教師抵制? 家長糾結? 學校為難? 公辦託管為何好心不討好｜文化縱橫_風聞

✪ 馬健生、鄒維 | 北京師範大學教育學部

（本文原載《教育研究》2019年第4期）

【導讀】暑假來臨，但“孩子放假了，誰來看？”的難題卻縈繞於眾多家長心中。在各地加強暑期校外培訓監管的情況下，多年來困擾家長的“三點半難題”延續到暑假。近期，北京、上海、蘇州等地陸續開展面向小學生的暑期託管。教育部7月9日發出通知，引導支持有條件的地方探索開展暑期託管，但不得強制要求學生參加。暑期託管讓“學校課後服務”問題再次成為輿論爭議熱點。人們爭論的是：學後託管不是義務教育內容，為何要由學校提供？為何託管人員要以本校教職工為主？託管是補課還是玩耍，真能解決問題嗎？

本文認為，“三點半現象”是隨着社會和經濟結構轉變而產生的困擾家庭、學校與政府的問題。相比校外機構，學校能更高效、安全地提供令人安心的服務，現階段學校確有必要提供“課後服務”，以滿足家長對於多樣化學校服務的需求。儘管國家已經開始治理“三點半現象”，但依然存在服務功能單一、時間較短、學校自主權弱化、轉嫁教師負擔等問題。作者建議：未來可以通過多種途徑促進家校共治，充分利用學校的存量資源，鼓勵提供多樣化社會服務；同時，也要規範收費政策，鼓勵社會參與，擴大學校自主管理空間；此外，也要合理支付教師課後服務報酬，調動教師積極性，從而保證課後服務的長期可持續性。

本文原載《教育研究》2019年第4期，原題為《“三點半現象”難題及其治理——基於學校多功能視角的分析》，文章僅代表作者本人觀點，供諸君思考。

“三點半現象”難題及其治理——基於學校多功能視角的分析

“三點半現象”是我國當前困擾家庭、學校與政府的問題，日益成為社會關注的焦點。2017年3月《教育部辦公廳關於做好中小學生課後服務工作的指導意見》指出，“三點半現象”的應對策略仍需不斷“創新工作機制和方法，積極探索形成各具特色的課後服務工作模式”。本文將借鑑國際治理經驗，從學校多功能的視角探討“三點半現象”的治理之策。

▍“三點半現象”相關討論的梳理

學生（尤其是小學生）放學時間與監管人下班時間的不一致，導致對學生的照顧存在“空檔期”，由此產生“三點半現象”難題。“三點半現象”是隨着社會發展和環境變化而產生的，且對該問題治理具有強烈的利益訴求。由於家庭結構變化，“核心家庭”和“雙職工家庭”的出現，“三點半”後放學的學生難以有人照料。有研究表明，這段時間是學生成長的“高危地帶”，學生不良行為甚至是犯罪行為頻發。相關調查顯示，城區無人看管、老人接管、課後託管和父母接送的學生比大致是2∶3∶3∶2，而家長對課後服務需求率高達73.32%以上，這些需求產生的原因主要包括工作繁忙，無法及時接送孩子；能力有限，無法輔導孩子；需求多樣，渴望豐富課後活動等。“三點半現象”容易引發交通安全、食品安全、教育負效果等問題。有證據顯示，放學前後由父母之外的保育機構人員照顧，肥胖率明顯比較高。雖然彈性離校等課外服務活動存在形式單一、專項經費不到位以及家長片面認知等障礙，但家長等羣體認為這一舉措非常有必要。彈性離校有利於保證女性就業權，得到社會廣泛認同。

妥善治理“三點半現象”能夠產生正效應。**從公平視角來看，推進課後服務有利於為學生提供良好的成長環境，縮小學生成長差距、促進教育公平，也有利於培養學生個性特長，對學生髮展和社會和諧具有積極效應。**如果課後服務能夠兼顧互聯網技術的使用，就可使農村通過互聯網連接起世界的教育資源，並選擇合適的發展路徑，真正改善農村課後服務，縮小城市和農村不斷擴大的教育差距。從育人視角而言，課外服務，特別是以學生成長為導向的多樣化課後服務，能夠提升學生素質能力，也可以統籌社會教育多方力量形成育人合力。此外，有學者認為，課後服務能夠減少學生的無組織活動，緩解“脱管”、“脱離”、“脱節”狀態，能夠積極預防校園欺凌現象，促進學生身心發展。

當前，國內治理“三點半現象”的對策主要集中於國外有效治理經驗的借鑑和國內相關經驗的分享。一是分析美、英、法等主要發達國家課後服務的策略。成立於2000年的美國“學校聯盟”提供的“放學後項目”有比較大的影響力。二是借鑑其他國家課後服務的經驗，積極推動我國兒童課後服務建立政府主導、民間力量參與的發展模式。三是我國治理“三點半現象”的有益嘗試。如上海世博家園社區開發“快樂三點半”項目，強化了社區“教育一體化”的能力建構，促進學校、家庭和社區三方主體的文化共生，在一定程度上推動了社區的社會融合。但當前研究也存在不足之處。一是重事實分析，缺理論支撐。二是隻論表象，未深入核心問題，缺乏批判與分析，“三點半現象”還需進一步探討。

**▍**學校的多種功能與優勢

通常意義上，學生成長過程包括家庭教育、學校教育和社會教育三個方面。學校作為一個微觀教育組織，為了實現其目的，應該提供相應的功能，這是組織賴以存在的基礎。

（一）學校具有多種功能

任何一個組織所產生的功能往往都因時因地有所區別，從學校基本運作和職能角度看，學校至少有以下四種功能。

**其一，教育功能。**這是最基本的學校功能。學校教育有比較明確的教育目的，一般而言是將社會發展對人的發展的要求轉化為學校的教育要求，並根據受教育者的當前狀態從而進一步給予質量規格上的要求。不論在學術界還是在實踐中，學校的教育功能都受到了高度重視。

**其二，就餐服務功能。**學校能夠為學生提供午餐服務，或包括早餐和晚餐服務。當然，就餐服務意味着學校配套設施的更高要求。特別是義務教育階段，良好的就餐服務是保障義務教育順利實施的重要條件。由於父母為雙職工以及集中辦學等，學生難以回家就餐。學校若不能夠提供餐飲，學生則只能流向“小飯桌”等地，不僅營養難以保證，還容易養成不良飲食和生活習慣，影響學生身心健康發展。

**其三，看護功能。**對於基礎教育而言，學生從家庭到學校，本就是一種看護功能的轉移。有調查顯示，如若我們問及學校的基本職責，“看護孩子”是許多人的本能反應，儘管學校被期待去做的事情或者學校已經做了的許多事情並不一定出現在學校職能的正式表述之中。此外，學生對於喜歡上學原因的回答脱口而出的往往是“玩、有夥伴，和喜歡的老師在一起”，這表明學校是理想的看護功能提供者，學校環境有助於學生的快樂成長。

**其四，“救助發展”功能。**一方面，根據學校實際條件提供補差和助優服務，為學生提供“適合的教育”。如果不能提供適度補差與助優服務，將導致“消化不了”的孩子難以跟上教育教學的進度而產生“習得性無助”，從而放棄學業；也容易造成“吃不飽”的孩子由於接受不到更高難度的挑戰，弱化成長的持續動力，對學習失去興趣。因此，在班級授課制的設計中強調“課堂集中教學，課外個別輔導”。另一方面，培養學生興趣特長。雖然基礎教育階段的學生並不能很清晰地知道自己將來要從事什麼，但是接觸豐富多彩的興趣活動可以給他們提供一種選擇的可能性。因此，學校需要創造條件，提供多樣化的活動，讓兒童在玩耍與陪伴中找到自己的愛好與發展方向。由於規定的課程與時間的限制，這些興趣特長培養活動往往需要在課外時間進行。

**（二）**學校具有校外機構難以企及的優勢

由於**學校具有管理、場地、師資、資源等方面的優勢，且作為非營利性組織，相較於校外輔導培訓機構而言，對學生的教育教學更加專業、有效，能夠提供安全和諧的成長環境，更能夠讓家長安心。**學校組織除了給學生提供比較系統的知識學習和能力訓練外，更重要的在於提供一個進行交往和相互學習的場所和環境。這是其他校外機構難以實現的良好氛圍與環境。**學生在受教育的時候實際上就是在做兩件事——形成習慣和吸收思想，我們難以找出其他機構可以比肩學校承擔起這兩項責任。**此外，學校所提供教育之外的其他社會服務，即使收費也不以營利為目的，從而能夠保障家庭貧困學生的學習與發展機會，避免家庭社會經濟文化背景對於學生髮展的限制，有助於維護社會公平。

▍****“三點半現象”治理的國際經驗

“三點半現象”並非中國獨有的難題，而是眾多國家也都面臨的教育挑戰。因此，需要總結國際治理的有效經驗，以資借鑑。

**（一）**英國課後託管服務特徵

英國在探索治理學生放學後管理難題的過程中逐漸形成了較為完備的課後託管體系，其主要特徵體現在以下幾個方面。

一是託管類型多樣。以英格蘭為例，主要包括向教育標準局登記註冊並受其監督的正式託管服務和未經註冊的非正式託管服務兩種。二是更加註重正式註冊託管服務的發展。其中，正式託管服務分為三種類型：5歲以下兒童的保育服務；5～7歲兒童的託管服務 (規定註冊的託管服務) ；8歲及其以上的託管服務 (自願註冊的託管服務) 。只有正式註冊的託管服務才能收取一年大約為2000英鎊左右的費用。**三是託管服務實現方式較為靈活。這些服務的實現主要有四種形式：擴展學校、課後服務或假期俱樂部、保育員服務、保姆或親朋好友服務。四是權責分明，尋求多方協作。**英國的課後託管服務體系，形式多樣，能夠滿足個性化需求，且多方協作，權責日益分明。學校在其中主要扮演供給者角色，提供組織服務、場地設施、合格師資等。此外，英國還明確了包括監管部門、資金供給部門等部門的職責。

**（二）**美國“放學後計劃”

“三點半現象”在美國成為吸毒、酗酒、性行為等不良行為乃至犯罪行為發生的高發時段。為了應對這一局面，美國推廣了“放學後計劃”，意圖將“危險”轉變為學生髮展的“機遇”。該計劃內容包括以下幾個方面。

一是藉助多方資源開展“放學後”活動與項目。**美國引導學生放學後積極利用學校、社區、圖書館等資源，開展有益的活動和項目。**如不少圖書館提供在線作業輔導與興趣項目等，成為青少年課外成長的重要組成部分。二是資金來源與支出方式多樣。美國“放學後計劃”資金來源包括政府撥款、社會捐贈、家長繳費等多種形式，以確保這一項目的資金需求。關於資金的使用方面，美國很多地區會成立家校委員會，設立獨立免税賬號，由家校委員會決定放學後活動的經費收支、運行方式等。三是注重優化人力資源。通過加大培訓與嚴格工作要求，不斷優化提供服務的人員結構和提升參與人員服務水平。四是重點開展四類活動。即社會化教育功能，幫助青少年兒童適應社會生活；教育補習和輔導，提高學生的學業成績；培養青少年兒童的興趣和技藝；幫助青少年進行職業規劃，為升學和就業做好準備。這些活動旨在豐富學生課後生活，助力“全人”成長。

**（三）**英美兩國治理經驗的啓示

儘管英美兩國的課後服務問題及其成因與中國不盡相同，但其經驗可供參考。

首先，英美兩國都將學校作為課後服務的重要提供者，並強化規範管理。通過鼓勵“擴展學校”的發展、學校資源的開放利用等，充分發揮學校力量服務學生的課外活動。學校既是正規教育的場所，也可作為學生課外學習和活動的場所。**由於學校具有場地、師資、組織等方面的優勢，能夠提供更加優質的課外教育服務，是社會可以充分利用的重要資源。**但是，准入制度與監管制度必須跟進，使各項服務功能的質量有所保障，確保學生的身心健康發展。

其次，英美兩國都重視校外資源的配合作用。英美等國對於課後服務有較為深入的探索，長期的經驗積累幫助其不斷克服和完善課後服務的相關問題。再加上發達國家成熟的社區建設以及較為完善的公共基礎設施，公共社會治理傳統和優勢較為明顯，**放學後的學生能夠從社區、圖書館等公共機構獲取更多的支持，如志願者支持、書籍和娛樂設施等實物支持、專項資金自主使用支配等。**這不僅使得課後服務的實現有所保障，也有助於學生放學後教育的體驗。

最後，課後服務作為額外的工作，無論承辦主體是誰，都有權獲得相應的合理報酬。課後服務的資金來源可以多樣化，既可以是政府財政支付，也可以是家長支付，或者是社會捐贈，以便提供必要的資金保障，因為這是順利開展課後服務工作的基礎。關於資金的使用，既可以是學校自主安排，也可以通過成立家校委員會，設立獨立免税賬號，由作為利益相關者的第三方，如由家校委員會決定此類資金的收費方式、支出辦法、撥付方式等，以便充分、有效地運用好資金，並且保障各類參與服務人員的合法權益。

**▍**治理“三點半現象”難題的實踐探索

當前，就治理“三點半現象”難題，我國各級政府採取多種措施進行積極探索，教育部已出台相關指導意見，鼓勵各地創新工作機制和工作方法，積極探索適合地域特點的治理路徑。

**（一）**治理“三點半現象”的主要措施

首先，教育部為治理“三點半現象”奠定了政策基礎。2017年3月，《教育部辦公廳關於做好中小學生課後服務工作的指導意見》提出了“充分發揮中小學校課後服務主渠道作用”的基本思路，希望學校能夠利用管理、人員、場地、資源等優勢，在家長自願的原則下，開展包括“安排學生做作業、自主閲讀、體育、藝術、科普活動，以及娛樂遊戲、拓展訓練、開展社團及興趣小組活動、觀看適宜兒童的影片等，提倡對個別學習有困難的學生給予免費輔導幫助”等多項服務與活動。**在實際執行中鼓勵各地能夠創新工作機制與方法，形成各具特色的課後服務工作模式，並防止課後服務變相為集體教學。**當前，“三點半現象”的“基本治理思路是實行彈性放學時間”，而且需要進一步明確：“第一，明確放學之後不屬於義務教育，政府可以通過購買服務的方式給予補貼。第二，可以與家長協商，建立談判機制，適當收取一定的費用。第三，注意不要把這段時間又變成課堂教育的延伸。”

其次，地方政府為治理“三點半現象”進行創新性實踐。一是政府“購買社會服務”的探索。比如，北京市在2014年印發《關於在義務教育階段推行中小學生課外活動計劃的通知》，通過政府購買社會服務的形式，由北京市財政給予補貼，學生自願參加。二是整合各類機構提供“看護功能”的探索。比如，《上海市教育委員會關於進一步做好本市小學生放學後看護工作的通知》指出，教育部門需整合街鎮社區學校、其他社區服務的公益性組織、學校等各種社會資源，為學生提供放學後看護服務。石家莊市出台了《關於在主城區全面推行小學生免費託管服務的意見》，充分利用高校、社區、學校資源優勢，組織有資質、有意願、素質高的社區志願者進校參與託管，逐步構建“教師+志願者”託管服務模式。三是家長委員會運行模式的探索。比如，青島市於2017年印發《關於做好全市中小學生課後服務工作的通知》，積極創新“學校家委會主導、學校參與配合”的服務模式，包括學生家長、學校青年教師、退休老教師和社會志願者等羣體，共同參與課後服務。四是校內課後託管服務模式的創新。比如，《廣東省教育廳關於做好中小學生校內課後服務工作的指導意見》於2018年4月正式實施，遵循校內託管為主，校外參與為輔的理念，以學校為主體，加強學校與第三方機構的合作，建立“家長有責，合理分擔”、“教工參與，合理取酬”等機制，邁出了校內課後託管服務模式探索的新步伐。

**（二）**治理“三點半現象”的經驗反思

我國在“三點半現象”的治理方面，雖然措施多樣，但仍有值得深入反思的地方。

其一，提供的社會服務功能比較單一。**一方面，由於學生在校時間的延長，學校責任進一步擴大，為了確保學校責任的穩妥落實，安全被置於首要地位，因此學校不得不更多地履行看護等功能，提供少數安全性較好的活動，鮮有涉及其他功能。另一方面，由於學生放學後學校和教師被“義務性”地要求提供和履行額外服務，缺乏必要激勵，學校和教師缺少動力探索提供多樣化的社會服務功能。**此外，有關政策不夠明朗，也限制了學校多種功能的發揮。受此影響，學校在學生放學後對提供豐富多樣的社會服務功能缺乏積極性，很大程度上限制了學生社會交往能力、文化素養提升、娛樂休閒需求的滿足與發展。

其二，社會服務時間比較短。這不僅體現在每個學習日在校時間比較短，往往與家長的下班時間不能很好地銜接；也體現在由於教育具有週期性，學校提供社會服務的時間也具有相應的週期性，主要表現在以星期和學期為週期的變化，社會服務功能並不能覆蓋至週末，也未拓展到暑假。由於家長的上班時間與教育週期變化難以匹配，家長對學校有着較高的期望，希望能夠延長學校提供社會服務的時間，但在現實中難以實現。

其三，收費政策易被簡單化為禁止收費。由於亂收費的界定並不清晰，實踐中容易導致“合理收費”也被納入禁止範疇。由於缺乏清晰的法律規章依據，造成地方政府和學校在治理“三點半現象”時不能收費、不敢收費。**但是，各種教育活動的開展必須有相應經費保障，若無經費來源，各類活動的開展必然受限，從而極大影響“三點半現象”治理的可行探索。**因此，應及時修訂相關政策，開闢多種資金來源渠道，否則學生放學後活動的開展將難以為繼。

其四，學校自主權弱化，家長參與學校治理機制不暢通。我國對“三點半現象”的治理主要是以政府的行政命令為主，學校在其限定語境中照章辦事，自主權較弱。實際上，學校應該是政府和社會的主要依靠與利用力量。在當前我國社區資源不充分、不完善的條件下，更應當充分利用學校的存量資源。同時，由於學校具有場所安全、管理規範、師資優秀等優勢，因此，學校事實上是理想的課後服務提供主體。這些功能良好發揮的前提是賦予學校必要的自主權，讓學校既能夠又有意願去探索多樣且富有創意的“三點半現象”治理辦法。此外，由於我國缺乏家長參與學校治理的傳統和機制，學校難以聯合多方力量。這不僅限制了學校的現代化轉型，也難以有效保障學生放學後健康發展。

其五，學校社會服務功能轉嫁為教師的義務負擔。由於各地鼓勵學校承擔起“三點半現象”治理的組織任務，教師便自然而然成為任務的承擔者和實施者。但是，課後時間顯然已經超出教師的正常工作時間，課後服務屬於教師的額外勞動；再加以在職中小學教師有償補課已成“禁區”，因此教師難以獲得工資之外的合法額外勞動的報酬補償，以至於合法額外勞動變相為長期的義務勞動。這顯然有違公平，亟待進一步治理。

▍****“三點半現象”治理的進一步思考

隨着我國教育事業的改革與發展，學校管理逐步向多元共同治理轉型，學校功能由模糊泛化的全包型轉向集中單一的教育教學功能，進而發展到現在的多樣化功能的充分開展與實現，意味着我國現代學校制度建設的巨大進步。將“三點半現象”的治理置於我國現代學校制度建設進程之中加以考察，基於學校多功能理論和國際治理經驗，結合我國的創新探索，提出以下建議。

第一，將治理“三點半現象”納入現代學校制度建設議題，促進家校共治，保障學生身心健康發展。“三點半現象”的出現並非學校單一運行所產生的結果，而是社會結構和經濟轉型等多因素的複合影響造成的。因此，治理“三點半現象”也應納入作為社會現代化發展的現代學校制度建設議題。應積極發揮家長參與學校治理的積極性，建立可行的參與機制，促進家校共治。無論是經費的來源和開支、課後服務提供的類型與方式，或是人員的安排與報酬，都應是家校協商共管的過程。這一過程遵循教育治理多元參與的理念與方法，既有利於現代學校的建設與發展，也符合家長參與學校治理的迫切期望，相得益彰。此外，“三點半現象”在一定程度上是教育政策運行的結果，這一問題的治理需要真正迴歸為學生“減負”的實質追求上。由於缺乏對問題必要的科學評估，反而出現越減而負擔越重的尷尬局面；把三點半之後的孩子及其教育與服務推給家庭和市場的做法更可能損害教育公平。這提醒我們，對“三點半現象”等教育問題的治理，若不充分考慮現代學校制度的整體進程，往往容易出現“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的結果。

**第二，充分利用學校的存量資源，鼓勵提供多樣化社會服務。由於學校不僅承擔着《義務教育法》規定的學校教育功能，還能夠提供諸如看護、救助等多種功能，作為在管理、師資、場地、環境等方面優於校外機構的組織，學校理應且有能力承擔起課後非義務教育的社會服務重任。但是，學校必須遵循有關規定，禁止落入變相集體教學與“補課”活動。**2018年北京市教委發佈了《加強中小學課後服務的指導意見》，明確指出學校必須在完成規定課時之後於下午5∶30之前組織課外活動和提供課後託管服務。實際上，這些服務包括了三方面的內容。一是照顧學生正常學習時間“學不夠”或“不夠學”的必要之舉，當然這些“學”不能簡單界定為文化課學習，也包括書法、繪畫、信息技術等多樣化內容的學習，且嚴令禁止“上課不講，課後補習”的不良行為；二是彌補學生正常學習缺乏時間展開的興趣、愛好、社團、遊戲等有助於學生身心健康發展的活動；三是拓展基於學生和家長所需的、符合學生髮展規律和特點的服務功能，如以陪伴為主的看護功能等。儘管學校在提供課後服務的活動過程中會發生各種問題，但是，對於這些問題宜疏導治理而非簡單禁止。

**第三，進一步規範收費政策，鼓勵社會參與，擴大學校自主管理的可能與空間。**由於“三點半”後不屬於義務教育時間，故不在義務教育的免費範疇。由於家長的剛性需求，學校如果不能提供，家長則不得已尋找校外機構。因此，從社會資源使用效率的角度，在社區資源並不豐富的現實情況下，應充分發揮學校提供課後服務的功能，使學校成為課後服務的主渠道，而不能主要依賴市場或校外機構。如果學校提供了相關服務，則應允許收取合理費用，以保障課後服務的資金基礎。這些費用，既可以是政府支付，也可以是家長支付，抑或是二者某種方式的合理結合，同時也應該鼓勵社會參與，積極捐贈，以減輕家庭與政府負擔。此外，需要進一步解放學校，政府可以出台相關指導意見，但是需要充分考慮學校自主管理的可能與空間，使學校有足夠的積極性，探索更多的可行之策治理“三點半現象”。因此，需要通過制度設計與改革，調整過去不適宜推進學校提供課外社會服務的規定，對收費主體、收費標準、費用使用以及檢查監督等方面作出清晰的規定，切實保證學校權責相當，從而推動“三點半現象”難題的穩妥解決。

**第四，合理支付教師課後服務報酬，調動教師積極性，維護課後服務的可持續性。如果解決“三點半現象”只是一味地依靠學校教師的自覺性來實施，這項工作就缺乏可持續、常態化機制。由於課後屬於教師非工作時間，教師出於對學生的關心而繼續承擔相應工作，提供額外勞動，則理應獲取相應報酬。這樣才能調動教師主動參與課後服務的積極性，才能更好地維護教師的尊嚴與權益，補償教師付出，穩定教師隊伍，切實保障課後服務的可持續性。2018年，廣東省教育廳《關於做好中小學生校內課後服務工作的指導意見》、北京市教委《加強中小學課後服務的指導意見》，都指出了要建立健全與財政、社保等相關部門的協調機制，形成工作合力，加大對課後服務工作的資源、資金、人員隊伍等保障力度，用相應政策保障教師在付出額外勞動的同時能夠享受同工同酬的待遇。**當然，經費運行方式可以多樣化。一是借鑑美國經驗，成立家校委員會，設立獨立賬號，由家校委員會決定課後服務的經費收支、運行方式等。二是施行政府轉移支付，包括購買學校服務和符合資質的校外機構服務，顯然，學校應該能夠像校外機構一樣自主決定如何使用政府購買服務的費用，正如校外機構一樣可以支付教師必要的勞動費用。三是政府加強監管，調整管理方向與內容。以滿足人民羣眾對於優質教育和充分課後服務需求為宗旨，創新治理方式，堅持責權利對等原則，明確規定課後服務的標準與資格准入要求，對服務提供方的資質、人員、價格等有所規定和監督，充分保障學校與教師、家長與學生的合法權利。

**本文原載《教育研究》2019年第4期，原題為《“三點半現象”難題及其治理——基於學校多功能視角的分析》，**圖片來源於網絡，歡迎個人分享，媒體轉載請聯繫版權方。