“瓦森納安排”轉向，技術打壓中國？_風聞

　　原標題：

　　國際多邊主義出口管制機制“瓦森納安排”的重要目標轉向

　　本文作者：

　　關富瑤

　　摘要

　　中美科技戰的競爭格局下，國際多邊主義出口管制體系至關重要的一環——“瓦森納安排”，其管制範圍超越了敏感軍用技術的限制，擴大至新興技術競爭焦點的半導體與芯片製造、網絡技術安全等，出口管制目標逐步由以軍事技術戰略安全為主，轉而聚焦於新興技術優勢競爭。美歐愈加重視“瓦森納安排”的多邊主義戰略的重視，對技術管制制度更靈活透明有效地調整，將進一步對中國科技發展與國際技術合作產生消極影響。

　　圖片來源：https://www.tmtpost.com/4894483.html

　　2019年12月，國際多邊主義出口管制體系的重要協定“瓦森納安排”進行最新一輪修訂，在“電子產品”類別中，新增對計算光刻軟件和大硅片切磨拋技術的管制。隨後，基於此次“瓦森納安排”修訂，美國工業安全局（BIS）對其《出口管制條例》（EAR）及《商務部控制清單》（Commerce Control List, CCL）進行修改，於2021年3月29日正式生效。事實上，自2019年以來，包括華為、海康威視等中方企業多次受到美國商務部工業與安全局（BIS）的管制和制裁，聚光燈往往對準BIS《出口管制條例》（EAR）中的“實體清單”，然而，為BIS制裁中方企業提供系統性支撐的“瓦森納安排”卻關注較少。回顧“瓦森納安排”的發展歷程，將有助於一窺美國主導下國際多邊出口管制制度，更好地理解當今中美科技戰中，美國“出口管制大棒”的內涵和政策動機。

　　冷戰後：構建以發達國家意志為主的國際技術優勢體系

　　“瓦森納安排”的全稱是《關於常規武器和兩用物品及技術出口控制的瓦森納安排》（The Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Good and Technologies），其前身是冷戰時期對東西陣營進行貿易管制的“巴黎統籌委員會”。冷戰結束後巴統解散，世界主要的工業設備和武器製造國為防止恐怖主義組織獲取核心武器與敏感技術，於1995年12月荷蘭海牙和平宮正式簽訂“瓦森納安排”，並於11月1日起實施至今。時至今日，參與國包括美國、英國、日本、俄羅斯、印度等42個國家。

　　作為一個旨在控制常規武器和高新技術貿易的多邊出口管制制度（Multilateral Export Control Regimes, MECR），“瓦森納安排”涉及的技術管制範圍廣泛且細分明確，在軍用技術上，涵蓋武器設備及作戰平台等22類；在軍民兩用技術上，包括先進材料、電子器件、導航與航空電子儀器等9大類。出口管制清單上的技術與中國核心技術發展戰略大量重合，如在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要2006-2020》中提出的核心電子器件、高端通用芯片及基礎軟件、新一代寬帶無線移動通信、高檔數控機牀與基礎製造技術、大型飛機、高分辨率對地觀測系統、載人航天與探月工程等16個重大技術專項都在瓦森納的出口管制清單中。技術封鎖使中國在發展技術的歷程中更多隻能依靠自身的研發與創新。針對新興技術的發展，“瓦森納安排”的技術管制範圍也隨之更新，2019年12月，可轉為軍事用途的半導體制造材料被納入到管制範圍內。這使中國半導體企業在進行國際市場採購中受到各國出口管制機構更為嚴苛的審查與控制。

　　“瓦森納安排”機制的運作，基於成員國對《兩用貨物和技術清單》和《彈藥清單》等出口管制清單的遵守、定期的信息通報以及協商一致的核心技術出口決策。該機制對於塑造國際和平與安全格局，構建以發達國家意志為主的國際技術優勢體系，影響國際力量的平衡發揮着重要作用。

　　中美科技戰背景下：“瓦森納安排”制度目標的轉向

　　2019年12月，“瓦森納安排”進行最新一輪修訂，針對於半導體制造產業，新增對半導體核心光刻工藝研發至關重要的計算機光刻軟件，和12英寸（300mm）硅片切磨拋等方面的半導體基板材料技術的出口管制。那麼，這一輪修訂背後體現了其制度目標的什麼重大變化？

　　因新科技革命所帶來的重大變革，全球戰略競爭從重視軍事實力的地緣政治時代漸漸轉向聚焦創新的技術政治時代，新美國安全中心提出，技術領導力（國家發明、創新和部署技術以進行經濟競爭並確保其利益的能力）成為當今國際戰略競爭的重心之一。2020年4月，美國國防部國防創新小組（DIUx）發表《為中美"超級大國馬拉松"做準備》報告，提出技術和創新是中美之間超級大國競賽的核心制勝要素，美政府高層已形成"以對抗為主線"的對華戰略共識。但鑑於中國在國際產業鏈體系的深度融入，採取單純的“去中國化”策略不切實際，合作式競爭（Cooperative rivalry）將成為中美技術競爭格局下的主基調。

　　為爭奪新興技術發展優勢與國際權力主導權，發達工業國傾向於通過所謂的技術多邊主義，聯合塑造符合其利益的新技術規則與標準。作為國際出口管制體系中的核心環節，“瓦森納安排”無疑是發達工業國控制技術輸出、鞏固技術優勢最好的制度工具之一。其目標逐步由軍事技術戰略安全轉向新興技術優勢競爭，而出口管制範圍也超越了敏感軍用技術的限制，擴大至新興技術競爭焦點的半導體與芯片製造、網絡技術安全等。

　　基於半導體產業在當今技術競爭中的重要性，該產業競爭是當前中美科技戰中的核心交鋒之一。新美國安全中心（CNAS）於2021年1月13日發佈智庫報告《掌舵：迎接中國挑戰的國家技術戰略》（Taking the Helm: A National Technology Strategy to Meet the China Challenge），於美國國家技術戰略的政策建議中提及：重新確定出口管制的目標，針對中國半導體制造設備（而非芯片）與盟友和夥伴國家合作，制定多邊出口管制政策。既能避免中國政府的產業扶持所帶來的競爭劣勢，又可從中國芯片市場中獲得鉅額利潤。同時，該目標將削弱中國芯片實現自主製造和創新的動力及條件。該報告警示，中美科技競爭中，美方或將出口管制視為戰略性競爭工具。

　　評估對中國的影響

　　首先，美國作為“瓦森納安排”的主導國，通過運用聯盟內的話語權以及規定的協商機制，可以對參與國向中國的技術出口進行干預與阻止。比如，2004年捷克共和國ERA公司與中國關於“維拉-E無源雷達”的交易，2006年意大利阿卡泰爾阿萊尼亞航天公司與中國關於意大利衞星技術的收購，均迫於美國的壓力而以失敗告終。蒙特利米德爾伯裏國際研究所（MIIS）發佈的報告《向內看和向外看：瞭解中國沒有加入瓦森納安排》指出，中國現今依舊被排斥在“瓦森納安排”外，重要原因之一正是美國的反對。美國在國際技術體系中的管轄優勢將造成中國在國際技術貿易與合作中受阻。

　　其次，出口管制清單需得到參與國的一致同意。雖然各國可以自行決定技術管制的出口審批，但出於公平性的要求，若近三年內任何成員國曾拒絕過該技術出口管制，相同技術在他國的出口審批中將受到較大限制。除此之外，成員國間設置了頻繁而對外保密的信息交流機制：一般信息交流程序中，各國彙報公司組織採購行為、國家出口管制政策變動；兩用技術信息交流程序中，規定成員國每年兩次彙報所有因“兩用物項和技術清單”上而拒絕審批的出口許可具體詳情，“敏感及非常敏感清單”上的物項更要在一個月之內進行通報。因此，參與國在披露與控制核心技術出口上具有強協調性，或將對中國的崛起構築起嚴密的技術壁壘。但一致性決議也使“瓦森納安排”缺乏靈活性。單一國家的反對將對技術控制解禁或技術管制條例增補產生重大影響。

　　最後，西方發達國家愈加重視“瓦森納安排”的戰略地位，對其制度的完善將使中國引入技術的難度加大。2021年荷蘭國家關係研究所在《在高技術問題上與中國打交道——美國、歐洲和志同道合國家在變化地緣政治格局中的觀點》報告中指出，“瓦森納安排”應靈活調整組織形式，增加透明性以適應新興科技發展的速度，並用於歐美對華的技術協調。該智庫提出在“瓦森納安排”機制內部形成處理相應技術管制的小機制，以生產該關鍵技術的國家組成機制內小聯盟，實現更靈活的技術管制。若採取此種機制，則機構內信息溝通協調的透明度以及應對速度將極大提升，在一致性原則上的運用也將使關鍵技術審核機制趨於嚴格。中國曾廣泛使用間接引入落後核心技術的方式，比如中芯與比利時微電子研究中心（IMEC）合作收購二手的AMS芯片製造機的案例或許將不復發生。若制度升級成功，“瓦森納安排”對於中國的技術封鎖能力將成倍增強，對中國科技發展與國際技術合作產生消極影響。

　　結語

　　總結來説，國際格局經歷重大變化的背景下，作為國際多邊出口管制體系的重要機制，“瓦森納安排”出口管制目標的轉向，相較於最初“該技術存在潛在軍事轉化性，會威脅軍事安全”的聲明，如今更體現出的是發達工業國家為鞏固技術競爭優勢以獲得長期的技術壟斷利益的本質。該機制下出口管制的對象範圍，由伊拉克、伊朗和利比亞等國家，向更具備挑戰西方技術優勢的中國擴散。與此同時，“瓦森納安排”升級的制度安排和技術管制範圍，也將對中國的技術發展造成更大的壓力，中國應加倍重視自主創新的戰略思考。