李友梅 | 城市發展週期與特大型城市風險的系統治理_風聞

李友梅 | 上海大學教授

改革開放以來，以北京、上海等為代表的特大型城市的發展不斷加快，並面向未來積極謀劃“全球城市”的發展戰略。然而，城市現代化和城市功能的提升，並不一定同時會帶來人們社會安全感的增強。由於城市規模的巨型化和城市人口的多元複雜化，特大型城市在資源、環境、公共安全等一系列領域首先遭遇了超出一般邏輯的社會風險。因此，有必要從特大型城市當下經濟社會轉型的現實維度，整體、系統與深刻地認識社會風險生成的新機制，進而重新審視特大型城市防範和治理這種社會風險的實踐能力。

城市發展週期與風險來源

城市有其物理與文化的雙重屬性，道路、建築、基礎設施及自然條件構成了城市的物理屬性；人們對城市的認知、歸屬感及城市文明的社會文化底藴構成了城市的文化屬性。城市的存在離不開其物理屬性，而城市的發展與繁榮更依賴於其文化屬性。西方的城市理論及城市演化歷史表明，城市的發展有其生命週期。城市總是經歷着從生長、擴展、繁榮到崩潰瓦解或再度繁榮的過程，這個週期性重複的轉換過程往往又與文明的興衰同步。這意味着，城市始終處在一個動態的建設更新的過程之中，城市社會常常會是一個由各種生產方式、各種集權機制以及多元價值追求相互作用的社會。在這個社會中，同時存在推動社會結構變化、產業結構轉型和文化結構再生產的多重因素，它們的相互協作或者衝突，會使城市社會的發展變化異常複雜並相應地面臨階段性的風險。

風險在城市發展的不同階段有不同的表現形式及來源。比如，傳統農村向城鎮轉變的初期，城市人口規模相對較小，城市密度與集中度相對較低，城市的風險相對較少。隨着城市人口與建設規模的擴張，各種資源、市場、信息等在城市聚集，城市日益面臨着諸如秩序失衡、人口對環境資源和公共服務的壓力加大等結構性風險。當城市活力不足，進入相對衰退期，城市的風險則會系統性地爆發，比如城市就業機會的減少會增加社會的貧困，城市基礎設施的老化、住房的緊張等問題會導致公共安全、社會衝突的增長。當城市不能有效地實現自我更新，不能在制度和政策領域進行系統性的變革，這些風險就有可能引發劇烈的社會危機。

20個世紀60年代以來，以紐約、倫敦、芝加哥、底特律等為代表的歐美大城市在這方面已經有了相當深刻的經驗教訓。從中國的情況來看，當前北京、上海、廣州、深圳等特大型城市開始進入城市化發展的現代化階段，它們的人口規模與空間密度逐步接近各種資源承載能力的臨界點。超常規的城市化使得特大型城市面臨城市生命週期的嚴峻考驗，比如基礎設施老化與公共服務更新緩慢所產生的安全風險，已經成為當前最主要的風險之一，2012年夏天北京大雨導致的城市水災及人員生命和財產損失，就充分地説明了這點。又如，有研究指出，我國很多城市的地下管線是在20世紀80年代投資建設，到目前為止已經使用了30多年，由於各類項目缺乏整體系統的規劃，加上當初管道材料質量不佳、管道施工不規範、管道保養缺乏等原因，城市地下管道的安全風險也越來越大。

從某種程度上看，特大型城市的這些風險不僅與快速的城市擴張相關，更與公共安全與服務設施的建設與維護沒有同時受到重視相關。究其根源，還在於城市開發和發展過程中的經濟動因與“利潤延伸”被長時間地放在了優先位置，而高度開放的城市中人口異質性所提出的公共安全的多樣性教育還很缺乏。

多階段多類型風險的集聚特質

作為人口、資源、資本、信息、科技及時尚的中心的特大型城市，經濟高度發展，社會高度開放使其風險呈現出密集性、流動性和疊加性的特徵。相比於西方特大型城市從前現代到現代、後現代的發展歷程，中國特大型城市只用了30多年就經歷了這個過程。因此，中國特大型城市的風險結構聚合了城市發展多階段多類型的風險。與此同時，由於受到深度全球化過程的影響以及國際各種風險的傳導和轉嫁的影響，城市文化遭遇到多重挑戰，中國的特大型城市呈現出更加複雜的結構性特徵。聯合國經合組織（OECD）曾提醒21世紀經合組織國家將面臨嚴重的新興系統風險，即人類賴以生存的醫療衞生系統、交通運輸系統、能源供應系統、食品和水供應系統、信息和通信系統所將遭遇的威脅。中國特大型城市面臨着多階段多類型風險在同一時空疊加下的挑戰，其中既有傳統的常規風險，又有後現代、後工業階段的非傳統風險。

一方面，特大型城市會時常遭遇諸如火災、水患、流行疾病等傳統的常規性風險，但由於特大型城市的人口流動性高、城市空間密度高、人羣集聚等特徵，常規性風險會帶來難以估判的巨大破壞性，比如當上海的摩天大樓遭遇火災。另一方面，伴隨着工業化、信息技術的高度發展，特大型城市還面臨着恐怖主義威脅、金融風險、信息網絡安全風險等非傳統危險。

具體而言：其一，在全球經濟危機及多元文化衝突的背景下，特大型城市日益受到新型恐怖主義的威脅，公共設施、軌道交通、公園、機場等人羣密集場所，一旦受到恐怖主義的襲擊，將給整個城市帶來巨大的創傷。如地鐵由於通常是高風險密集的場所，正成為“恐怖事件”製造的首選之地。其二，特大型城市通常擁有數量眾多的金融機構，以及資產規模巨大的金融市場。在失控的情況下，某家金融機構破產倒閉所引發的金融風險往往會轉化為系統性的金融危機，導致全社會經濟秩序混亂，甚至引發嚴重的社會與政治危機。1997年的亞洲金融風暴、2008年的美國“次貸危機”及其後蔓延整個歐洲的“債務危機”，對全球金融市場、區域經濟穩定都造成了嚴重的影響。其三，由於信息網絡技術具有匿名性、超越時空、即時性等特徵，其廣泛運用使得全球的經濟社會生活緊密連成一體，人們的多樣化訴求基本都可以藉此得以滿足，但是信息網絡技術的快速發展也隱含着巨大的安全風險。網絡黑客的大量存在，有可能導致個人、組織乃至國家重要情報信息被竊取和泄露，“稜鏡計劃”醜聞就充分顯示了信息安全風險的嚴重性。

如烏爾裏希·貝克所言，隨着現代性的發展，人類社會正進入一個以風險分配為主的時代——風險社會。在風險社會，風險造成的災難將具有極大的延展性與擴散性，不再侷限於風險的發生地；風險的嚴重程度通常超出人們的預警和事後處理的能力。傳統常規風險與新型的非常規風險的疊加聚合，需要當前中國特大型城市認真應對。

特大型城市風險的系統治理

黨的十八屆三中全會明確提出改進社會治理方式，堅持系統治理，健全公共安全體系等要求，為特大型城市的風險治理提供了重要的指導原則和方向。如何從傳統政府一元主體主導的行政化風險管控體系發展為多元化、系統化的風險治理體系，成為各級政府面臨的重要問題。

由於特大型城市的風險結構及其破壞性後果的複雜性，特大型城市的風險治理需要構建起系統化的治理體系、治理機制、治理路徑。這就要求在風險的識別與分析上，形成科學、及時、有效的風險信息提取與反饋機制，利用多元渠道，及時甚至前瞻性地判斷風險的來源與擴散的路徑；在風險與危機的處置上，構建以政府管控為主，多部門、多元力量有效協調的組織體制與機制，形成處置複雜風險的強大合力；在風險的事後管理上，建立嚴格的考核與評估制度。除此之外，還必須認真思考特大型城市風險生成的社會與文化土壤，通過一系列的制度與政策安排、機制設計，從源頭上儘可能地消除各種複雜風險生成的誘因，將風險限制在可控的範圍之內。

以系統治理的思路來應對特大型城市的風險，首先必須考慮如何確保風險治理制度網絡能夠有效運行。中國特大型城市近年來都形成了一整套緊密銜接、環環相扣的風險治理制度體系（或預案），但一旦遇到突發事件，這套制度體系的運行效率常常差強人意，尤其是在涉及跨部門、跨體系聯動的環節上，往往是模式化的制度安排與複雜化的實踐嚴重脱節，這種脱節極大地削弱了特大型城市的風險治理能力，並引導我們進一步思考以下兩個問題：

一是系統治理中跨部門整合、動員機制何以可能。現實生活中，風險治理的多元主體往往隸屬於不同的體系，其遵循的基本規則也不盡相同。此時，空有一套將其編織於一體的制度網絡，顯然無法解決治理主體間協同時的權力規則問題。基於當前中國國家治理體系的現實特徵，解決這個問題需要充分發揮政黨組織“高位推動”和跨體系動員的組織能力，並以此敦促各部門“守土盡責”，形成一種環環相扣的制度化責任鏈條，並將其納入法制框架。

二是風險治理中關鍵決策者的激勵機制設置問題。特大型城市風險的最大特徵就是高度不確定性。此時，風險治理的決策者承擔着一定的決策風險（比如誤判形勢），而如果缺乏必要的激勵機制使其始終保持警惕，這些決策者就可能會本着“多一事不如少一事”的原則，儘可能少地或不啓動風險治理程序。而積極合理的激勵機制首先會涉及對城市管理者政績觀的修正，以及圍繞風險治理的投入產出比形成新的績效評估體系。

喬爾·科特金指出，任何一個城市的產生、存在、發展、繁榮、可持續，都需要同時具備三個條件：認同、安全、活力。人們在一個城市生產、生活是否有全方位的安全感，是其能否形成並保持有活力的工業、商業等經濟活動，並在此基礎上進一步形成深層的精神歸屬感、文化認同感的關鍵所在。隨着中國城市化進程進一步加快，面對城市快速擴張所產生的社會風險必須未雨綢繆，加強城市風險的干預和系統治理，才能夠在持續的城市發展中增強綜合競爭力，創造有序、安全、宜居、充滿活力的城市家園。