這個決定中國法治前途的重權部門, 卻很少人摸清其底細 | 文化縱橫_風聞
文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2021-07-04 20:16
【導讀】當代中國，“法治”已成為共識，而提到法治，人們經常把目光聚焦在法院、檢察院上。但就中國政法體制而言，公安系統無疑是直接關係中國法治建設的重要力量。
本文指出：與西方主流的英國傳統不同，我國的政法系統，實際上是一種“大公安”模式。我國公安系統脱胎於戰時作為生死較量的白區和蘇區兩條戰線上的保衞機構。這兩個機構有着鮮明的戰鬥特徵，也有明確敵人，任務是保衞革命成果。在建國時期機構重組時，公安系統得到高度重視，在組織方式上，規則調整，人員不變；在各級幹部選擇上，大量抽掉軍隊師、團級幹部進行任命。種種方式使得我們的公安系統具備了以下特徵：(1)人事、政治上的高規格，讓公安獲得政法機關“老大”的地位；(2)因為對公安幹部的高度信任，在職權配置時，給予寬泛的職權和較少的程序限制；(3)公安幹部被賦予塑造制度的機遇，得以通過自身意志鍛造整個體制；(4)負責人能參加中央和地方黨委核心的議事決策會議，在政法各部門中具有最強話語權，能以自身對社會秩序、犯罪控制的理解，形塑政法體制。作者認為：政治、經濟、社會的變遷，對“大公安”模式提出了調整和改革的要求，其中原因也包括職權過大不受制約而導致的權力濫用。政法體制改革，其中一個重要內容是對“大公安格局”進行調整。基於彭真確立的分工負責、互相配合、互相制約的原則，如何重新配置公安職權，成為研究當代中國政法體制改革的一條新主線。
本文原載《學術月刊》2012年第6期，原題為《“革命的保衞者”——“大公安”格局發生的歷史緣起》，僅代表作者本人觀點，供諸君思考。
“革命的保衞者”——“大公安”格局發生的歷史緣起
**公安機關在當代中國政法體制中處於中堅地位。**與中國公安體制、職權具有巨大差異性的，是作為近代西方警察制度源起的英國警察制度。英國警察以近代社會契約論下的國家定義為理論支持。這種國家觀下的警察，是為私有產權人提供安全防護服務的“守夜人”。作為“守夜人”，被授予的權能有限。
中國公安機關，來自1927−1949年土地革命戰爭、抗日戰爭、解放戰爭中，共產黨及所領導的軍隊、政權的保衞機構。以1927年為起點的保衞工作，以“敵人−我們”之區分為前提，以隱蔽、實質理性、目的合理性、組織集中等為基本工作方式，在生死較量的環境下發端。
在政法體制研究中，研究者普遍關注法院，對公安研究較少。2015年中央決定對公安系統進行改革，提出的總體目標是：“完善與推進國家治理體系和治理能力現代化、建設中國特色社會主義法治體系相適應的現代警務運行機制和執法權力運行機制。”此後，各項措施相繼頒佈，2019年7月全國公安廳局長座談會提出：“公安改革進入系統性重塑、整體性變革的新階段。”書齋內的研究者因此具有了更豐富的公安制度史、制度變遷的觀念空間。
本文的邏輯線索是：（1）以英國警察制度的形成與內涵，作為切口引入，將兩個制度不同的起點高亮化，提示當代中國公安機關的制度起點，是在以1927年為年份標識的革命武裝奪權源頭。（2）以1927年為起點的上海中央特科、蘇區政治保衞局，在土地革命、抗日戰爭、解放戰爭和新中國成立初期四個歷史時期保持了組織傳承，“革命的保衞者”這一機構氣質，由此傳遞至當代公安。（3）從1927到1949年，四個時期保衞機構之間的組織連續，為保衞人員實現跨越歷史分期的界限，將工作機制、方式，沿革至當代，提供了歷史端口。（4）因為被賦予革命保衞者的身份，從創立時代起始，人員的忠誠度和工作能力被高度重視，保衞機關負責人歷來由黨內重要幹部擔任，組織傳承和人員連續，也對機構政治規格、人員職級配備進行了傳遞。以上因素對新中國成立後政法體制“大公安”格局的塑造，具有基礎性的制度規定性，是認識和重構當代中國政法體制的歷史基礎。
**▍**中國公安/英國警察
因率先進入機器工業時代，英國被鍛造為近代世界軍事的領先者。英國本土僅24萬平方公里，殖民控制高峯時，大英帝國統治面積3400萬平方公里。**英國的政體、經濟思想、司法體制等，遂從北大西洋波濤中的不列顛島，被舶至全球。**公元449年才誕生，原本為不列顛島方言的英語，成為當今世界使用國家最多的國際通用語言。這一現象是英國全球帝國曆史地位對當今世界思想影響最淋漓的展示。英國警察制度亦在邏輯上和實際的歷史發生上，被訂立為現代世界警察制度的源起，被確定為制度史的基礎座標系，成為時下刑事訴訟法學研究者理解中國公安體制、偵查程序時，無法迴避的理論起點。
擱置單線進化論觀念排序，僅以知識差異角度對英國警察制度發端進行審視，將英國警察作為理解當代中國公安認識起點的知識互動對象引入，是更切中肯綮的方式。從地緣政治上看，**英國警察制度從屬於被英國地理條件所決定的整個官僚體制的發育形態，具有海島型國家獨有的地緣特徵。**大西洋中的不列顛島，孤懸歐洲大陸之外。雖然距離歐洲大陸最近之處−多佛到法國加來，只有21英里，但是自1066年英國國家形態初步形成開始，淺淺的英吉利海峽始終是一道屏障，將外來軍隊阻隔於海峽對岸。相對於中國中原文明千年歷史不斷受到北方遊牧民族的侵襲，不列顛島與歐洲大陸千年的隔絕滋養了不列顛島民濃濃的孤立主義政治情緒和空間安全感。
欣茨評價道：“像英國這樣的國家，由於處於一種有安全保障的特殊地緣政治條件下，因而可以不組建常備軍，從而可以避免形成高度絕對主義的架構，其政治制度易於走上議會化的道路。”佩裏·安德森認為：當時海戰模式尚未出現重大變化，從海上入侵英國的威脅並不嚴重。在向“新君主政體”轉變的關鍵時期，都鐸王朝既不需要、也不可能建立與歐洲大陸上的法國、西班牙相匹敵的軍事機器。弱軍事力量，導致英國較低的財税汲取能力，進一步導致英國無以建立起大的國家機器。
這一國家構造充分體現在近代英國警察制度上，表現出以下五個構成特徵：
（1）低暴力裝備，警察不持槍。
（2）低社會控制手段。逮捕罪犯，如果罪犯反抗，警察通過呼喊附近的居民，以警告危險迫近，並讓居民加入對罪犯的追趕。
（3）工作內容是抓盜竊犯、防火等。
（3）非政府財政供養的民間自我防衞組織。近代英國警察，並非納入國家財政系統供養的國家權力的神經末端，而是市民性的民間私人組織活動。
（5）非專業化。警察是非全職的，由普通百姓按照合同約定方式充任，職能是夜間守望，消防，管理陌生人、風月場所和可疑的城市居民。
知識精英對警察的制度功能設計，與此一致。蘇格蘭啓蒙學派代表人物亞當·斯密對警察的理解是：“警察的目的在於確保商品的廉價、維護公安和保持清潔”“防止犯罪，關鍵不在於設置警察”“建立商業和製造業是防止犯罪的最好政策”。斯密的“小君主”，即最小權力意義上的國家，被稱為“守夜人”國家，此稱謂是公共治理最直觀的代表−警察，被安排的“守夜人”職能，在不列顛島政治設計時的具體形象投射。
直到進入工業革命，犯罪事件增多，促使英國議會於1829年通過《大倫敦警察法》，授權羅伯特·皮爾建立一支全職、專業化、統一制服的1000人規模的警察，“現代之前”的特徵，依然注入了被標示為現代的警察制度。因循舊傳統，議會中持保守觀念的主流派，不授權警察持有武器，對警察職權行使也有諸多限制。警察制服為藍色燕尾服上衣，皮革硬領巾，加厚的陀螺帽（1864年換成頭盔）。警察的裝備是持手搖報警器，到1846年換成口哨。此着裝，重於儀禮，而不利奔跑抓捕。口哨也僅是為了召喚附近警察前來幫忙，對壓制兇殘持械嫌疑人毫無作用。雖然此後英國警察制度多次改革調整，但基本地理、政治、經濟、社會構造未變，出生時注入的基因依然起着強大作用。
英國警察制度的特徵、制度構成，所由生髮的地緣政治、國家環境，完全無法代入中國語境。**與英國的地緣政治格局不同，由於中國在亞洲大陸的地理位置，帝制時期以來至近代，始終面臨異族入侵的現實威脅，為此歷代中原王朝都有強大的國防軍。**這一暴力武裝作用於國內，同時構成國內權威的武力基礎。帝制結束陷入軍閥割據時代之後，軍事實力成為政治角逐的基本方式。蔣介石以黃埔系軍官團為倚重，在國民黨內繼承權爭奪中勝出，並在1927年建立中華民國南京政府。此後，“中國革命的主要形式，只能是武裝的革命反對武裝的反革命”。
1927年，在中共黨史上具有極為特殊的意味。毛澤東1959年會見摩洛哥共產黨領導人時説：“我們就想一想，他殺人，我們就隱蔽起來，搞秘密工作。從前我們不懂得搞秘密工作。第二條是上山，他有槍，我也有槍，跟他對打。敵人教會了我們兩個辦法，第一個是做秘密工作。他不殺人，我們是學不會的。第二個是學會了打仗，一打就打了十年。”**以1927年為起點，中共形成了武裝反抗國民黨的秘密工作、軍事作戰兩個領域，**即毛澤東所説的“做秘密工作”的白區，和用槍“跟他對打”的蘇區兩條戰線。
在1927年這一起點時，中共面對的是同為革命黨的國民黨。國民黨自其初始的興中會、同盟會時期，就確立了暴力革命性質，其中尤以暗殺為重要政治任務。著名事件有徐錫麟刺殺恩銘、汪精衞刺殺載灃。1905年炸五大臣的吳樾認為：排滿之道有二，一為暗殺，一為革命。黃花崗起義失敗後的黃興亦認為：此時黨人惟有行個人暗殺之事，否則無以對諸烈士。在國民黨成為執政黨後，這一慣習沿用，對各種反對者，除了公開的搜捕、判刑、關押、處決之外，還設立軍統、中統等各種特務機關，使用包括秘密暗殺在內的手段清除政敵，如暗殺上海《申報》總經理史量才、中國民權保障同盟的楊杏佛。
原中共南京地下黨市委書記陳修良回憶，由於國民黨特務機關使用特務打入、秘密自首等各種方法，對中共地下黨組織進行顛覆，上海中央局被反覆破壞，整個上海地下黨領導機關以及組織被滲透、瓦解，南京、無錫、蘇州、杭州等江南大中城市的中共組織更加蕩然無存。1937年春，毛澤東派紅軍政治部地方工作部部長劉曉等人到上海，重建上海地下黨組織，並由周恩來親自到上海，對黨員進行個別甄別，整個中共上海地下黨被承認為黨員的，只有二十餘人。對於中國革命的殘酷，上將劉亞樓曾説：“過去有一句話‘一將功成萬骨枯’，我雖然不是一將功成，但僅警衞員就死了四十二個。”
**革命一方面是打擊敵人，另一方面是保衞自己。非議會辯論方式競逐政權而是革命黨之間的生死較量，決定了保衞機關的重要性。**以近代英國社會歷史及由其決定下的訴訟法規範孵化出的低暴力裝備、低社會控制手段、工作內容為普通刑事犯罪調查等警察職業的內涵，來考量共產革命中的革命黨、革命政權的保衞機構，兩者的視域根本無法融合。由此，從1927年武裝革命起點而發端的白區和蘇區保衞機構，是否傳承至新中國成立後的公安機關，及其與起源英國的現代西方警察制度的差異，是下文考察的主線。
對組織史沿革進行考察，如果預定一個源頭，以此為起點進行找尋，極易將各種斷裂掩蓋，並誇大連續性。對歷時性的制度連續性進行分析，安德烈·貢德·弗蘭克稱之為“費正清第二法則”的一句話，提示了一個方法：“絕不要從開端開始。歷史研究應該向後推進，而不是向前推進……要讓問題引導着你向後回溯。”向後推進，而不是從開端開始回溯這種方式，尤其適用於組織史緣起分析，使後世的研究者更易清晰地看到，在非長時段的歷程內，機構起點對於此後的形態，是否具有規定性。在歷史分期內，當代中國公安的正式制度起點是1949年中華人民共和國成立。因循“費正清第二法則”對以1949年為端點的公安史考察如下：
（一）中央人民政府公安部
中央人民政府政務院下轄的公安部於1949年11月1日，正式宣佈開始辦公，啓用印信。部長羅瑞卿在公安部成立大會和第一次全國公安會議上講話，提醒與會人員：“政權的拳頭有二：一為軍隊，一為公安部門。周總理指示我們説：‘國家安危繫於一半。’公安部門完不成任務，政權一樣可以丟掉。因此我們要搞得很硬，敵人敢於搗亂破壞，我們就要懲罰他們。”“總的任務：國家的公安部門，應是國家政權鎮壓反革命、確立社會秩序、捍衞國家安全的有力工具。因此，完全學會和敵人作隱蔽鬥爭，特別是同國際特務作鬥爭，鎮壓內外敵人的一切搗亂和破壞。”
**由此，公安部從組建之初，即以“我們−敵人”區分為前提，**以鎮壓和懲罰敵人搗亂和破壞為基本工作內容和機構氣質。這一氣質淵源有自。
（二）中央軍委公安部
公安部並非白手組建。原本政務院是個“文質彬彬”的機構。按照周恩來的敍述，1949年的政務院和1954年後的國務院比較起來，不只是名稱的變動，在性質和地位上也有所不同，“政務院的工作範圍不包括軍事，所屬機構中也沒有設國防部”。
但是，刑起於兵，與英國訴訟法觀念史下形成的警察原型無法兼容的是，作為政務院30個工作機構之一的公安部，由一個軍隊工作機構−納入中央軍事委員會序列的中央軍委公安部，直接更名設立，人員、機構保持不變。1949年5月14日，毛澤東電令太原戰役後配屬一野進軍甘肅、寧夏的19兵團政委羅瑞卿到北平。7月6日，決定羅瑞卿擔任中央軍委公安部部長，公安部“在政府建立之前歸軍委建制”。
政務院下轄的公安部，由中央軍委公安部轉隸，這成為理解當代中國公安地位、氣質的第一個法制史節點。
（三）中央社會部
中央軍委公安部的組建，又以中央社會部為基礎。1949年7月8日、29日，周恩來主持中共中央彙報會議，商討情報、公安兩部門組建。根據周恩來關於情報、公安兩部門機構設置與領導人選等問題的決定，由羅瑞卿在原中央社會部部長李克農協助下，以華北局社會部全體人員加上中央社會部部分機構作為組建中央軍委公安部的基礎。具體做法是撤銷中央社會部，將中央社會部一室留給中央情報部，中央社會部二室歸公安部。任命原華北局社會部部長楊奇清為公安部副部長，協助羅瑞卿工作。
時下，對於中共中央機關，研究者均熟知中央辦公廳、中央紀委、中央組織部等中央工作機構的地位重要性。由於1949年中央社會部轉建制為公安部，社會部作為一個機構名稱消失，未再恢復使用，使得時下對社會部機構地位的認識，因陌生而產生距離。明曉中央社會部是與中央組織部、中央辦公廳等部門並列的中共中央工作機構，即能察知其機構地位重要。對社會部機構職能、任務的簡析，尤其能傳遞出有關當代中國公安氣質規定性的信息。
中央社會部成立於1939年2月。1938年10月武漢淪陷後，抗戰轉入相持階段，日軍戰法改變，“日寇漢奸及頑固分子，用一切方法派遣奸細，企圖混入我們的內部，進行陰謀破壞工作”，為此，中共中央決定成立社會部，任務是反奸、派遣、情報、保衞。“ 社會”一詞來自日語，所指異常寬泛，以“社會部”作為機構稱謂，將性質、職能模糊化，便於安全保密。此外，國民黨1938年設立了主管合作救濟及養老慈幼而名為“社會部”的機構，在抗戰時期國共合作時代，中共情報保衞機關借用此名稱，亦起到隱蔽作用。作為秘密機關，中央社會部以極機密方式成立，機構成立的文件和任務都被列入絕密，在成立決定中規定“此決定絕對秘密，不要在黨內公開，社會部的具體任務，不得向下級發通知，違者以黨的紀律處罰之”。不僅是職能，連組織設立本身，在當時都如此隱蔽，彰顯了這一機構的工作風格。
“平江慘案”後，中共中央又發出兩個關於保衞、反奸鋤奸工作的決定。1939年8月，提出“為着鞏固黨，必須加強黨的保衞工作和反對奸細的鬥爭，黨內的鋤奸教育與黨的警惕性，必須大大提高，使保衞黨的任務與反奸細的鬥爭，成為全黨的工作。同時各級黨部必須指定專門人員負責保衞工作，並在可能的條件下成立專門部門訓練保衞工作的幹部”。中共中央以戰略角度看待鋤奸保衞工作，認為“如果不加強鋤奸工作，抗戰勝利是不可能的”。10月，中共中央再次督促“建立專門的工作部門（社會部），或專門工作人員負責進行日常工作”。在中共中央所在地延安，“西北局統轄下的黨內反奸鬥爭、邊區政權下的保衞及邊區留守部隊的鋤奸工作，均集中在西北中央局社會部（邊區保安處）領導管轄”。為隱蔽組織和便於工作，中共中央西北局社會部以陝甘寧邊區保安處的政權形式出現。
1941年9月，中共中央決定成立中央情報部，作為統一的軍政戰略情報機構，中央情報部在1943年後，與中央社會部合署辦公，由中央書記處直接管理。1943−1949年期間，保衞、情報機構合一，使得中央社會部機構地位更加重要，工作風格和氣質更加神秘化、隱蔽化。
**與中央社會部經過中央軍委公安部階段，轉建制為中央人民政府公安部不同，地方政府公安機關的組建，直接由黨委社會部轉隸設立。**1949年11月7日，羅瑞卿向毛澤東呈送報告，其中提出：“中央社會部已不存在，建議各級黨委的社會部亦應適時撤銷，以政府公安部門的形式進行工作。”
1949年設立的中央軍委公安部，接續自武裝奪取政權時代由中共中央直接領導的秘密工作機關−中央社會部，從而構成當代中國公安機關不同於盎格魯−撒克遜式“自由主義”警察機構的第二個節點。
（四）中央特科、政治保衞局
1939年設立的中共中央社會部亦非凌空創出，在人員、工作方式、機構職能上，接續自以1927年為起點的中共中央保衞機構。周恩來在1950年回顧説：“情工發展是在1927年黨登上政治舞台的時期，而不是在大革命失敗以後。最初黨還不懂得組織情報，遭到敵人襲擊即失敗，故在武漢成立特務工作處，附屬於軍委。”1927年5月，周恩來在中央軍事部下設立了專門部門，負責情報和保衞。11月，周恩來對中共中央政治保衞機關進行整頓，建立中央特科。這是當代中國公安的制度史起點。
上海中央特科之外，中共保衞工作另一個源頭在蘇區。1927年9月，毛澤東率秋收起義部隊上井岡山，開始武裝割據。11月，中共江西省委制定《蘇維埃臨時組織法》，對於建立政權和專政機構等作出規定：要求在省、市、縣蘇維埃執行委員會內設立懲治反革命委員會；區蘇維埃內設懲治反革命委員會，管理懲治反革命事宜。1931年11月7日，紅軍中分散、無體系的肅反、保衞機構，在中華蘇維埃共和國第一次全國代表大會上，整合為國家政治保衞局。在中革軍委設分局，在軍、軍團設分局長一人，公開代表國家政治保衞局，各師、團連設特派員，獨立師以師為單位成立分局，團連設特派員，均屬國家政治保衞局指揮領導。保衞局在蘇維埃共和國內和紅軍中，是“為防止異己分子的侵入活動與防止反動分子搗亂”，“偵察及處置反革命派的一個組織”。
長征到達陝北後，國家政治保衞局改為西北政治保衞局。1937年9月，雲陽改編，紅軍三個方面軍改編為八路軍115師、120師、129師。“在軍委、軍、軍區、師政治部之下設立鋤奸部、旅設鋤奸科，團營及獨立支隊設特派員，進行部隊中的鋤奸工作。”從散見的材料可知，紅軍各軍團政治保衞機構的幹部，轉任鋤奸、保衞幹部。1939年，中央社會部和各中央局、地方黨委社會部，以此前的鋤奸、保衞機構和幹部為基礎組建。
作為制度史起點的中央特科與中央社會部的傳承關係，與另外兩個節點稍有不同。中央社會部組建為軍委公安部，軍委公安部改建為政務院公安部時，僅作稱謂、名義轉換，人員、機構直接對接。而中央社會部與上海中央特科的承接，因為環境複雜、多變和艱難，無法像根據地時代那樣實現組織對接，兩者主要通過核心領導層與重要幹部人員上的連續性，表現出組織傳遞：
其一，第一任社會部部長康生和兩位副部長李克農、潘漢年，以及地方部主任、情報訓練班主任陳養山、社會部幹部訓練班（西北公學）負責人之一的李士英等人，均為中央特科時期的負責人或重要幹部。他們直接負責了中央社會部的機構組建、幹部訓練和工作制度的制定，以及此後長期的具體工作領導，使得兩個機構的氣質、工作方式上沿襲一致。
其二，中央特科與中央社會部之間，組織傳遞性實現的另一個方式，通過蘇區政治保衞局。在政治保衞局組建之前的1931年4月，因顧順章叛變，周恩來對中央特別工作委員會進行重新佈局，對人員進行調整。暴露的中央特科重要成員“龍潭三傑”李克農、錢壯飛、胡底等人先後進入中央蘇區，分別擔任紅軍政治保衞局執行部長、紅一方面軍政治保衞局局長、紅一方面軍政治保衞局執行部長等職務。這意味着，中央特科通過人事傳遞，與紅軍政治保衞局進行了組織接續。雖然錢壯飛、胡底兩人均在長征中犧牲，但同樣通過工作方式、工作技藝的傳遞，經由紅軍政治保衞局，帶入抗戰時各級黨委社會部。
**從而，當代公安機關與前述毛澤東所説“從事秘密工作”的保衞機構中央特科，和“與他對打”的軍隊政治保衞局的傳承，標示了當代中國公安性質、基本氣質和工作方式的第三個，也是最重要的一個時間節點。**之所以最重要，是因為起始的元點，為此後的機構作出了規定性。這種規定性的感知，不是預先設定了起點，以“中央特科和國家政治保衞局→中共中央社會部→中央軍委公安部→中央人民政府政務院公安部”這樣有目的的自我規定連續性方式所搜尋，而是由“中央人民政府政務院公安部→中央軍委公安部→中共中央社會部→中央特科和國家政治保衞局”回溯得出。從作為上海中共中央保衞機關的中央特科和紅軍政治保衞機關的發端，清晰地顯示出當代中國公安機關，在機構連續性上，直接服從於、附屬於中共武裝革命在1927年這一起點。
**這一起點之構建，確定了當代中國公安的源初形態——作為生死較量的白區和蘇區兩條戰線上的保衞機構而建立。**長期在中央特科、國家政治保衞局、中央社會部擔負領導工作的李克農説：“我一生不外乎做了兩件事，一是保衞黨中央的‘警衞員’，二是統一戰線的‘尖兵’。”“ 革命的保衞者”，成為此後公安工作氣質的核心構成。這與英國現代警察制度非政府財政供養、市民性民間私人自我防衞組織的起源，形成巨大反差。
對1927年中央特科與1949年後公安組織傳承之回溯，同時有助於釐清部分研究將當代公安譜系接續於1897和1902兩個年份的主張。1897年，黃遵憲在湖南署理按察使，依其先前在《日本志》之主張：“然則有國家者，欲治國安人，其必自警察始矣。”因此，設立保衞局。“後戊戌政變時，所有新政多被推翻，獨保衞局得以存在。”1902年，直隸總督袁世凱上奏，認為：“中國自保甲流弊，防盜不足，擾民有餘，不得不改弦更張，轉而從事於巡警。”因此，“在保定省城創設警務總局一所，分局五所，遴委幹員籌辦，挑選巡兵五百人，分佈城廂內外”。然而，時間在先，並不表明有歷史傳承。黃、袁二人警政的目的、功用和實際設置、工作方式，尤其是所依存的政治，與此後的斷裂，以及組織間毫無連續性，都使得兩者與當代中國公安，只是福柯所言地質歷史上斷層的事件。
由上可見，從上海中央特科和紅軍政治保衞局，到抗戰和解放戰爭時代中央社會部，再到中央軍委公安部，直到新中國成立後中華人民共和國公安部，機構接續，保持了一個相沿的組織統一體。組織體的接續，意味着規則所表徵的工作方式、工作氣質的相沿。由於機構組織的接續，在制度規範、工作方式上，中國公安機關保持了此前武裝奪取政權時代革命保衞機關的風格氣質。
不同時代、處於不同地理區域內的組織，可能通過對規則進行跨越時空的沿用，實現繼承。確定不同時期機構之間是否具有組織傳承關係，一個是規則相沿，另一個是人員同一。僅有規則相沿，沒有人員同一，可以謂之制度繼承，但並非組織接續。由於人的利益、身體性存在，人總是對於先前制度規則具有依存。
從1927年中央特科到1949年中央人民政府公安部，同為共產黨領導的保衞機構，制度規則相同，不存在規則轉換。因此，就可以排除情形I和情形II。那麼，在1949年新中國成立之後，中央人民政府公安部的部長、副部長與此前的中央特科、蘇區國家政治保衞局之間，是否具有人員同一？而且，新中國成立之後，自上而下建立了地方政權，在地方政權內設立的公安機關，是否同樣具有與此前特科、政治保衞局情報、保衞人員具有同一？對此處進一步考察，是確定公安組織傳承關係的另一個重要因子。
對於新中國成立後公安負責人的歷史經歷，曾任紅軍國家政治保衞局執行部長的中顧委常委李一氓回憶：新中國成立後公安部的領導“大部分人都跟瑞金那時的國家保衞局有過關係。公安部部長羅瑞卿，原來是一軍團的保衞局局長；副部長汪金祥，原是贛東北保衞局局長，長征後留在江西當保衞局局長；副部長楊奇清，是陝北十五軍團保衞部部長；副部長許建國（即杜理卿）是三軍團保衞局的執行部長”。
李一氓的回憶，提示了人事傳承對於新中國成立後公安工作基本氣質的決定。因為，一個機構初建時的第一任負責人，需要建章立制，因此第一任機構首長通常奠定了這個機構工作慣習的最初起點。詳細考察建政初年，從中央到地方不同層級公安機關第一任負責人在紅軍、抗戰、解放戰爭、新中國成立後四個歷史時期的經歷，可以進一步確證不同時期保衞機構與新中國成立之後公安系統的組織接續，以及對此後公安工作影響的可能。
（一）中央公安部
部長、黨組書記羅瑞卿，1927年入黨。紅一軍團政治保衞局局長、紅一方面軍政治保衞局局長。八路軍野戰政治部主任。晉察冀第二野戰軍政委、19兵團政委。
唯一副部長、部黨組副書記楊奇清，1929年入黨，紅三軍團保衞局執行科科長。八路軍野戰政治部鋤奸部部長。華北局社會部部長。1949年10月任公安部副部長兼解放軍總政保衞部部長。
（二）六個大行政區公安部
東北，汪金祥，1928年入黨，1932年任方誌敏創立的贛東北根據地省蘇維埃政府肅反委員會主席、政治保衞分局局長。中央蘇區國家政治保衞分局局長。中央社會部第二部部長。東北局社會部部長、東北公安部部長。
華北，許建國，1923年轉黨，紅一軍團保衞局長。1939年任中央社會部副部長。1947年任華北局常委、社會部部長，1949年任華北局常委、公安部長、天津市委常委、副市長兼公安局局長。
西北，李啓明。1932年入黨，紅26軍的團參謀長，西北政治保衞局工作。陝甘寧邊區保安處（西北局社會部）科長、副處長，軍分區司令員。西北公安軍副司令員，西北公安局局長。
華東，李士英，1927年入團，1929年轉黨，1930−1932年先後在中共北方局、上海中央特科從事鋤奸、保衞。抗戰時期在中央社會部工作。山東分局社會部部長、省公安局局長。1949年6月為首任上海市公安局局長。1950年任華東軍政委員會公安部部長。
中南，卜盛光，1930年入黨，紅四方面軍政治保衞局執行部部長。129師鋤奸保衞部部長。第2野戰軍政治部保衞部部長，中南軍政委員會公安部部長。
西南，周興，1925年入團，1926年轉黨，參加南昌起義。1934年任紅一軍團保衞局副局長。陝甘寧邊區保安處處長、西北局社會部部長。1949年4月為第一任南京市公安局長。1949年12月任西南軍政委員會公安部長。
（三）有示範性的大城市
東北最大城市、東北局所在地瀋陽，何俠，1937年1月入黨，在周恩來、葉劍英等領導的半公開辦事機構西安七賢莊“紅軍聯絡處”工作。八路軍山東縱隊政治部保衞部偵察科長，魯中軍區政治部鋤奸科科長、魯中公安局局長。安東省委委員、社會部部長。1948年10月任瀋陽特別市公安局長。
中共中央所在地北京市，譚政文。1927年入黨，1928年參加湘南暴動，上井岡山，閩贛軍區保衞局長。中央社會部地方部長，晉綏分局社會部部長。中央社會部副部長。1949年任北平市公安局長。
西北最大城市、西北局所在地西安，陳養山，1924年入團，1925年轉黨，1928年3月進入上海中央特科。中央社會部地方部主任。1949年3月後任西北局社會部部長兼陝甘寧邊區公安廳長，西安市公安局長。
抗戰時期“陪都”、西南最大城市、西南局所在地重慶，劉明輝，1930年入團，1934年轉黨，紅四方面軍31軍保衞局科長。八路軍129師385旅鋤奸保衞科科長。冀南軍區政治部鋤奸部部長。1949年後任重慶市公安局局長。
（四）省級公安廳長
因數量較大，僅以華東六省一市為對象，可見**中央公安部、六個大區公安部、8個重要大城市、華東7個省級公安廳長，四個層級23個崗位、18位公安負責人，均為紅軍時代情報、政治保衞幹部出身。**在抗戰、解放戰爭時期，除羅瑞卿作為政治部主任、政委，為領導鋤奸、保衞工作的負責幹部之外，其餘17人均直接從事鋤奸、保衞的具體工作。在本部分的四個分類形態中，屬於類型IV：未對規則轉換，人員同一。這是當代中國公安，在人員上，迥異於前述英國現代早期警察以夜間守望等為工作內容、非專業化“守夜人”的歷史構成。
對人員同一性的考察，對於當代中國公安與蘇聯內務機關是否有師承關係，也作出了局部澄清。蘇聯十月革命前，捷爾任斯基等俄共（布）、聯共（布）情報工作開創者，是在沙俄掌握政權的情況下，與沙皇密探進行秘密較量。二月革命，沙皇被推翻，十月革命，臨時政府被推翻，政權歸蘇維埃，然後向農村伸展。中國共產黨1927年從農村出發，公開武裝割據，二十二年間，始終有一個公開對抗的軍隊與農村根據地政權。作為不同時期的公安前驅部門，工作重心是鋤奸、保衞。
對新中國成立後公安負責人履歷的上述檢索，傳遞出的另一個歷史消息是：18人中，僅李士英1939年護送周恩來到蘇聯治病後，曾在蘇聯學習，其他人均未到蘇聯學習過保衞。1939年任中央社會部部長的康生，1933年後曾在蘇聯列寧學院學習，1937年回國。但康生1947年去晉綏根據地，1948年後調山東，任魯中南區委書記，新中國成立後長期養病，1958年後任中央文教小組副組長。“文革”前未再負責政法工作。1949−1959年開創新中國公安工作的羅瑞卿，經驗形成、積累於紅一軍團、紅一方面軍政治保衞局局長期間，新中國成立前從未去過蘇聯。1949年後，蘇聯雖在公安部派有顧問，羅瑞卿與伊凡諾夫等顧問在公安組織方式、工作方法等很多方面，有根本分歧。曾任克林頓政府的美國總統國家安全事務特別助理的李侃如對此有一個評價，認為：“當中國人採納了斯大林治下蘇維埃政治體制的主要構成部分時，他們決定不復制克格勃。這就是説，他們決定他們不會發展一套刺入（penetrated）黨委和政府系統內部、以高度集中的方式運行、變成國中之國、最終只向最高領導人負責的秘密警察機構。”
新中國成立前保衞機構史的複雜性，使得對1949年後中國公安機關，與俄共（布）、聯共（布）時代的契卡、格別烏、內務部等機構的關係，進行任何簡單、單一的歸納，都過於草率。
由此，以1927年為端口的起源，之所以可能對此後公安的制度構成、工作氣質進行鍛造，不僅是出自組織接續，而且出自情報、保衞幹部到公安各級負責人的人員同一。這兩個物質性條件，將起源生成為機構的起點，而不只是遙遠、不相關的史前史觀念傳説。
**人員同一，並不只是一種制度的自然順接和隨意，而是刻意的組織人事安排。**新中國成立初年對公安工作人事安排的歷史構成考慮，在一起個例中凸顯，這即是第二任上海市公安局局長揚帆的調職。揚帆於1950年6月接李士英任上海市公安局長，1951年12月被免職，改任華東公安部副部長。揚帆（又名殷揚）抗戰時為新四軍軍法處副處長、華中局敵工部部長。上海由三野解放，三野部隊主體為新四軍部隊（部分為原山東八路軍部隊），老領導潘漢年此時為分管政法的上海市常務副市長，揚帆任職上海市公安局局長似為順理成章。但是，對此免職，揚帆自己坦然接受，他在回憶中説：“環顧全國各大區和省、市公安機關的主要負責人，幾乎全是當過紅軍的幹部，有的還是早年中央特科或延安中央社會部的老同志。”
作為揚帆前任的上海市公安局首任局長李士英，即是這樣的“老同志”。如前述，李士英上世紀20年代出身於周恩來直接領導的、負責保衞中共中央安全的中央特科。其具體的工作部門又是具有傳奇色彩的三科（行動科，即著名的中央特科“紅隊”）。從在上海租界持槍鋤奸，到抗戰赴蘇聯執行機密任務，再到解放戰爭時期在一個大戰略根據地任社會部部長，李士英在不同歷史時期，工作能力尤其是政治忠誠度，都接受了考驗。這是他能被任命為首任上海市公安局長的根據。
與接替揚帆任職的許建國對比，尤可見兩人資歷差距。許建國1922年參加毛澤東、李立三、劉少奇等領導的中國最早的工人運動安源路礦三次大罷工，並在第一次罷工中入團，1923年轉黨，是中共黨員中資歷最老，比“大革命時期黨員”（1924年1月−1927年7月）更早一代的“建黨黨員”。毛澤東、劉少奇等中央負責人都稱他的原名杜理卿，可見許建國與中央主要負責人的歷史淵源和熟悉程度。許建國在紅一軍團保衞局、中央社會部、華北局社會部均擔任重要職務。1952年1月，許建國由天津調上海，擔任華東軍政委員會公安部部長、上海市委常委、副市長、市公安局長。
與前後兩任不同，揚帆是知識分子出身，1932年考入北京大學讀中國文學，1935年8月到中央戲劇學院前身的南京戲劇學校任教，1937年入黨。曾擔任記者和演劇團副團長，1939年隨劇團到皖南，參加新四軍。
新中國成立初期的上海情況特殊。上海是蔣介石的倚靠——江浙財團的腹心所在，又是此前西方在華利益的核心城市，資本、各種勢力彙集的軸心地帶，社會治安異常複雜。另外，作為當時中國最大城市、中國最重要的工業城市、經濟中心，地位至關重要。掌管上海警衞，由李士英和許建國看揚帆，其革命履歷和資格，似嫌不足。
履歷和資格，在革命隊伍內歷來重要。羅瑞卿在1954年第六次全國公安會議上曾批評公安幹部：“不少同志對政法各部門表現不夠尊重”，“自以為公安機關幹部強，自己是主角，司法、檢察部門、法院是配角等”。羅瑞卿認為這種習氣的原因之一就是“資格老”。由中央特科以來組織接續、人員同一，所產生的公安幹部的“老資格”，對新中國成立後政權起點時公安機關的政治規格，又產生了深遠影響。
對當代中國政法機關組織史進行考察，可感知到一個現象，即機構負責人規格，與機構職權配置具有因果關係，至少是共變關係：一方面，機構在政權內的位階，由機構負責人標示。另一方面，負責人靠前的黨內排名、高規格的職級配備，為機構的職權擴展，提供了組織支持。當代中國，在機構規格、人員職級和配備時，一個基本做法是遵循前例。在地方上，則是依循中央、上級的做法。由中央特科和政治保衞局與中央社會部、中央軍委公安部、中央人民政府公安部相沿而至的組織、人員傳承，對當代中國公安的機構規格、人員職級和配備，具有相同的制度邏輯。
**由於鋤奸保衞工作至關重要，在革命鬥爭年代，不管是白區，還是根據地，保衞工作的直接負責人，在黨內都由政治局委員級別的幹部擔任。**首任中央特科負責人顧順章，1927年8月至1928年7月為中央臨時政治局委員，1930年9月起任中央政治局候補委員。1931年6月接任中央特科總負責人（書記）的陳雲，9月任臨時中央政治局成員。1932年3月，陳雲任政治局常委後，接任中央特科負責人的康生，1931年9月後，任臨時中央政治局成員，1934年六屆五中全會當選政治局委員，1935年起任中央書記處書記，1939年任中央社會部部長，1945年七屆一中全會繼續當選政治局委員。國家政治保衞局局長鄧發是中華蘇維埃共和國中央執行委員，1933年1月，上海中共中央機關與蘇區中央局合併為中共中央局，任中央局成員，1934年1月，在六屆五中全會上當選為政治局候補委員。
**決策層對公安工作的重視，不僅體現在機構主要負責人的選任上，對於部門成員和地方機構，同樣如此。對於鋤奸、保衞幹部，中共中央在幹部匱乏的革命鬥爭年代，也總是捨得調政治可靠性最高、能力最強的幹部來擔任。**1938年，中共中央與中央軍委決定：“在總部、各師、各旅及軍區成立鋤奸局，團設特派員。”“各級軍政首長及政治機關應具有最大決心，調遣最好的幹部來做這種工作，應立即物色絕對忠實及有信仰的適當幹部任鋤奸局長。”1939年，中共中央再次要求“各中央局、省委、區黨委在人力上物力上應下最大的決心建立此工作，選擇政治最堅定能力上最適宜的幹部建立社會部。”中共中央要求“從中央局到地委成立保衞委員會，由黨的書記、組織部長、社會部長或專門負特別工作的人員組織之”，“委員會由黨的書記作主席”。“中央局、區黨委、省委，如有政治上堅定忠實，能力上勝任稱職的幹部，必須成立專門的工作部門（社會部）。”
革命年代以來，一個以工農幹部熟悉的語言所表述的原則是：“既要馬兒跑，又要馬兒吃草。”被選任為保衞機構負責人的幹部，既然政治最堅定、能力最強，基於幹部激勵原則，會被給予較高職級。歷史相沿的職級規格，在新中國成立初年，公安機關組建時，被放大加強。
（一）公安部
1949年5月，解放軍19兵團政委、時年43歲的羅瑞卿，從山西被召回北京，出任公安部長。對比當時被列入政法口的各機構，由前線召回一位主力兵團政委任部長，公安部這一人事任命很突出。
在當時列入政法口的其他機構：（1）政務院人民監察委員會主任譚平山，時年63歲，原為中共黨員，1927年11月被開除黨籍，1948年與李濟深組建民革，為民革中央常委。（ 2）內務部部長謝覺哉為1905年清朝廢科舉前最末一科秀才，“延安五老”之一，時年65歲，此前任華北人民政府司法部部長。以實際切入訴訟程序的公檢法司四機關來進行對比，尤可見突出。（3）最高人民法院院長沈鈞儒，時年74歲，為民主人士、民盟中央副主席。（4）司法部部長史良，49歲，亦為民主人士、民盟中央副主席。（5）最高人民檢察署檢察長雖然由47歲的四野政委羅榮桓出任，但羅腎癌體弱，早在1946年即在蘇聯做了一側腎臟切除手術，1949年平津戰役後四野南下都沒有參加，而且“主要精力放在組建總政和總幹方面”。檢察署尚在擬籌建起始，1949年11月，羅榮桓病情加重。10日，他寫信給毛澤東説：“檢察署長職務是否可以由李六如同志代理，以便其主持一切，請指示。”同日，毛澤東批示：“安心休養，李六如代理檢察長。”所以，至1954年9月張鼎丞接任前，檢察機關“一把手”實際未到職。
另一個比較是，1949年10月中央人民政府第三次會議選出政務院15位政務委員。政法口六機關中，羅瑞卿、譚平山、謝覺哉三人為政務委員。由於作為民主人士的譚平山也是政務委員，這一職務僅有部分説明意義。但是這一現象提示了，新中國成立機構人事安排中基於統戰需要，許多機構行政負責人由民主人士擔任，另由中共幹部任黨組書記，因此，應當轉而對政法各機關黨內負責人進行對比，更有説明性。
新中國成立初年至1956年，為七屆中央委員會屆內。1945年七大在延安召開時，尚在戰爭時代，因此產生了一個極小規模的中央委員會，僅產生44名中央委員，33名中央候補委員。未設政治局常委，設五位書記處書記和13名政治局委員。1949年中央政法口六機關六位黨組書記中，僅羅瑞卿是七屆候補中委。司法部李木庵、內務部謝覺哉、監察委員會劉景範，最高人民法院吳溉之、最高人民檢察院李六如五位黨組書記，和最高人民法院、司法部聯合黨組書記魏文伯，都未進入中央委員會。可見，以政法口各黨組書記在黨內任職規格對比，公安部尤顯突出。
在機構政治規格判斷上，另一個重要標識是1955年授銜時，羅瑞卿被授予大將軍銜。1949年解放軍全軍整編，“共定二十個兵團的番號”，其中，6、11、16、17四個兵團番號為預留，未組建，實際是16個兵團。以各野戰軍最後整編完成時的幹部配備為根據，由於1、4、12、18四個兵團分別為王震、陳賡、蕭勁光、周士第司令員兼政委，因此16個兵團司令員、政委一級的幹部共28人。1955年授銜時，僅一野2兵團司令員許光達、二野4兵團司令員陳賡、四野12兵團司令員蕭勁光、華北野戰軍19兵團政委羅瑞卿四人，被授予大將軍銜。其他24位司令員、政委，除去2兵團政委王世泰、7兵團政委譚啓龍、8兵團政委袁仲賢、13兵團司令員程子華、20兵團政委李井泉5人先後轉業地方，未授銜之外，其中17位被授予了上將，9兵團政委郭化若、14兵團政委莫文驊兩位僅為中將。與羅瑞卿同在華北野戰軍19兵團，且為兵團司令員的楊得志也授上將。
1955年對元帥、大將、上將三級軍銜的評定，首要根據是如毛澤東七大時所講過的照顧山頭，即對紅一方面軍、紅二方面軍、紅四方面軍和紅25軍、陝北地方紅軍，有一個平衡。但在同一個山頭內，則要看歷史資歷。所以在同一個山頭內比對，更有説明意義。紅一方面軍是最大山頭，羅瑞卿能在紅一方面軍、紅一軍團（“雙一”）眾多將星中脱穎而出，獲大將軍銜，與紅軍時代以來的歷史職務、資歷有關。楊得志回憶：在中央蘇區，羅瑞卿任紅軍11師政委時，他本人為該師特務連連長。1932年紅四軍軍長林彪和政委聶榮臻升任紅一軍團軍團長、政委，王良接任軍長，羅瑞卿任紅四軍政委。吳法憲回憶：“羅瑞卿在紅一軍團任政治保衞局局長。那時的保衞局在建制上和軍團司令部、政治部並行。因此，羅瑞卿當時也是紅一軍團領導人之一。”與軍團長林彪、政委聶榮臻“他們天天在一起，行軍騎馬，走在一起，住在一起”。
1955年授銜時規定，已到地方工作的軍隊幹部不授銜。羅瑞卿因同時擔任公安軍司令員兼政委，而成為例外。公安軍與陸、海、空、防空軍並列，為五大軍種。國務院一個部長同時擔任解放軍一個軍種司令員、政委，為時下僅見。羅瑞卿軍銜超過空軍司令員、上將劉亞樓和防空軍司令員、上將楊成武，與總參謀長粟裕和海軍司令員蕭勁光同為大將。1954年9月一屆人大確定“一府兩院”架構後，公安部與兩高負責人產生職務級別差距。1959年4月二屆人大，羅瑞卿被提名為副總理兼公安部部長，繼而，在5月，確定由羅瑞卿接替彭真任中央政法小組組長，兩高負責人為小組成員。
從首任公安部長的選任配備，一方面查知公安部在建政起點時的政治規格，另一方面，進一步確證了這一任命規格對日後公安機構負責人的起點意義。二屆人大屆內，廬山會議後，羅瑞卿調任總參謀長，雲南省委第一書記謝富治接任公安部長，謝富治先在1960年接任中央政法小組組長，繼而在三屆人大被選為副總理。羅瑞卿之後的歷任公安部部長中，有7位系由省委（第一）書記提拔至公安部任職；2003年後迄今歷任公安部長均由省委書記升任，由政治局委員或國務委員出任。
（二）公安部內設機構
公安部組建時的高規格，在內設中層部門負責人的選任上，更令研究者印象深刻。
1949年，公安部組建之初，羅瑞卿代軍委起草了給各野戰軍前委抽要幹部的調令：“決定由一、二、三、四野戰軍，各抽調軍級政治幹部一人來擔任局長。其條件（一）現任軍政委或軍副政委、軍政治部主任者；……”先後調來公安部的幹部有徐子榮、雷榮天、蔡順禮、卓雄、鄧少東等。
這五位中層幹部所具有的組織人事工作意義是：
其一，新中國成立後職級確定，軍隊、地方黨政職務有一個習慣上的稱謂對應，即省軍級、地師級、縣團級。抽調五位軍級、副軍級幹部作為公安部中層的局長，標註了公安部的組建規格，為日後提供了比照先例。2018年中共中央發佈《深化黨和國家機構改革方案》對公安、武警體制進行大改革之前，納入武警編制的公安部警衞、邊防、消防局三個局，為武警正軍。既然內設機構級別為省軍，從此側面可知前文所述，為何對部長的選任資格和到任後的職級設定更高。
其二，五位局長與部長羅瑞卿一樣，都來自軍隊的政委、副政委，而非司令員、軍長、參謀長等軍事主官，主要原因並非是影響作戰，而是工作領域熟悉。因為解放軍鋤奸、保衞部門由政治部主管，而政治部工作由政治委員領導。作為軍一級的政委、副政委，一方面作為直接主管領導，對於保衞工作的工作技術、方式熟悉，另外，作為政治幹部，較之軍事主官，對各種政策界限通常有更細緻掌握，調任公安部即可迅速開展工作。
這樣一個出自工作技術上的人事特徵，使得公安機關的人事配備，又因與布爾什維克政黨歷來對政委制度的重視相重合，而更加持重。雖然中共與俄共（布）、聯共（布）不同，“不完全像蘇聯軍隊不少軍事幹部是從白軍中轉過來的，政治委員是黨派到軍隊裏監督一切的”。但是，一如政委在紅軍時代被稱為黨代表一樣，“政委是代表黨的”。由於中共中央主席毛澤東曾擔任紅一軍團政委、紅一方面軍總政委，新中國成立後，對一些雖已轉業到地方，但曾在軍隊擔任過政委職務的地方黨政幹部，其他人依然稱呼其為政委，以示尊重。從前線抽調五個野戰軍軍級政委、副政委，作為公安部五個局的局長，再次提示了公安部在起點時的被重視程度。
在有了部長、副部長和各局局長之後，為了儘快使公安部開展工作，“中共中央和中央軍委又陸續從華北補訓兵團、華北軍政大學、華北革命大學、蘇南公學以及各地黨委抽調大批幹部和青年知識分子進入公安部，並從部隊抽調師級幹部100名、團級幹部300名作為骨幹”。抽調的軍隊師、團級幹部數量，在政務院其他部委組建時罕見。
細研中央特科以來，尤其是新中國成立初年，由公安部長和各局局長標示的機構規格的意義在於，歷史相沿的各級公安幹部的人員配備，成為政法體制“大公安”格局初始形成時的組織人事基礎，為此後公安高於其他政法各部門的規格職級配備，提供了制度起點。
**▍**結語：政法體制“大公安”格局重構
魯濱孫稱：“生活中沒有一個情況可以只根據它眼前的情景就得到全面的瞭解。”“歷史學家仍然使自己處於這樣的狀況，像是一個人睡在一張陌生的牀上醒來，希望通過仔細清查房中傢俱來弄清他在何處。通過回顧過去，才能消除這種陌生奇怪的感覺並瞭解自己所處何方。”**訴諸歷史，將中國公安與英國警察的制度差異看得極為清楚，也因此對於在公安體制改革中，如何適應新的社會結構變遷，提供了長時段視野。**以歷史的斷裂性，誇大時代之間傳承的不可靠的新批評主義，在當代中國政法體制“大公安”格局的連續性這一主題上，並不能成立。
組織的實質，是一個制度叢、規則束、規範的集合，因此，組織具有超越個體生命和時間、空間邊界的力量。組織的接續，將工作方法、技術、規程為要素的工作方式進行了沿革、傳遞。細析當代中國公安的組織史發生，感知到至少在四個方面，革命年代相沿連續的組織人事傳承，成為當代政法體制內“大公安”格局發生的結構性力量：
其一，作為公安部歷史前驅的機構及人員配備，並與此直接接續的1949年**公安部組建時的人事、政治規格，在政法口的各部、委、院、署中為僅見。**這是公安時下作為政法機關“老大”地位的歷史始基。
其二，因為新中國成立初年的公安幹部，與1927−1949年的情報保衞幹部人員一致，而這些幹部在革命年代生死較量的鬥爭中，經受了反覆考驗，從而被高度信任。**在涉及公安、檢察院、法院、司法行政等各機關職權配置時，決策層表現出對公安的偏愛，**一方面，出於“不束縛公安在對敵鬥爭中的手腳”考慮，較少給予公安機關外部的程序限制。另一方面，將從犯罪偵查到社會治安管控極為寬泛的職權，交給公安機關行使。
其三，任何一種工作方式積久之後，即成為融于思想和行為中的習性。**從紅軍時代的保衞幹部相沿成為新中國成立初年各級公安機關的負責人，被賦予了塑造制度的機遇：在制度初建，各個機構尚具有最大可塑性時，以自己的意志鍛造整個體制。**此前革命年代已內化為一種身體性的對敵鬥爭工作方式，隨着行動主體的連續，跨越了人為設定的歷史分期節點，與此前革命時代形成一種無接縫的延續，帶入新中國成立之後的較長時期。
其四，因為公安的機構、人員規格高，負責人能參加中央和地方黨委核心的議事決策會議，因此在政法各部門中具有最強的話語權，從而能以自己對社會秩序、犯罪控制的理解，形塑政法體制。
以上四個方面決定了此後政法工作的基本構造，構成當代中國政法體制“大公安”格局的基本內容。
**隨着制度初始條件的變化，革命年代鍛造出的各種體制、機制，因為政治、經濟、社會的更易，出現制度變遷需求。**一是公安機關面對的不再是此前革命年代劃分的敵人，而是基本羣眾的子弟。其二，革命年代對權力行使具有制約力的各種因素消散或弱化。
2018年，《憲法》進行修正，將“序言”第十、第十二兩個自然段中的“革命和建設”，修改為“革命、建設、改革”。“分期”問題意義重大，古史“分期”研究曾被稱為中國歷史學的五朵金花之一。革命（新中國成立前28年），建設（新中國成立後頭三十年），改革（1978年之後）三個分期，對於政法體制敍事進行了重塑。在改革年代，對“大公安”格局進行制度調整，原因之一是在新時期所顯露出的弊端，外化出的一個表現即是因為職權過大並不受制約而濫用職權。
早在1983年中共中央書記處第三十次會議討論成立國家安全部，分減公安部職權時，就認為：“長期以來，廣大人民羣眾對公安部門不是一點感情沒有，但不像對軍隊那樣親切。”在公安部佈置各地公安機關的學習討論中，很多人認為公安機關的確存在着老框框多、職業病多。對於公安改革，時任中央政法委書記喬石説：“新中國成立之前，人民看共產黨好不好，先看八路軍、新四軍或者解放軍好不好。新中國成立後，共產黨的威信高不高，公安部門、人民警察部隊是一個很大的門面。”
因此，如同改革開放以來的經濟改革，很大程度是對國家計劃委員會這個機構職權進行改革一樣，**政法體制改革，其中一個重要內容是對“大公安格局”進行調整。以彭真確立的分工負責、互相配合、互相制約為原則，**從1983年政法體制大變動，到行政訴訟法、行政處罰法的頒佈，尤其是1996、2012、2018年曆次刑事訴訟法的調整，及至2018年中共中央對公安體制進行改革，如何重新配置公安職權，成為研究當代中國政法體制改革一條新的主線。
**本文原載《學術月刊》2012年第6期，原題為《“革命的保衞者”——“大公安”格局發生的歷史緣起》，**歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。