都能專心致志地開車，也無法避免意外交通事故的發生。

第三，如同克隆技術等技術進步是一柄雙刃劍一樣，信息技術的進步在提高社會管理效率的同時，也帶來了大量需要解決的問題，比如信息的安全性問題、信息技術的高昂成本問題、技術應用的知識和技能問題、數據資料的保密問題、技術人員的能力和倫理問題以及技術對人的削弱和壓制等問題。而且技術越是發達，越是嵌入城市的肌體中，需要解決的問題往往也越多。

第四，技術萬能的信念強化了技術的功能和角色，使信息技術彷彿成為決定是非成敗的關鍵變量，這不僅帶來對城市治理問題的誤讀和誤解，也使得城市治理問題的責任主體更加模糊，技術甚至成為政府等治理主體轉移治理責任的工具，“技術短缺”“技術不成熟”以及“改進技術”等藉口就成為公眾難以辯駁的“正當”理由，助長了政府以及技術企業的任性和失責。

現代社會是高度複雜的生態系統，先天地存在失序的“基因”，容易出現技術漏洞和脆弱性風險。信息技術為城市治理提供了良好的工具與載體，但這並不代表信息技術是萬能的，是絕對高效、精確和有效的。技術只是為社會問題的應對提供了輔助工具，具體運用何種技術、運用到什麼程度以及技術在整個治理體系中的功能定位等都是複雜的問題。技術及其應用都是社會建構的結果，信息技術的應用及其積極效應帶來了技術萬能的幻象，這種樂觀主義進一步推動了追求技術進步的努力，但也容易導致系統性的認知偏差，尤其是對城市治理邏輯的誤讀和扭曲。

技術可以替代制度變革嗎——技術替代的幻象

傳統的治理體系以專業分工的科層制結構為基礎，主要依照既定的規則來進行管理和服務。政府根據專業分工將社會分為不同的領域，建立起相對應的管理機構和規則體系，最終形成了縱向層次化和橫向區域化的混同結構。當出現新的管理事務時，就通過增加或調整（縱向的）層級或者（橫向的）部門來予以應對，當管理和服務上出現問題的時候，就通過調整或修改規則來加以解決。其中，制度、機制和規則建構了治理的框架及其行為，也是改進和優化治理的關鍵要素。

制度經濟學的核心觀點認為，制度是非常重要的。作為社會行為的規範體系，制度的性質、內容及其品質是影響治理好壞的關鍵變量。有關制度的認識和理解，是探討治理問題的起點。正如鄧小平所指出的，制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。所以，常規性的治理思維應該是，如果什麼事情做得好，那是因為制度合理，運行得好；而如果有什麼事情出了問題，那是因為制度不合理，運行得不好。相應的，有關治理的思維始終是以制度為中心的，是圍繞制度的優劣及其變革，來尋找解決治理問題的答案。

從改革開放到全面深化改革，當代中國社會推進了各個領域各個層面的改革，改革包含觀念、制度和技術等全方位的變革，但主要“都是制度變革”，沒有制度的變革，也就沒有經濟發展的成就，也就沒有社會的進步。黨的十八大報告指出，當前改革進入攻堅區和深水區，需要以更大的政治勇氣和智慧，不失時機地深化重要領域的改革。改革是發展的前提，也是進一步發展的要求。改革是系統工程，涉及方方面面，但歸根結底都是制度的改革，是利益關係的調整。否則，改革就只能是形式主義的表面文章，也就沒有什麼意義。

習近平談到改革時説：“改革要衝破一些固有利益的藩籬，現在的改革是動奶酪的，也是要得罪一些人。”李克強談到全面深化改革時表示：“改革會觸動利益，會動‘奶酪’。”正是因為改革是真刀實槍的利益博弈，是動一些人奶酪的過程，所以雖然人們能清醒地看到問題及其成因，也深知改革的必要性和重要性，但要想觸動現有的體制機制，打破既有的利益格局，卻並不容易。由於政府考核更加註重短期和外顯績效，制度變革需要較長的時間與官員相對較短的任期制度難以匹配，因而安於現狀往往就成為政府官員的首選項。

經過數十年的轉型和發展，各個領域的制度化程度越來越高，規則體系更加嚴密和健全，利益格局也日趨穩定和定型，但制度變革也越來越難，改革的成本和代價也越來越大。正如習近平所指出的，“全面深化改革進入了新的階段，改革將進一步觸及深層次利益格局的調整和制度體系的變革，改革的複雜性、敏感性、艱鉅性更加突出”。弔詭的是，正是在當代中國改革再出發的重要節點，信息技術也以張揚的姿態進入城市治理體系，嵌入城市治理的各個領域和各個環節，塑造了城市治理的技術圖景，甚至是以技術遮掩了制度。

信息技術應用到城市治理中來，尤其是各種令人震撼的智能化技術，給治理體系及其過程蒙上了技術的亮麗面紗。經過信息技術的裝飾和改造，城市治理實踐具體呈現為各種各樣的信息活動，包括信息的採集、處理、加工、分析、存儲以及利用等。在城市治理的決策、執行、監督和評估等過程中，獲取、處理和利用什麼樣的信息，都成為至關重要的因素，很大程度上決定着做什麼以及怎麼做。隨着以信息為中心的技術邏輯的普遍化，城市治理的結構性問題、制度性問題以及程序性問題，都化約為了純粹的技術問題，將關係到利益分配以及價值關懷的制度性問題都轉化為“成本－收益”問題，以及怎麼做的操作性問題。

城市治理不斷延伸到城市社會的各個角落，也將技術治理的邏輯輻射到社會的各個層面，其積極的方面是增加了城市治理的可治理性、理性化程度以及信息處理效率，但技術的運用也化解甚至是消解了總體改革的壓力。信息技術的應用雖然也會帶來行政流程的重新設計，但這只是觸及了科層制體系的手段方面，而並沒有改變權力的結構、邊界及其運行機制。信息技術將總體性的問題分解為單個的操作性事項，利用信息化手段來予以監測和計算以及交流信息，用技術的任務邏輯替代官僚體制的程序邏輯，比如耗費巨資建設的12345市長熱線也僅僅是用於信息的傳遞與反饋，其結果是信息技術鞏固和強化了既有的權力體系。

如此一來，城市治理變革謹慎地規避了制度性問題，也繞過了制度變革必然存在的強大阻力，尋找解決問題的技術性方案，形成了增量改革的格局，因而具有良好的可行性。這適應了城市治理複雜化的現實需要，開闢了技術路徑的城市治理新探索。在日趨技術化的治理思維下，困擾城市治理的問題不再是權力的問題，也不是制度的問題，而只是信息技術多一點還是少一點、差一點還是好一點的問題，是工具和方法以及計算和效率的問題。傳統治理思維的邏輯通常是，只有改革機構、權力和制度，才能解決問題。但信息技術給出的答案卻是，只要能更多地應用更好的信息技術，所有的問題都可以迎刃而解。

根據信息技術的運行規則，信息技術將城市治理的問題都轉換為測量和計算的問題，數據以及更多更好的數據成為行動的重要目標。信息以及數據用最直接而簡單的方式打通政府的邊界，重新塑造政府內部的關係，用信息流動替代層級關係。政府內部的制度衝突、權責不清以及運轉失靈問題，都可以通過建立跨部門的信息平台而得以打通任督二脈：強大的信息技術擊穿了政府部門的牢固壁壘，專業的和科學的技術標準取代了複雜繁瑣的行政協調，標準化的信息法則征服了基於利益的部門邏輯，如上海市的“一網通辦”平台及其APP，整合了不同部門的信息，實現了行政審批一站式辦理。制度性問題已經變成可有可無的問題，一切問題彷彿都是技術問題。

然而，技術終歸是實踐的方法和手段，以技術為核心的治理思維及其實踐，都具有典型的“替代性”含義：首先，單任務的問題解決思路難以形成系統性變革，信息技術主要是圍繞單一目標推進，不注重跨任務、跨系統的銜接，久而久之更加難以融合（fusion），如海關的“金關”和公安的“金盾”等都推動了部門的信息整合，但“專網”和“專線”等卻形成了比“信息孤島”更加難以跨越的“電子孤島”；其次，信息平台的設計並沒有直面權責設置、制度機制以及行政協調等制度性問題，而是繞開既有的權力結構及其協調形式，開闢了新的協調路徑，而沒有從根本上解決問題，反而增加大量的信息工作；最後，信息技術的深入應用會將技術設備、運行標準及其要素之間的關係以制度化的形式固定下來，久而久之也會形成新的制度性問題，而這又需要新的信息技術來解決，比如用清晰度更高的攝像頭代替清晰度較低的攝像頭，從而導致技術的持續循環。

與調整政府職能、重組政府部門以及修正法律制度等相比，信息技術的應用誠然具有立竿見影的治理效果，也很大程度上修正和彌補了體制機制以及能力方面的問題。但信息技術的作用卻具有短暫性、臨時性和易替代性等特徵，其穩定性、持續性與可靠性都難以保證，一旦信號以及算法發生改變，治理技術便難以發揮任何作用，避重就輕的技術策略充滿了風險性和不確定性，技術的進步永遠無法取代體制、制度的革新。相反，如果體制機制等制度性問題漏洞百出，信息技術的應用反而造成了既有制度與技術更為嚴密的耦合，這不僅會強化既有的制度性弊病，還會導致制度變革需要付出更大的代價。

信息以及信息技術無疑是非常重要的，但並不是唯一重要的。當城市治理全身心投入信息化的潮流中去，通過信息技術來回答城市治理的問題，技術的身份及其理念就變得越來越重要，技術的發言權就越來越大，技術的邏輯也成為支配性的邏輯。比如在城管執法中，通過執法記錄儀等技術設備將執法全過程記錄下來，固然有利於清楚識別和處理各方的爭議和矛盾，卻也意味着人們對於執法主體以及相應的規則失去了信任。不得不承認，在高度麥當勞化的世界中，人們對需要艱難的努力才能推動的制度變革已經失去了耐心，也對通過良好的制度設計來改善公共生活失去了信心，因而都轉入到利用立竿見影的信息技術來解決問題，技術的發展及其應用最終替代了對制度的期許和想象。

技術讓公民更加有力量嗎——技術賦權的幻象

在傳統的城市治理結構中，政府強，社會弱，兩者關係是高度不對稱的。其中政府就像是巨大的“利維坦”，壟斷着權力、信息與資源，高高在上，發號施令，到處揮舞着權力的大棒，隨心所欲地支配着社會和個人，在城市的地圖上任性地塗抹描畫；社會公眾主要是城市管理的對象，處於城市治理體系的邊緣地帶，缺乏參與的渠道、機會和能力，更多是被動接受政府的管理與服務。在動輒數百萬上千萬的人口規模中，個人不過是微不足道的存在，被淹沒在漫漫人海之中。政府與個人之間存在着嚴重的信息不對稱，公民個人對城市治理缺乏發言權，也難以產生實質性影響，充滿了無力感和挫折感。

我們知道，科學技術是人類智慧的結晶，是人類社會的構成部分，各種技術嵌入在社會肌體中，融入社會生活的血脈中，但技術並不是獨立於人類之外的，而是受到社會、經濟、政治以及文化的廣泛約束，參與並推動社會的發展。説到底，技術是人類的技術，是社會的技術，具有兩種相互依存的社會屬性，即賦權與監管。其中賦權意味着技術的出現及其應用使得社會主體的權力和能力等得到提升，可以更好地影響他人和環境。信息技術能夠給社會各方面都帶來諸多現實的和潛在的機遇和福利，也就是既向國家賦權，也向社會賦權，還給個人賦權。“互聯網給政府和社會都增加了權力”，是促進國家和社會等相互轉型的有效技術手段。

改革開放以來，隨着社會利益關係的調整，社會的矛盾糾紛顯著增加，公民的權利意識逐步發育，政治參與的意願更加強烈。其中許多社會矛盾糾紛不斷醖釀和激發，最後演變成後果嚴重的羣體性事件等，引發強烈的社會關注和反響，這些很多是與利益表達機制的不健全密切關聯在一起的，是公民與政府之間缺乏有效的信息溝通所導致的結果。因而賦予公民知情權、表達權、參與權和監督權，開闢更多公民參與的渠道，保證公民的有序政治參與，成為民主政治建設的重要內容，其中的關鍵就是如何保證政情民意之間的有效互動。

現代信息技術的發展及其應用，對社會進行了全方位的賦權，帶來了豐厚的信息紅利，但也促逼社會主體適應信息技術的要求和挑戰。其中對政府而言，信息技術降低了信息傳遞的成本，提高了行政活動的效率，推動了政府的透明化，特別是提高了政府信息化的能力，進而提高了科學決策、社會監管和精準服務以及實時監控和快速響應等能力。對於公民來説，信息技術打破了政府壟斷信息的格局，提供了公民知情和表達的便捷手段，也提高了公民參與和監督的能力。各級政府以互聯網為依託，搭建信息平台，開闢信息通道，促進政情民意的雙向互動，具體包括政務論壇、網絡問政、互聯網徵集民意、政務服務APP等。

信息技術給公眾帶來更加豐富的信息資源，更加便捷的參與渠道，更加高效的參與平台，以及更加有效的監督手段等。從個人訴求的表達到公共決策的參與等，都可以通過以門户網站為核心的互聯網技術和以APP為代表的移動通信技術等輕鬆完成。“在互聯網平台上，任何一個有着良好的互聯網知識的中國公民，事實上現在都能參與任意事件的相互討論。”公民從各個方面注視和圍觀政府，從不同的立場表達其態度和訴求，如通過大數據技術Python抓取政府行為基本腳本信息來分析其行為意圖和邏輯，這樣將政府置於民意或輿論的劇場中，極大地柔化了政府權力的鋭度和強度，也提高了民意自我實現的概率。

信息技術給政府賦權，但也讓政府受到信息的約束，比如承受公開、透明以及監督問責的廣泛壓力。技術也給公民賦權，讓公民可以更好地表達個人的意願，甚至也有更大的可能集體地發出更大的聲音。但技術賦權具有不均衡性。在相對穩定的權力結構下，由於政府擁有制定規則和標準的權力，信息技術提供了政府塑造社會的重要手段，允許政府根據信息法則來測量、監控和支配社會，因此這種賦權是“以我為主”的賦權，也是非常強大的賦權。相對而言，公民雖然也可以藉助信息技術來更好地知情、表達、參與和監督，但信息技術對公民賦權的前提是公民必須遵守政府以及技術企業的信息規則，否則就會被限制甚至被剝奪接觸信息的權利，而且公民的信息權利也是在政府的組織結構和行政流程中落實和實現的，因此這種賦權是“被多方規定”的賦權，是非常有限的賦權。

信息技術及其運算邏輯具有標準化的性質，基於信息技術的權力運作過程包含了鮮明的專制色彩，隱藏着“技術霸權”和“數據暴政”的隱患。信息技術將權力意志以標準化的形式傳遞給社會，也強制性地規定了公民表達和參與的內容及其形式。信息交流的技術規定着信息的形式、數量、速度以及方向。在表達的“語法結構”已經限定的情形下，所謂的民意很多時候只能是權力意志所偏好或所需要的民意，而真正的民意卻未必能得到自主和準確的表達，甚至是沒有表達的機會。與直接面對政府機構及其執法者的情況不同，面對無所不在的信息技術編織的天羅地網，公民根本沒有“不接受”的替代手段，也缺乏“不服從”的反擊能力，而只能被動地接受信息技術給自己安排好的一切。

信息技術帶來了全民的狂歡，也創造了網絡民主的想象。但“民主與治理技術是兩種分離的邏輯，技術只能推動民主，而不能妄想通過技術實現民主”。治理技術並沒有實現基於政治控制和政治平等原則的民主。對於少數技術專家來説，信息技術的發展賦予了他們更多主導的權力；但對於普通社會民眾而言，信息技術卻是製造了大量的“信息弱勢羣體”，帶來了信息鴻溝的問題。信息技術的不斷發展使得廣大公眾逐漸被邊緣化，變得更加無關緊要。由於更多的公共服務項目採用了網絡化、信息化、數字化和智能化等方式，許多公民由於教育水平、科技能力以及生活狀況等因素的限制，而被隔離在技術壁壘的高牆之外。由此信息技術不僅沒有很好地普遍“賦權”，反而造成了部分人信息權利的相對剝奪和淨流失。

信息化的浪潮洶湧澎湃，將一些人推向智慧治理的風口浪尖，成為技術治理的弄潮兒，也將一些人無情地淘汰和過濾，“拍死在沙灘上”。在既有的權力結構之下，沒有技術使用能力的公眾被排除在政治參與的遊戲之外，或是被徹底淘汰出局，或是成為沉默的旁觀者，從而進一步加劇了信息弱勢羣體的邊緣化、無能感和無力感。他們無法享受到信息技術帶來的快捷和便利，也不能觸及、理解和利用數字化時代的信息資源，從而成為智慧治理中被遺忘的角落。隨着城市治理變得更加信息化和智能化，不僅大量無法測量和編碼的社會事實被合法地忽略，而且大量社會民眾也被技術化地屏蔽了，甚至是變成了大數據上的“無”。

同樣，就像個人行動只是大數據中無足輕重的“足跡數字”，擁有技術使用能力的公眾也大多是不起實質性作用的可憐分母，被擠壓在海量數據包毫不起眼的縫隙中。技術話語的理性法則及其算法邏輯重構了城市治理的專業性和科學性，也製造了神秘性、排他性以及距離感。在公民與政府幾乎具有必然性的信息不對稱格局中，過去的問題主要是公民無法接觸到和不瞭解政府的信息，但現在的問題是看不懂政府的信息。信息技術並沒有迎合公眾的需要，而是積極滿足了政府管控的目的。這就像是結果早已設定好的填字遊戲，需要做的只是將預設的結果以看似合理的過程展現出來。

所有社會主體都同等獲利嗎——技術共贏的幻象

利用信息技術打造（新型）智慧城市，已經成為信息技術發展的時代潮流，也成為城市治理髮展的現實選擇。自2008年美國IBM公司率先提出了智慧城市的概念以來，智慧城市的發展已經成為全球趨勢，全球啓動或正在建設的智慧城市已達1000多個。而早在2015年，中國已有95%的副省級以上城市，76%的地級城市，總共超過500座城市，明確提出或正在建設智慧城市，佔世界智慧城市創建總數的一半以上。作為城市治理髮展的新階段，智慧城市建設正在深刻地改變和影響着城市及其治理。

智慧城市是以信息技術為中心的城市治理的系統化形態。隨着物聯網、雲計算、大數據以及人工智能技術的發展和應用,智慧城市已經成為信息化領域的新高地。智慧城市是技術密集的城市，其中技術設備的安裝與使用、信息技術的升級與迭代以及數據的開發和利用等，都離不開強大的資金支持。各地智慧城市建設的投入也動輒以億元為單位，而資金問題也往往是建設智慧城市的最大挑戰。從2012年開始，包括北京和上海等在內的大城市都大力投入智慧城市建設。2018年我國智慧城市市場規模達到7.9萬億元,未來五年(2018—2022)年均複合增長率約為33.38%，2022年將達到25萬億元。

作為以現代信息技術全面集成城市管理和服務的高級化形態，智慧城市的發展響應了城市治理的現實需要，也為信息技術及其相關產業的發展開闢了廣闊的通道。智慧城市建設在城市治理方面已經取得了顯著的進步和成效，推動了城市治理的透明化、精準化和智能化，具體包括公共服務便捷化、公共決策科學化、城市管理精細化以及基礎設施的智能化等多個方面。其中政府的權力觸角不斷地向社會各個角落延伸，導致以政府為中心的城市治理權力的實質性擴張，但同時也衍生出更多信息治理的任務以及更為龐雜的監管和服務責任。

以雲計算、物聯網、大數據和移動互聯網等新一代信息技術為基礎，智慧城市的深化發展形成了某種共贏的美好願景，比如2014年國務院出台的《關於促進智慧城市健康發展的指導意見》提出，“智慧城市建設要突出為民、便民、惠民，推動創新城市管理和公共服務方式，向城市居民提供廣覆蓋、多層次、差異化、高質量的公共服務……使公眾分享智慧城市建設成果”。各地出台的有關智慧城市建設的文件也都突出了智慧城市建設的共贏性質，比如2015年出台的《紹興市智慧城市建設規劃綱要》強調了“惠民、強企、優政”的宗旨，2018年出台的《無錫市推進新型智慧城市建設三年行動計劃（2018—2020年）》明確了“優政、惠民、興業”的宗旨，2018年印發的《鄭州市新型智慧城市建設三年行動計劃工作推進方案的通知》強調了“善政、惠民、興業”的目標。

信息技術發展及其應用的影響是全方位的，不同社會主體在其中扮演着不同的角色，處於不同的位置信息技術的發展更是帶來了你好我好大家好的“分蛋糕敍事”，似乎所有的社會主體都成為信息技術的大贏家。其中企業作為信息技術的主體，從不同的路徑切入城市的信息化工程，創造和捕捉城市治理的巨大商機，也成為城市治理的能動性利益主體。政府投入鉅額資金，利用信息技術來監管城市及其運行，極大地提高了城市治理的效率，也實現了權力擴張的隱蔽衝動。信息技術尤其是智能化技術的應用，使社會民眾獲得更加便捷的服務、更加舒適的體驗，包括大量差異化和個性化服務也開始進入人們的生活。

我們知道，在信息技術的網絡框架中，主要的行動者包括技術企業、政府和民眾，三者的性質是不同的，效用函數也是不同的。技術企業是信息技術的生產者和提供者，其目標是兜售技術方案，獲得利潤，所以華為、騰訊、阿里以及京東和百度等企業巨頭都扎堆投入智慧城市建設，分割智慧城市的蛋糕；政府是技術企業的監管者，是技術規則的制定者，也是技術的購買者，主要目標是利用信息技術來優化管理和服務，維護城市的秩序，促進城市的發展；民眾主要是信息技術的消費者，其主要目標是享受技術帶來的便利，比如更加順暢的交通、更加整潔的社區環境以及更加快捷的證照辦理等。毫無疑問，信息技術的蛋糕很大，而且將來會越來越大，但蛋糕從來不可能是均勻分配的，有的人吃到的是營養豐富的奶油，有的人卻連碎屑也都沾不上邊。

首先，各個技術企業投入巨資進行研發，尋找城市治理的智慧化方案，又策略性地製造對信息技術的需求，引發社會對智慧城市的競相追逐，特別是誇大智能化技術解決問題的能力，將各種看似完美的解決方案推銷給政府，把城市治理的難題和問題當作是發財的機會，不惜代價從政府手中拿下鉅額的項目，以期在智慧城市建設的浪潮中分一杯羹，擠入和佔領智慧城市大大小小的細分市場，實現資本增值的目的。在產業發展目標的遮掩下，各級政府動輒數十數百億元甚至成千億的投入，表明技術企業才是智慧城市建設中的最大贏家。其中，技術專家獲得了無可挑戰的話語權，儼然成為真理的化身甚至主宰者。

其次，面對城市治理的複雜需求，尤其是層出不窮的治理失敗，一些城市政府及其官員黔驢技窮、束手無策，不得不承受來自社會各方面的壓力和批評，於是轉向在信息技術的神話中尋找出路，自覺或不自覺地成為技術治理的“粉絲”，不惜斥巨資上馬各種信息化建設的工程項目，但也就此陷入技術的路徑依賴，更成為信息技術永不停息的更新迭代的“俘虜”。通常的情況是，剛剛裝配好的技術設備還沒有得到充分的應用，甚至還沒有完全搞清楚管理系統的運行，又不得不花錢去購買所謂新一代技術產品，又去學習和應用新的操作平台和管理系統，從而成為資本“圍獵”的對象。而且智能技術的普遍應用，並不總是能夠帶來良好的效益，比如“智能技術在法院、行政機關的應用並沒有提高效率，並且產生更多的問題”。

最後，信息技術的應用，鞏固了資本與權力的聯盟。這不僅放縱了技術的任性，激活了資本的謀利衝動，也誘發了權力的肆意延展，帶來了大量的過度治理。在享受到技術紅利的同時，社會民眾也不得不承受高昂的成本和代價，這不僅是指信息技術的巨大經濟成本，每一塊LED屏幕、每一個攝像頭和每一個數據包等，花出去的都是納税人的錢，都是用真金白銀換來的，而且隨着電子產品和智能設備的廣泛應用，個人的一舉一動都處於別人的監控之中，個人的每一個“動作”都有可能被記錄下來，給個人隱私保護帶來巨大的隱患和挑戰。此外，在信息技術生產的過程中，技術專家將個人的價值和資本的意志植入技術，進一步引導和規訓着人們的行為，操控着社會秩序。

所以，信息技術的發展主要呈現的是資本的力量，貫徹的是權力的意志，而不是民眾的力量。在信息技術的收益上，企業、政府與民眾之間的分配是不均衡的，從事信息基礎設施建設和技術研發的大型企業獲益最多，作為消費者的政府部門和社會公眾則承擔着大部分的治理成本和治理風險。所謂的技術共贏，只是提供了似是而非的願景，不斷推動權力與資本的進一步結盟，用過度的技術生產源源不斷地創造出企業的利潤，用繁雜的技術供給麻痹公眾的視線，繁華的技術共贏圖景掩蓋了利益得失上的懸殊差異。

值得指出的是，信息技術大都是高大上的形象，具有理性、客觀、中立、進步和便捷等豐富的內涵。企業不斷製造出對信息技術的需求，也提供了問題解決的技術方案，努力創造出驚人的利潤。政府努力適應信息技術的挑戰，通過信息技術來達到控制、管理和服務的目標，逐漸成為身不由己的技術控。社會民眾俯仰浮沉於信息技術的浪潮中，雖然也享受到了信息技術所帶來的便利和舒適，但更需要為自己實際上可能永遠也無法觸及和享受的技術紅利買單，也要承受信息技術失靈可能導致的災難性後果。

結論與進一步思考

自工業革命以來，科學技術日新月異，推動了社會的巨大進步，增進了人類社會的福祉。科學技術的發展及其應用，藴含着人們對於美好生活的嚮往、對良好社會秩序的期待以及對掌握人類自身命運的堅定信念等。信息技術的巨大發展及其深入應用，史無前例地改變了信息生產及其傳播的方式，也深刻重塑了社會生產和社會生活以及人們的價值觀念等。城市治理作為國家治理的重要舞台，正在成為信息技術尤其是智能技術發展和應用的巨大試驗場。

技術是非常重要的，但技術不是萬能的，而且任何技術都具有兩面性**。****基於信息技術的現代城市治理體系，既產生了大量促成有效治理的積極成果，也潛藏着許多隱約可見的消極後果。**在信息技術無孔不入的時代，必須既要看到信息技術對於城市治理的巨大支持，也要清醒意識到信息技術及其應用的限度。隨着信息技術以及智能技術日益成為城市治理的主流話語，當人們沉浸在信息技術編織的便捷而舒適甚至虛實莫辨的生活世界時，我們亟須理性而冷靜地澄清和評判某些虛幻的、想當然的以及似是而非的判斷，避免信息技術的霸權主義及其對於日常生活的過度凌駕和宰制。

在當今時代，拒絕和逃避信息技術以及智能技術都是天真的，更是不切實際的。在城市治理的技術化浪潮中，權力與資本已經結成了牢不可破的同盟，兩者各得其所，攜手前進。社會民眾則被信息技術的洪流裹挾，被動地接受基於信息技術的城市治理方案，既享受到信息技術的紅利，也承受着不確定的風險和不均衡的代價。未來的城市治理固然仍需要大力應用和優化信息技術，但更要注意破除信息技術尤其是智能技術的華麗幻想，思考當代中國城市治理的基礎性問題，從制度和人的立場去尋找優化城市治理的方案，而不能因為沉湎於信息技術的幻象，失去了改進城市治理的反思性、想象力和執行力。