“重構”格局，西安要做“中西部的西安”_風聞
城市进化论-城市进化论官方账号-探寻城市路径，揭秘经济逻辑2021-07-15 06:16
並非只有行政合併一條路
在城市競爭朝着“都市圈化”發展的當下，中心城市都渴望打破傳統邊際，爭取更大的發展空間。
截至目前，國家發改委共點名支持4個城市編制實施都市圈發展規劃，分別是南京、福州、成都、西安。
隨着南京、福州都市圈規劃先後獲批，西安都市圈規劃也到了“關鍵時刻”——
7月12日，城叔從西安市發改委獲悉，《西安都市圈發展規劃》正在修改完善，對規劃的大綱也在進一步論證。“這項工作已經提上議事日程，正在抓緊研究。”
被視為“都市圈之核”的西鹹一體化，已經有了新的動向。
不久前，陝西省發改委發佈重磅文件《關於西安市全面代管西鹹新區指導意見》（以下簡稱《意見》），“糾結”十年，承擔“西鹹一體化試驗”使命的西鹹新區終於“塵埃落定”——“西安市全面代管”。
種種跡象表明，“重構”西安格局的可能性正在出現。
“全面授權、不留空白”
圖片來源：攝圖網
2011年，西鹹新區含着《關中—天水經濟區發展規劃》的“金鑰匙”橫空出世，被視為“建設西安國際化大都市的重要途徑，推進西鹹一體化的關鍵”，一舉一動備受關注。
《西鹹新區總體規劃（2011-2020）》曾經這樣描述西鹹一體化————
由於受行政區劃分割、缺乏抓手等原因，一體化進展不快、力度不大，特別是西鹹結合部建設步伐緩慢，沒有形成實質性、大規模的開發建設局面，目前兩個城市的發展都迫切需要在空間上拓展和內涵上提高，發揮各自優勢，實現互補共贏發展。
誕生伊始，西鹹新區就被視為西鹹一體化的“先手棋”。其管委會也一度作為陝西省級派出機構直接管轄西鹹新區。
不過，十年過去，西鹹新區的發展也並不如意，直到2017年西安市整體管代西鹹新區，託管其行政和社會管理職能，西鹹新區才開始加速融入大西安。
但在西北大學經濟管理學院博士生導師、永秀智庫理事長白永秀看來，”這是管理體制上的進步，但是彼時一些重大資源配置，包括一些空間規劃的權限還不屬於西安，實際上影響着西鹹新區，也影響着西鹹一體化的發展。”
到如今“西安市全面託管”，西鹹新區的走向終於塵埃落定。在陝西省發改委看來，“這是對2017年改革的深化與延伸，落實了西安全面管理的要求，進一步理順了西鹹新區管理的體制機制”。
此番調整，西鹹新區882平方公里規劃範圍，將劃分為西鹹新區直管區和西安（西鹹新區）—咸陽共管區，前者按照“全面授權、不留空白”的要求由西安全面管理，後者由咸陽在統一框架下管理。
圖片來源：西鹹新區總體規劃
其職能配置、機構設置、人員編制等制定管轄權都將收歸西安，直管區國土空間規劃納入西安市國土空間規劃統一編制。
這一定程度上也意味着，接下來西安將全面主導西鹹新區的開發建設，對於西安拓展發展空間意義深遠。
西安朝華管理科學研究院院長單元莊對城叔表示，從現在來看，大型城市的競爭已經非常激烈，進一步擴大西安的管理權限，對西安整體面臨的這種格局是有好處的。一方面增強了西安的總體實力，一方面也解決了區域行政管理的權限障礙。
白永秀也認為，西安市全面管理西鹹新區，意義重大。
首先，西鹹新區在體制上和發展方向得以進一步明確；其次，利用西鹹新區的資源，可以從整體上統一規劃，做強大西安；最後，也有利於西安和咸陽關係的進一步發展，西鹹新區主體給了西安，一小部分也回到咸陽，有利於其安排自身發展。
“西鹹一體化提了這麼多年，一直在等如何一體化，這也算是有了一個結果吧。”他表示。
並非“合併”一條路
圖片來源：攝圖網
近年來，安徽、山東、河南等多省份陸續啓動區劃調整，如安徽三分巢湖做大合肥，濟南合併萊蕪，今年3月洛陽市也迎來撤縣設區。
關於西鹹行政一體化的呼聲也曾熱鬧一時。
作為最早提出“西鹹一體化”主張的學者，陝西省社會科學院學術委員會副主任張寶通曾提出，以三分巢湖、濟萊行政一體化為範本“三分咸陽”，將咸陽中心城區等區域併入西安。他認為，“若不三分咸陽，則西鹹一體化難以按下加速鍵。”
對此，咸陽政府層面並不認同。去年10月，咸陽市委督查室在回應網友留言時透露————
目前，我們在省市各類會議中未討論過西安-咸陽行政一體化，所以更無西鹹合併時間表。“三分咸陽”的説話只有個別學者的一家之言，未進入到官方正式文件中。
時至今日，西鹹一體化推進緩慢已成各方共識。此前有報道指出，咸陽坊間一直有“割咸陽肉而肥西安”之説，認為咸陽是西安做強做大的砝碼，但咸陽如何實現共贏卻並不明朗。因此，咸陽與西安在一體化方面一直有分歧。
《咸陽日報》理論版曾刊文指出，對於陝西及西安而言，西鹹一體化不只是為了“打造大西安”“GDP 過萬億”，而是要跳出城牆看西安。
要學習借鑑粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等成功經驗，看看先進地區都是怎麼做的，不要在“安徽三分巢湖”的思維中自我設限。
“一些人覺得把咸陽合並進來，西安一切問題就都解決了。現在不可能這麼大的兩個城市合併，兩個縣合併都很困難，何況是兩個市。”在白永秀看來，市場經濟本來就是相互融合，相互滲透的，城市之間的融合與一體化發展，並非只有行政合併這一種。
單元莊則認為，產業才是西鹹一體化的根本所在。“管理權先要服務於產業發展。西鹹最關鍵的問題是20年沒有找到自己真正的產業定位，而是‘多龍治水’，沒有真正從大西安真正的產業佈局的角度來考慮。”
他表示，西安是中國航空業的中心，應該在西安的北部建立中國最大的航空產業基地，包括製造業，服務業和科研開發業等，並把西鹹新區定位為西安的民用航空業的基地，以此為中心發展航空製造業，如客機改貨機零部件等。
“不只是陝西的西安”
圖片來源：攝圖網
2020年，西安完成了兩個晉級。
第一個是晉級“萬億GDP俱樂部”，經濟規模達到10020.39億元。第二個是過去十年人口增加448.51萬，以1295.29萬躋身“全國十大人口城市”。
如何在未來五年更上一層樓？站在城市以都市圈交鋒的新賽道，西安要想和同能級城市比拼，甚至彎道超車，需要更大的空間，更強的產業。
翻看近幾年的陝西省政府工作報告，西鹹一體化幾乎都被明確列入當年的重點工作。而今年，在西鹹一體化的後面，還加上了建設西安都市圈。
根據陝西“十四五”規劃綱要，西安都市圈的範圍是“一核、兩翼、三區、多組團”：
“一核”即西安主城區、咸陽主城區和西鹹新區組成的都市圈核心區，“兩翼”即南部秦嶺生態文化提升區和北部渭北產業轉移承載區，“三區”指銅川主城區、渭南主城區、楊淩示範區等。
在這種背景下，白永秀認為光把咸陽合並進來，只能解決大西安的問題，但是西安不能只是陝西的西安，也不只是西部的西安，至少應該是中西部的西安。其未來的發展需要從三個層次整體考慮：
西安都市圈是以西安為中心的關中城市圈，主要是西安、咸陽、銅川、渭南等城市的半小時經濟圈，這是第一個層次；
將這個城市圈進行延伸，向西是寶雞、天水，再進一步就是平涼、慶陽等，向北是延安，向東是三門峽、運城等城市，向南可以把商洛納入進來，這是第二個層次；
第三個層次，就是西安和鄭州、太原如何協同發展，呼籲打造西鄭太黃河中下游經濟協作區，這對中西部的發展非常重要。
白永秀認為，這是一種自然而然，一層套一層的關係，不能孤立地看問題。眼下，光提西鹹一體化還不到位，還需要西安和銅川、西安和渭南的一體化。省級層面上可以成立協調機構，各市之間也要有行政聯合機制，進行產業劃分，形成錯位發展。
就在前不久，西安與東邊的渭南市簽署戰略協議，共同打造西渭東區。根據2021年渭南市政府工作報告，“十四五”期間，渭南市將深化西渭融合，積極參與西安都市圈功能佈局，依託西渭東區、富閻產業協作區，服務西安、發展渭南。
在都市圈發展的大潮下，消除行政壁壘，加快一體化進程正成為現實，而作為中心城市的西安，想要在未來的都市圈競爭中搶佔先機，不僅需要積累自身優勢，還需要輻射帶動周邊城市，形成梯隊發展。
文字 | 淡忠奎