“精準扶貧”為什麼精準？_風聞

　　文 | 懶殘僧

　　對中國扶貧的關注起源於備考公務員期間的參考雜誌《半月談》，19年我在社區醫院做理療時，讀完了幾乎全年份的《半月談》，而無論哪期《半月談》中，扶貧經驗都是專題。實際上，鄉村扶貧對於我這個城市人比較陌生，《半月談》只是為我掀開了其中一角。在去年在上海書展的紅色中國展台，無意間發現了許多關於扶貧的報告文學，比如《扶貧攻堅手記》、《莊嚴的承諾：蘭考脱貧記》、《脱貧攻堅，我們的行動：23位第一書記訪談錄》等等，都是駐村扶貧幹部的第一手資料。

　　今年年初連着讀了四本扶貧的書，然而這些都是從第一書記自己的角度出發，雖然其中承載了扶貧工作的辛酸苦辣，也痛並快樂着，但由於視角有侷限性，難免只見樹木不見森林。舉個例子，每本書都提到貧困户識別中的“民主評議”制度，但是寫書的人默認大家知道這是怎麼一回事，只是聚焦於“民主評議”中的衝突和矛盾，其實我對於整個貧困户評選流程並不是怎麼清楚。四本書讀下來，有一個感覺，就是扶貧幹部苦則苦矣，但只是整個扶貧大局中的螺絲釘，所以這次找來復旦大學出版社的《告別貧困》一書，想要還原整個扶貧工程的脈絡。

　　當然，要説扶貧，我先簡單介紹一下關於扶貧的歷史背景。要説最早的扶貧，那應該是錢穆先生在《中國經濟史》中所提到的“勸農使者”和“勸鹽使者”。“勸農使”這個官職漢朝時就已出現，南宋範大成有詩云“秧田水滿麥棲畝，勸農使者翩然去”。那麼，這個“勸農使者”究竟負責什麼呢？

　　古時的皇帝會派人收集四方的務農技術，發現比較先進的務農方法會派人推廣全國，因為當時很多百姓的農業技術或者器械比較落後，而負責推廣的這個官職，就叫做“勸農使者”。如此一來，百姓更願意開荒，也提高了產量，而朝廷也盤活了經濟，做大了蛋糕。“勸鹽使者”也是同理，皇帝派人去沿海地區，教當地的人如何曬鹽。讀過《鹽鐵論》的朋友應該知道，“鹽”不僅是經濟資源，更是重要的戰略物資。

　　“勸農使者”和“勸鹽使者”其實就是我國最早的扶貧幹部，放今天就是“第一書記”。所以我給《中國經濟史》讀書筆記起的標題是“扶貧之道，古已有之”，扶貧乃是中華民族的樸素傳承。

　　**解放後，我國的扶貧經驗其實經歷了六次迭代，目前在第六次迭代和第七次迭代交界上。**最早的兩次迭代扶貧1.0和扶貧2.0是在改革開放前，分別是救濟式扶貧和以工代賑。前者是直接發錢，也就是如今西方國家的做法；後者是間接發錢，區別是要領錢必須要付出勞動。

　　粗放式扶貧的問題是沒有辦法把錢給到該給的人手裏。改革開放後，又經歷以縣為中心和整村推進，扶貧3.0和扶貧4.0，做到精細化推送，而不是粗放式投放。其實思路很簡單，粗放式扶貧不能把錢給到真正需要的人，那麼就以縣為單位推送，但是錢給了縣之後到不了村裏，那就直接以村為單位推送。

　　最後效果還是不好，就又有了兩次迭代，片區扶貧和精準扶貧，扶貧5.0和扶貧6.0。前者是因為貧困區經常連成片，比如山區不通路，整個山區都是貧困區，所以要幫他們改善經濟生態。後者是因為整村推進還是不能把錢發到需要的家庭那裏，所以大領導13年提出了“精準扶貧”的概念。而精準扶貧收官之後，面對的便是可持續問題，也就是扶貧7.0“深化扶貧”。

　　要談精準扶貧，第一個難題就是“精準識別”，山高皇帝遠，“要扶誰”的問題是自古以來的難題。知乎上曾經有一個討論的很火的議題，就是關於《鐵齒銅牙紀曉嵐》裏和珅在賑災時往粥裏摻了一把沙子，這樣才能把不是真正受飢的災民給排除出去。事實上世界各地的扶貧工作都受“精英俘獲”問題的困擾，就是扶貧的錢最後都被精英們給截留，到了他們親友的手裏。你把錢放到縣裏，就下不了村，你把錢放村裏，就下不了户，造成了非常惡劣的影響。

　　所以，“精準識別”作為精準扶貧的第一步，就好比是“第一顆釦子”，一步錯，步步錯。國際上常用的指標識別法有四種：一、指標瞄準法，設置容易識別的指標；二、自我瞄準法，設計一些項目激勵貧困户付出成本，讓真正有需求的人自我顯露（和珅的方法）；三、社區瞄準法，根據社區的信息共享和內部商議來確定貧困户；四、代理家計調查法，設計一套綜合的指標體系，進行精細化測量。

　　**而具有精準識別的中國經驗可以分為五個方面：一、頂層設計與逐級分解；二、差異化落地；三、漸進調適；四、全面動員與多元參與；五、建檔立卡與逐級監督。**頂層設計主要分為四個方面：

　　第一、定標準，國家遵循國際慣例，以2013年農民人均純收入2736元為底線，允許地方根據自身情況進行上浮；第二、定規模，國家依託國家統計局數據，將2013年年底的全國農村貧困人口數8,249萬設定為全國脱貧工作的規模基數，允許地方可以在國家設定的規模基礎上上浮10%乃至更高；第三，定程序，國家提出以“整户識別”為單位，以農户收入為依據，綜合考慮住房、教育、健康等情況，遵循“農户申請、民主評議、公示公告和逐級審核”的基本程序；第四，定時間，國家要求各地在貧困户識別的第一階段裏，也就是2014年5月前完成貧困户的初步識別工作，7月前制定具體的結對幫扶計劃，8月底完成貧困户數據錄入工作。

　　所謂差異化落地，就是國家標準程序只明確了識別過程中的規定動作，各地都在此的基礎上制定了本土化的精準識別程序和建檔立卡方案。各地貧困識別程序的主要差異體現在鄉村內部評議審核環節，可分為兩種類型：一種是“先評議，後審核”；一種是“先調查打分或審核，後評議”。而以上評議的次數又可分為一輪評議和兩輪評議。

　　而在建檔立卡方面各地為了精準識別，也採用了各具特色的操作方法，例如貴州提出了“四看法”，湖南總結了“五評法”，河南提出了“一進二看三算四比五議六定”的工作法，廣西則採用了量化計分的綜合評估方式。以河南為例，“一進”是逐家進户調查走訪，“二看”是觀察房子和傢俱是否高檔，“三算”是測算收支大帳、找出致貧原因，“四比”是和全村鄰里比較生活質量，“五議”是對照標準、綜合考量、逐户評議，“六定”是村兩委推薦確定、鄉鎮政府核定。

　　所謂漸進調適，是因為中國在貧困人口的精準識別方面缺乏先期經驗；中央雖然規定了精準識別的一般標準和程序，但是地方自主經驗不足，做法不一，效果參差不齊；最後識別時間較短，一些地方存在草台班子的問題，在上級督查檢查過程中暴露出來。而且隨着扶貧工作落地生效，不少貧困户陸續脱貧，又有一些家庭因變故返貧。中國自2013年12月到2019年9月，經過6次動態調整，體現了我國持續扶貧的決心。舉15、16年的例子，全國共補錄貧困人口807萬，清退識別不準人口929萬。

　　所謂全面動員與多元參與。首先，國家層面確立了“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”的識別工作責任體系。從中央到縣級政府都成立了扶貧開發領導小組與辦公室，並且各級政府需要從本級財政解決精準識別工作經費，相關政策要求各定點扶貧單位派出第一書記駐村，並按1:3~1:5的比例抽調人員參與精準識別。

　　其次，精準識別實現了跨部門的數據協作，核實申請貧困户家庭擁有城鎮住房、車輛、經營實體、財政供養人員等情況。例如廣西截止到2016年年初，共檢索出“一票否決”狀況的農户51.7萬户，其中涉及大額財產登記的有62.5萬人。最後村級評議開放多元主體的民主參與。各地民主評議程序雖有差異，但都要求評議過程需要有村“兩委”幹部、第一書記、鄉賢代表、黨員代表、人大代表、婦女代表、普通村民代表、駐村工作隊隊員等參與其中。參加評議的代表和村幹部被要求在評議表上簽名或按手印確認。

　　所謂建檔立卡與逐級監督。貧困人口的精準識別面臨“信息不對稱”和層層“委託-代理”關係困境，因此，需要建立貧困人口信息的採集、儲存機制，以及對識別過程的督查機制，建檔立卡和逐級監督應運而生。第一、建檔立卡便於展開巡視檢查，有助於跟蹤動態調整過程，預警返貧風險。第二、建檔立卡系統記錄了貧困人口識別、幫扶、退出全過程，為國家制定相關扶貧政策及考核問效提供了數據支撐。第三、精準識別為了服務於精準幫扶和精準施策，建檔立卡記錄了貧困家庭的致貧原因，為“精準滴灌”提供了科學依據。

　　而關於精準識別的監督檢查，2014年底至2016年6月，全國就建檔立卡、失職瀆職和厚代親友問題一共處理了7465人。2015年8月，審計署對廣西馬山縣進行跟蹤審計時，發現該縣認定的扶貧對象中有3119人不符合扶貧建檔立卡標準，其中有343人是財政供養人員，有2454人購買了汽車，有43人在城鎮共有商品房或自住建房，有439人為工個體工商户和經營公司。一時譁然，成為精準識別領域著名的“馬山事件”。根據“誰落實、誰簽字、誰負責”原則，處理了46名責任人。

　　“精準識別”解決的是“要扶誰”的問題，接下來我們來看“怎麼扶”的問題。以政府部門為主導、依靠財政轉移支付、自上而下展開的救濟式扶貧效果並不理想，難以激發貧困户的主動參與性。最佳的解決方案是讓貧困户能加入產業鏈，有自己的一份工作。所以説到“怎麼扶”，其實最主要的還是產業扶貧。

　　產業扶貧包括以下幾個重點：第一，產業扶貧以市場為導向，打通貧困地區和市場之間的聯繫，增加了農產品的附加值，建設較為完整的產業鏈；第二，產業扶貧依託於特色產業的發展，選擇正確的產業事關重要，這就以貧困人口可實施、能融入、有增收為前提，強調適宜、適度、適應性；第三、產業扶貧的目的在於實現貧困人口的脱貧增收，增強貧困地區的經濟發展能力，讓貧困户可以積極參與到產業鏈的各個環節中，提升人力資本。

　　書裏關於產業扶貧舉了七個例子，先講比較成功的幾個例子。江西省J市是竹林之鄉，市裏基本都是加工竹子的家庭小作坊，比如雕刻筆筒之類，勞動附加值很低。當地政府用大量優惠政策引入了新能源公司，通過回收竹子加工後的廢料，生成油、醋液、碳和天然氣4項產品，為當地的經濟注入了新的血液，由此脱貧。河南G縣引入了“博士生態園”，生態園經政府流轉獲取了1000多畝土地後，僅用三個月就引種名優水果600畝，示範直播粳稻300畝。

　　農民將土地流轉給合作社，再由合作社將土地租給生態園獲取租金給農民分紅，生態園再僱傭農民到土地上勞動，盤活了整個地區。福建Y縣也是如此，農民將分散的土地流轉成合作社參股，合作社除了為種業公司進行制種，在農忙時還會出借農機給本來買不起的農民使用，並給有能力的農户進行貼息貸款，也就是“金融扶貧”。

　　當然產業有風險，再來講講不怎麼成功的幾個例子。甘肅省L縣引入的龍頭企業採取兩種產業進行扶貧。首先是蘋果種植業，L縣本來就是蘋果之鄉，所以鼓動貧困户都種蘋果。但問題是，蘋果種植技術門檻不低，並果樹需要5年才能掛果，先期投資比較高，所以整個L縣只有一户貧困户通過種蘋果脱貧，這還是因為他以前學過蘋果種植技術。L縣同時還引入了牛肉養殖業，給貧困户們發牛犢，促成他們和肉製品公司簽訂合同，待養大後以高於市價進行收購。結果肉製品公司只履行了一輪收購，貧困户養大了牛也不敢隨便賣，因為簽了合同。

　　其實原因很簡單，因為政府只補助了肉製品公司第一輪收牛的差價。企業並非慈善家，他們往往會在市場上牛肉價格的低谷期才會收購。廣西S縣斥資打造了風景湖景區，走的是旅遊扶貧的道路。但是由於缺乏正確規劃，造出來的景區未能展現S縣大好自然風光特色，與其他地方千篇一律，比如音樂噴泉等等。景區平時空無一人，只有在節假日才有人氣，長期入不敷出。而村民的土地已經流轉建設了景區，卻無法取得回報。更大的問題是這個景區還有一部分沒有造完，先期的投入已經導致無法轉型。

　　關於產業扶貧，我們來看看抽樣調查。在抽樣調查的423名貧困人口中，47%的受訪者表示幫扶幹部為他們制定了脱貧方案，其中有71%的受訪者表示脱貧方案中包括產業幫扶的內容。共有85%的貧困人口，家中有人蔘與了本村的產業活動，在參與產業活動的貧困人口中，約78%的受訪者對所參與的內容感到滿意。

　　從以上數據可以看出貧困户參與產業活動的比例較高，獲得感也比較強。貧困人口中只有43%的人接受了技能培訓。只有30%的貧困人口認為扶貧同時提升了收入和勞動技能，30%的貧困户認為扶貧只增加了收入，沒有提升技能10%的貧困户認為扶貧提升了技能，但短期內還沒有增加收入，另外有30%的貧困户認為兩者都沒有提升。從以上數據來看，精準扶貧讓40%的人口具備了更強的勞動致富能力，但這一點上仍有很大的提升空間。

　　在抽樣調查的270多名村幹部中，超過7成的村幹部都認為發展地方產業這一選項最有助於脱貧。而關於“村集體缺乏收入來源是否構成本村的嚴重問題”，25%的村幹部認為該問題非常嚴重，40%的村幹部認為比較嚴重，22%的村幹部認為不太嚴重，只有12%的村幹部認為不存在這一問題。這表明了“產業可以讓個人致富，但未能惠及村集體的問題”需要引起警覺。

　　最後對於“拋開收入水平不談，精準扶貧提升了農民發展產業的能力和勞動技能”這一説法有66%的村幹部非常同意，22%的村幹部比較同意，其餘的則不太同意或者非常不同意。這説明村民與村幹部的感覺稍有差距，村幹部的評價要樂觀的多。這背後其實是貧困户反映培訓的技術學不懂、理論和實踐脱離、形式主義嚴重。

　　最後除了產業扶貧，國家對於貧困户的社會政策，還有生態扶貧、教育扶貧、社會保障和異地搬遷。首先是生態扶貧，在“綠水青山就是金山銀山”的號召下，湧現了一批生態保護的崗位，比如退耕還林後的護林員，可以由貧困户擔當。而“金山銀山”的生態使得農家樂這一特殊休閒方式興起，幫助不少貧困户脱貧。

　　而教育扶貧主要是由教育部門派人入户識別，防止非貧困户“張冠李戴”冒領教育扶貧基金和輟學者佔用扶貧資金這類行為，在精準識別後由財政專項扶貧資金進行教育補助。舉陝西省的例子：幼兒園每人每年補貼750元；小學1000元；初中1250元；高中2500元；大學6000元，還同時享受助學貸款。

　　就社會保障而言，截至2015年年底，因病返貧、致貧的貧困户佔貧困户總比例達44.1%。在新農合繳費標準上，貧困户基本上是非貧困户的一半，政策傾斜也反映在報銷比例和大病救助等方面，除了常規報銷，貧困户還經由補充醫療保險予以兜底保障。在農村危房改造方面實行地方政府負責制，對建檔立卡貧困户、農村分散供養特困人員、低保户和貧困殘疾人户4類重點實施危房改造。各地在貧困户改建自籌資金不足的情況下，還相繼出台兜底政策。

　　關於異地搬遷，是針對生活在“一方水土養不起一方人”地方的貧困人口實施的一項專項脱貧政策。異地搬遷在實踐中遇到的困難較大，比如少數民族移民面臨文化差異和感情孤立；未搬遷民眾對公共基礎設施惡化和社會資本的減少受到負面影響；移民生產技能不足，收入減少，生活成本增加，社會關係網絡受損，以及與遷入區當地居民的利益矛盾。這些都是有待解決的問題。

　　“要扶誰”、“怎麼扶”、“誰來扶”。談完了前兩個問題，我們來談談“誰來扶”，具體有兩種，聯結式幫扶和駐村工作隊。先談聯結式幫扶。精準扶貧是一項需要多元主體參與的系統工程，依託傳統官僚制度體系自上而下的政治動員和考核問效固然重要，同時創新幫扶機制、拓展幫扶網絡，豐富幫扶形式也是新時期貧困治理體系和治理能力現代化的重要內容。通過構建“一對一”“一對多”“多對一”的幫扶結對關係，聯結式貧困治理打破了行政等級、部門壁壘、區域分割、個體離散的種種障礙，建立起新的幫扶責任機制、資源運輸機制和動員協調機制。具體來講，聯結式幫扶有三種典型：縱向定點幫扶、橫向對口幫扶、地方結對幫扶。

　　先説縱向定點幫扶機制。定點幫扶是指黨政軍機關、企事業單位等按照中央統一部署定點扶持相關貧困地區的縱向聯結幫扶機制。具體來講舉個例子，比如中組部幫扶甘肅舟曲縣和貴州台江縣；最高人民法院幫扶河南睢縣和寧陵縣；中國郵政集團幫扶陝西省商洛市商洛區和洛南縣；海關總署幫扶河南省魯山縣和盧氏縣；民革中央幫扶貴州省納雍縣；復旦大學幫扶雲南省永平縣。而在幫扶方式上也是八仙過海各顯神通：住建部造房扶貧；工商部招商扶貧；電信部流量扶貧；教育部辦學扶貧；農業部產業扶貧；最引人注目的是外交部來一個“外交扶貧”，先後向雲南省麻栗坡縣和金平縣引入來自意大利、澳大利亞、丹麥、芬蘭、韓國、加拿大的扶貧資金和援助項目。由此可見，縱向定點幫扶有利於發揮中央國家單位的“高位優勢”和部門特色，顯著提升對深度貧困地區的幫扶力度。

　　再講橫向對口幫扶機制。東部發達省市對口幫扶西部貧困地區是改革開放以來黨和政府推動扶貧開發和實現共同富裕的重要制度安排。近年來，各地發揮自身的區位特點和比較優勢投入東西部扶貧協作，湧現了“滬滇模式”、“閩寧模式”、“兩廣模式”、“蘇陝模式”、“浙川模式”等具有地方特色的經濟合作和精準幫扶成功範例。

　　拿“兩廣模式”舉例，由於兩廣地理位置較近，勞務輸出一直是兩地扶貧協作的主要內容，2015年廣西向廣東輸入勞務35萬餘人，獲得勞動收入157.5億元。在廣西河池各縣，外出務工一直是當地貧困户最重要的脱貧渠道，經培訓的勞動力在廣東的月收入約在3000~6000元，這意味着貧困户只要有一位家庭成員外出務工就能基本實現脱貧。廣東省也依託“全國貧困村致富帶頭人培訓基地”，分批組織廣西農村青年致富帶頭人來廣東接受“領頭雁”培訓。並且廣東省政府還要求參與對口幫扶的廣東各縣區每年安排落實1,000萬財政援助資金。

　　地方結對幫扶是指地方政府在精準扶貧落地實施的過程中，通過組織動員本轄區內的機關單位、黨員幹部和財政供養人員與貧困村貧困户“結對子”的方式，來提供精準幫扶。為了讓貧困人口在需要幫助的時候“有人可找、有路可尋”，地方政府形成了“包保責任制”和“政治承包制”的特殊治理模式，建立起了精準幫扶網絡。比較典型的結對方式，包括安徽省的“單位報村，幹部包户”；雲南省的“掛包幫，轉走訪”；山東省的“包村聯户”；甘肅省的“聯村聯户，為民富民”；廣東省的“規劃到户，責任到人”。

　　具體舉廣西的例子，在結對安排方面，要求廳級幹部每人聯繫8户；處級幹部每人聯繫6户；正科級幹部每人聯繫5户；副科級幹部每人聯繫3户；中層幹部每人聯繫2户；一般幹部每人聯繫1户。相關政策還規定：2020年前結清幫扶的貧困户，如能如期脱貧致富，且被評為“優秀”的聯繫幹部，在推薦先進個人或提拔重用時優先考慮；評為“一般”的單位和幹部，年內不得評為先進、不得提拔；評為“差”的幹部需對其誡勉約談、責令整改，三年內不得評為先進、不得提拔。績效考評和幹部問責是推動結對幫扶長期有效整合的保障機制。

　　然後我們來談談駐村工作隊。駐村工作隊是我國最具特色的扶貧工作機制，也是落實“六個精準”中“因村派人精準”的具體措施。這種反科層化與密切幹羣聯繫的制度設計，最早可以追溯到蘇俄時的榜樣示範。工作隊員原指“幹工作的軍隊”，在建黨初期，主要從事和羣眾有關的工作，動員羣眾參與革命。他是我黨“走羣眾路線”和“密切聯繫羣眾”的制度和運作，是國家與鄉村社會之間的中介機制和重要“接點”。雖然扶貧工作隊與不同歷史時期存在的工作隊之間存在區別，比如如今的駐村幹部沒有上級賦予的巨大權力與充足資源，也就隨之喪失了強大的動員能力以解決問題的實際能力，但他們仍然承擔了“打通最後一公里”的作用。

　　國家從縣以上黨政機關、企事業單位中抽掉有業務能力和政治覺悟的人進行培訓，並派遣到工作隊駐村活動，協調解決羣眾實際困難和需求。而村裏駐村工作隊的主要負責人就是“第一書記”，與幫扶村簽訂責任書。

　　在抽樣調查中，超過95%的村“兩委”幹部認為推進精準扶貧設置第一書記是有必要，超過90%的村“兩委”幹部認為精準扶貧完成後，第一書記制度應當保留；75%的村“兩委”幹部認為第一書記來了之後，自己的工作更好開展，61%的村“兩委”幹部認為第一書記要是走了，自己的工作更不好開展。在日常工作中，83%的受訪貧困對象和53%的非貧困對象知道村裏有駐村幫扶工作隊；在知道駐村工作隊的羣體中，有24%的貧困户和30%的非貧困户不知道“第一書記”的姓氏，分別有41%和30%的受訪貧困户回答，第一書記“經常”和“有時”來家裏走訪，12%和13%的受訪貧困户回答“不常”和“從未發生”。

　　受訪貧困户對象中分別有61%和15%的貧困户認為找村幹部和第一書記解決個人和家庭的問題最有效，而關於村集體的意見建議，分別有60%和10%的貧困户認為找村幹部和第一書記最有效。由此可見，貧困户認為找村幹部最有效的比例遠遠超過找第一書記最有效的比例。而作者提出，在精準扶貧的推進過程中，第一書記發揮的主要作用是拉資源，制定扶貧工作規劃，其與村“兩委”幹部的關係普遍的是合作與協助。

　　2013年中國領導人首次提出了“精準扶貧”的概念，在過去的7年間開展了一場脱貧攻堅的“運動式治理”。作者提出，這場運動式治理並不是對常規官僚機制的摒棄，而是將戰鬥動員嵌入組織嚴密的官僚體系中的一種目標達成模式。2020年是我國脱貧攻堅的收官之年，隨着精準扶貧工作的紮實推進，人們的目光開始更多地轉向構建長效化的鄉村脱貧機制。

　　精準扶貧政策依託常規官僚制的運轉，結合集中動員的治理模式，在較短的時間內取得了舉世矚目的脱貧成效。但動員模式所固有的實效性和侷限性也逐漸顯示出來，比較突出的是有官員行為的短期功利性、監督考核方式的簡單粗放、依賴外部資源注入、導致內生動力不足等。

　　在2020年的最後一天，《紐約時報》刊登了一篇質疑中國扶貧的“耗資巨大”和“不可持續”的文章，然而，經歷了實地採訪的《紐約時報》記者也不得不承認我國扶貧工作取得了巨大成效。我國的脱貧攻堅戰絕不會止步於此，將會實現可持續常態化推進，也就是扶貧工作的第七次迭代“深化扶貧”。