餘瀟楓 潘臨靈｜“非常態危機”屢現，我們該如何面對下一次安全考驗？_風聞

餘瀟楓｜浙江大學非傳統安全與和平發展研究中心主任、公共管理學院教授

潘臨靈｜浙江大學公共管理學院博士生

非常態危機的生成機理

（一）非常態危機的生成

進入21世紀以來，全球不確定性因素導致全球範圍內非傳統安全威脅日益增加，由此引發的跨界性質的新型安全挑戰和議題不斷凸顯。世界各國均面臨如恐怖主義威脅、公共衞生安全威脅、網絡安全威脅、環境安全威脅、糧食安全威脅、能源安全威脅、資源安全威脅等，這些威脅都潛伏着可能有的各類非常態危機。由“非傳統安全威脅”引發的危機可稱為“非傳統安全危機”，它與“傳統安全危機”相比在造成的危害性上有相同之處，但又有本質上的區別：其一，“非傳統安全”用於描述由非軍事武力引發的低政治安全問題，“傳統安全”用於描述與主權、政權直接相關的高政治領域引發的安全問題；其二，“非傳統安全”一般指向跨國、跨區域的安全問題，在某種意義上非傳統安全危機也屬於一種複合多重的“跨界危機”和“跨國危機”，其應對主體多為跨越部門包括涉及國際的聯動機制，而傳統安全危機則多用於描述國內的安全問題，應對主體多為按職能劃分的對應公共部門。

從非傳統安全的視角分析，危機的生成過程是一種與社會性建構相關聯的“安全化”（securitization）過程，即是“將一項公共問題的議題上升為安全議題，通過特別的政治程序或手段予以特別應對”的過程。可見，安全化在本質上是一種通過政治化（或社會化、網絡化、國際化）途徑的“安全議題化”，這一過程決定着危機應對的決策制定。非傳統安全威脅所引發的危機按“安全化”程度可以分為“常態危機”與“非常態危機”兩個層次，防控與失控交替會造成兩類危機的相互轉換。

根據“危機常態化管理”理論，危機演化有四種路徑：第一種是“一般議題→常態危機→危機終結”，即一般議題在常態化管理的條件下，“安全化”為安全議題（危機），並通過常態化應對機制，成功“去安全化”使其迴歸為一般議題。第二種是“一般議題→常態危機→非常態危機→危機終結”，即在成為一個常態化的安全議題（危機）後，由於“安全化不當”，演變為“非常態危機”，在達到“去安全化”條件後（此時一般需要耗費大量資源），迴歸為一般議題。第三種是“一般議題→非常態危機→危機終結”，由於缺少相應的常態化機制而導致一般議題“安全化不當”而成為“非常態危機”，在達到“去安全化”條件後，迴歸為一般議題。第四種是“一般議題→非常態危機→常態危機→危機終結”，由於缺少相應的常態化機制而導致一般議題“安全化不當”而成為“非常態危機”，在達到“去安全化”條件後，即通過政策學習和制度化形成“常態化吸納”，並形成常態化應對機制，迴歸為一般議題。

從上述分析可見，若危機被有效防治則是與“安全化”相對的“去安全化”（de-securitization）過程完成，即當一個嚴重的安全問題降為公共問題或一般議題後，或非常態危機被“常態化”後，即可宣佈“去安全化”成功，並形成應對的常態化機制，在下一次同類危機出現時則可以歸入常態危機類型。所以，在公共管理中，不讓同類型的非常態危機重複出現是社會治理的重要目標。目前危機管理理論普遍認同：對危機“從非常態化管理到常態化管理”是一個規律，並且以“危機常態化管理”為目標，來進一步探究政府如何通過自身機構改革、政策制定、行為調整來有效應對危機。

從我國危機應對現狀來看，目前政府已具備基本的“常態危機”應對能力。但不能否認的是，由於理念錯位、信息錯亂、時機錯失、資源錯配等原因而使“非傳統安全危機”應對失當或失控的現象經常出現。在理論上，這主要是由於對非傳統安全威脅的“安全化”不當造成的：或是“過度安全化”（over-securitization），即某類公共問題剛出現還不足以成為安全議題時，卻被過度定性而直接上升為安全問題，就會造成資源浪費、民眾恐懼以及導致政策實踐領域的混亂和挑戰；或是“過度去安全化”（over-desecuritization），即某類安全問題嚴重威脅人的生存但卻未得到應有重視。“去安全化”是“將安全問題降為公共問題，通過非軍事化、非特別程序的路徑予以解決”的過程，而對非傳統安全危機來説，“過度去安全化”即是非傳統安全威脅的“非常態”特徵沒有被充分認識，相當程度上被輕視甚至忽視，或者只是用傳統的應對公共危機的方式去應對，從而引發大規模的災難性後果。非常態危機的生成機理圖示如下。（見圖1）

圖 1 非傳統安全視角下的“非常態危機”生成邏輯圖

在上圖中我們強調了安全化與去安全化對危機治理的影響，其實危機的演化更多的是“在安全化”（in-securitization）的持續狀態中，“在安全化”即安全化與去安全化都“在場”，所有的利益相關者都是危機在場的“在者”，也就是處在安全化過程已經完成，去安全化處置尚不到位或效果尚未實現的關口，這期間最需要做的是對非常態危機的“常態化吸納”：一是“安全化啓動者”要充分吸納專家智庫的力量，甚至讓專家作為政府的發言人來解答公眾疑問；二是“安全化執行者”能及時吸納新知識與新資訊，立即進行政策學習與調整，讓政策在實施時對既不確定又不易控的危機演化的緊急響應有足夠“彈性”；三是努力讓眾多的“安全化響應者”在制度或機制的現時“解構—建構”中，最大可能地吸納權威指令，不斷加深對權威指令的認同，並快速成為新制度規範的支持者。“常態化吸納”是實現非常態危機應對轉變成“常態化治理”的關鍵，當然“在安全化”本身與非常態危機有一個膠着的過程，同時具有正面性與負面性，但它決定“去安全化”成功與否的走向。

在現實中，非常態危機既是一種挑戰，也是一種促進危機應對“能力升級”的機會：一方面，非常態危機會導致複合性、系統性和異質性的衝突狀態，往往需要耗費大量資源全力予以應對，才會使得危機可控直至終結，進而形成對政府現代治理能力的重大挑戰；另一方面，通過應對此類非常態危機，也會相應促進專門的管理部門、專業的救援隊伍、相應的法律保障等條件的建立，提高國家危機應對能力。對非常態危機的研究可以説是對變化世界的一種理論回應與探索。

**一是源起點不同。**非常態危機源起於需無條件應對的非傳統安全危機或因“安全化不當”而導致的常態危機失控。常態危機的失控表明了在滯後的情境下再啓動一般的程序與動用一般的力量失效，需要更高層次、更多部門、更多資源、更多主體的參與才能進行有效應對。

**二是演變路徑不同。**常態危機由於具有應對的基本條件，在有效的應對方式下可以得到解決，但若在演變過程中由於危機演化為無應對的基本條件時，即轉變為一種從未見過的非常態危機，則需要整體應對能力提升才能予以應對。非常態危機由於其複合性、超常性和跨國性，它的演變往往是爆發性、混沌性、異質性的，其危機的觸發、臨界轉折的節點甚至已經不是一個點而是一條線、面或總體“場域”。沒有超部門、超常規的非常措施不足以應對與治理。

**三是演變結果不同。**在傳統的危機研究中，危機被視作一個完整的週期，尤其是西方危機研究中普遍將危機的源起到結束視作一個危機生命週期，並未過多考慮“危機應對失敗”的結果。現在已有部分研究對危機週期理論表示質疑，提出“後發危機”“危機事後”“次生危機”等重要概念。非常態危機的研究不僅以常態危機失控作為一個重要考量，而且同時需要考慮非常態危機可能導致的經濟危機、政治危機、社會危機乃至國際危機等全面性危機爆發的可能，這遠遠超越了一般危機週期理論的限定。

**四是應對目標不同。**常態危機具有固定的常態化治理模式，即涉及指定部門的以既定職責考量為主的危機應對機制，以危機成功終結為目標。但有學者提出，這容易導致“過分強調結果應對而忽視過程應對能力的建設”。因而非常態危機不僅以危機本身的應對成功為目標，更以危機應對過程中能力提升，並通過一系列新的理念、法律、體制、隊伍、條件建設以實現長久防控同類危機再現為目標。

非常態危機與常態危機的區別可以歸納如圖2：

圖 2 非常態危機與常態危機的區別

從上圖可見，“非常態”均與“超常”“偶發”“例外”相關，引發威脅的誘因不是幾乎從未遇到過的，就是非局部性且難以按正常程序應對的；引發非常態危機的成因不是前期應對“失控”而不可逆的，就是瞬時跨越國界、交錯而瀰漫性的。同時，常態危機與非常態危機又是一個相互關聯與轉化的纏繞過程，前者演化路徑較清晰，即風險（威脅）、突發事件（局部性災害）、常態危機（可防可控）三階段，後者演化路徑就複雜化了，它既源起於“災害災難”的“即時越界”，又源起於常態危機的應對失控，特別是多重超常因素的疊加遠遠超過相關職能部門的應對能力，一旦對其應對失當還會引發全面危機或全球危機爆發（如涉及市場性後果的有經濟危機、金融危機、能源危機、糧食危機等，涉及非市場性後果的有政治危機、社會危機、文化危機、環境危機等）。如果用一句話來概括它們之間區別的話，即常態危機是可防可控的“普通緊急狀態”，非常態危機是難防難控的“例外緊急狀態”，特別是由於“人為因素”的疊加，非常態危機往往是一種由“常態性災害”（自然性為主）升級而成的“非常態災難”（社會性為主）。

非常態危機的成因識別

非常態危機從本質上説是一種“複合型危機”，從非傳統安全威脅的安全化過程來看，從非傳統安全威脅到非常態危機的演化，主要的影響因素有主體參與、信息傳播、策略運用、羣體響應四大類。危機識別中最重要的是對成因進行識別。任何經過安全(議題)化的“安全威脅”首先是以常態危機形式出現的，它存在着危機的觸發點、臨界點與轉折點的演化規律，但常態危機治理一旦失效，則就會像常見病症引發“併發症”而需要綜合醫治一樣升級為非常態危機，需要國家動用一切力量來應對，由此引發的非常態危機的成因主要有以下幾類。

（一）理念錯位型

理念是危機治理重中之重的指針。理念錯位，主要表現在“以常態思維應對非常態危機”，以“傳統安全觀”應對“非傳統安全危機”，造成安全化對象錯位的不當狀態。

一是在狹義安全理念指導下，把危機應對僅視作一種“維穩管理”的臨時應急，忽視非傳統安全維護是一種服務於民生的責任履行與能力建構。

二是缺少法律意識，把危機應對僅視作等待和執行上級指令，在“依賴”上級中坐失時機，釀成大錯。關鍵決策部門往往未能把握到非常態危機的緊迫性，未能深入思考其漣漪效應。

三是過於堅守政府作為單一行為體的“危機管理”觀，忽視社會多元主體參與的“危機治理”觀，在決策中常出現只顧本位利益而不顧整體的“利益錯判”，以致行動錯位與引發不同行為體間的衝突。危機中各主體間自然存在這樣那樣的利益衝突，甚至存在相互的利益博弈，這就需要依據法律來判定利益的取捨。但現實中，我國除政府外的其他主體參與危機應對的權利和責任暫無明確而具體的規定，雖然相關法律中規定了公民有義務參與危機應對工作，但對於公民如何有序、負責、有效參與危機應對並在其中承擔哪些法律責任以及如何給予事後的補償並未有明確規定。

（二）信息錯亂型

信息是危機治理不可或缺的關鍵。信息錯亂主要表現為信息傳播渠道不通暢，輿情應對不及時，輿情引導存在缺陷，造成“安全化欠缺”的不當狀態。

一是危機預警不夠準確與及時。危機預警需要結合從潛在風險到現實危機的演變過程，包括對常規性的警示信息收集處理和對這些信息的反應，只有在危機預警中妥善處理預警信息並給予積極回應，才能實現危機的有效管控。

二是信息傳播渠道不通暢。政府信息公開能力和輿情應對能力是政府治理能力現代化的重要組成部分。危機中的信息傳播渠道不通暢主要表現在兩方面：一方面是“官宣”信息不及時、不透明，甚至不可信。官宣信息是普通民眾獲取信息的最主要渠道，如出現內容錯誤、邏輯不清、反覆更改，將會直接影響信息的可信度。另一方面是信息共享和使用渠道不暢，這將直接導致決策、參與以及維護的“非智慧”。

（三）時機錯失型

時機是危機治理不可逆取的機緣，錯失時機便是安全化啓動閥失效。中國人都知曉“時不再來、機不可失”，對危機治理來説更是如此。時機錯失，主要表現為“三個重要節點”的錯失：一是觸發點，即導致危機的關鍵“源起點”，一般是對正常秩序有破壞性的或者有衝擊性的行動或者事件的發生；二是臨界點，即導致出現生命不安全的時點，也是標誌威脅和危機的“升級點”，達到這個點才導致系統正常運行中斷或大範圍失序的緊急狀態；三是轉折點，即危機轉化為契機或更大危機的“關鍵點”，處置得當則事態變化的後果朝優化方向發展，處置不得當則事態變化向劣化方向發展，甚至引發更大範圍或更深層次的危機。時機錯失而導致危機失控的主要原因有：一是在危機觸發點前缺失“智庫原則”的運用。危機早期具有未知性和不確定性，專業化的智庫在危機初期是否有準確預判與預警是影響危機是否被“觸發”的關鍵。若相關智庫對潛在危機研判錯誤、報告不及時、防控預案不到位，或報告了不受重視和採用，則會直接導致危機升級。二是在危機臨界點前錯失事件處置的最佳時機。臨界點是防止危機擴散與蔓延的關鍵點，一般及時採取如隔離、阻斷、處置、救援等措施就能防止危機深化。若政府部門未能及時啓動急響應機制，或者只是消極地應對危機、設立錯誤的處置目標，必將導致危機與次生危機的全面爆發。三是在危機轉折點把握不當。危機發展過程中存在多種轉折點，如自然條件變化、專業人士介入、社會力量援助、全球援助與合作等，若無法準確把握轉折點的時機，或對相關資源無法做到妥善調配，或沒有及時對危機場景中的相關責任人進行及時追究與處分，或在危機應對中進行不當的輿論導向等，都將會錯失轉折點的機遇，導致非常態危機的惡化。

（四）資源錯配型

資源優化配置是危機治理極其重要的條件，資源錯配造成去安全化受阻或失效。危機擴散和蔓延需要地方政府和國家層面的迅速響應並能合理地分配硬的與軟的資源。資源錯配，主要表現為在危機應對過程中，人員、物資、財力調配等方面與危機應對的實際救援需求錯配。

一是決策體制非實戰型。不僅決策體制的總體規劃與頂層設計薄弱，只限於紙上談兵，在實際操作中統籌能力較弱，很多應急預案成為“檔案材料”；而且原有響應機制不被啓用卻另設途徑進行層層申報，或者新的應急機制遲遲建立不起來等。這次新冠肺炎危機應對過程中暴露出的問題是：已有體制機制相互聯動配合的嚴重不足使得部分應急舉措存在而不到位，到位而沒達到預期效果，特別是原有的與安全相關的職能部門或者是“有頭無腳”，或者是“有腳無頭”，或者是“中間粗兩頭尖”等，在危機治理中恍若“局外人”。

二是治理體制非專家型。跨區域危機，由於其過程突然性、時間緊迫性、影響社會性和結果威脅性，將急劇改變公共管理和公共資源配置秩序。非專家型的領導在壓力下更容易暴露應對短板問題，將會導致在財政投入、資源調配、應急處置方案、共享機制等因錯配而嚴重失序的問題。

三是資源調配非合理型。主要表現為分工協作、資源分配與共享存在欠缺。一方面是管理機構和管理規範上存在不足，表現為橫向部門之間合作執行力度低、同級部門之間聯動和協調難度大、決策協調難等問題。另一方面是國家層面與地方層面危機管理部門之間的合作分散，不同部門之間存在職責交叉的現象，執行中“形式上符合、實質上違背” ，同時由於部門機構負責人在行政級別之間的差異，導致在現實操作中協調力度有限，力量相對薄弱，需要通過不斷向上級請示、審批來協調，進而導致錯過危機處置最佳時期。

必須要説明的是，上述四種原因在現實中往往並非獨立存在，只是在某一具體案例的某一階段中，某種類型表現得更明顯。在危機演變過程中，四種原因相互轉化、互相作用，甚至以複合方式出現使得“安全化不當”“去安全化受阻”或“在安全化混亂”。可見，安全化不僅使“宣佈或認定為危險”成為一個合理的施動過程，而且還能很好地解釋為何不同國家會有不同的應對方式，不同歷史階段會有不同的安全重心。面對非常態危機，需要超越一般技術與行政的侷限，從政治化的高度來考慮全面危機的可能 ，因而消除非常態危機的“安全”自然“是超越一切政治規則和政治結構的一種途徑，實際上就是一種所有政治之上的特殊政治”。

非常態危機的防控構想

非常態危機防控需要回答三個重要問題：一是如何化解非傳統安全威脅，使之不演化為常態危機甚至是非常態危機；二是如何使得常態危機得以成功應對以避免其成為非常態危機；三是如何應對已發生的非常態危機以避免其引發極端後果；四是如何防範“後危機時期”的週期性反覆與結構性震盪。

非常態危機防控決策的總體要求是：信息要早、判斷要準、出手要快，它與常態危機語境的最大不同:一是面對“例外緊急狀態”，信息極其不充分、不對稱；二是面對“重大災難性後果”，措施不可逆、壓力極端化；三是時間約束下的決策選擇與成本承擔直接相關，即決策時間越長，可供選擇的機會越少，要付出的成本與代價就越高。賈雷德·戴蒙德(Jared Diamond)在《槍炮、病菌與鋼鐵——人類社會的命運》一書中對各類危機決策失誤做過研究，本文以此為依據列出非常態危機的危機前、觸發點、臨界點、轉折點的失誤對照表。(見表1)

表 1 危機狀態下決策失誤表

若要全面提高國家非傳統安全領域的非常態危機治理能力，需要針對上述的危機狀態下決策失誤原因以及本文第二部分非常態危機主要成因的分析，在深化理論認知與總結現實教訓的基礎上，努力做到理念適合、條件融合、體制耦合與信息整合。

（一）理念適合：以積極安全與總體安全為目標

危機應對的過程，即是一個去安全化的過程，在此過程中，多是使用“積極安全”（Positive Security）的方式來消除威脅或是化解危機。導致現有“以常態思維應對非常態危機”的理念錯位的原因在於，現有危機應對中仍以“消極安全”（NegativeSecurity）為主要目標，而積極安全價值觀強調“小事事先有防”“大事處之有方”“萬事民生為上”，強調“生命至上、人民安全”才是最大的“政治正確”與“安全宗旨”。從人的安全角度，人的生存狀態分為四個層級：優化狀態、弱化狀態、劣化狀態和危險狀態。將這四種狀態與人的生存需求的安全狀態相聯繫，可以得到四種安全狀態：生存優態、生存弱態、生存劣態、生存危態。從應急管理的角度看，危機應對屬於一種“危態”的設防與對抗，而從“積極安全”的角度看，安全能力建設屬於一種“優態”的積極建構，危機應對是一種“行為體間的優態共存”。危機應對理念在積極安全下需要有三大轉型：

一是從關注事件安全轉為關注“趨勢安全”。從應急管理到預案體系建設，直接體現國家層面對於“趨勢安全”的把握。事件安全關注對於危機事件本身的應對，與應急管理能力相對應，以往的應急管理是一種“狹義的應急管理”。而從此次新冠肺炎疫情危機可以看出，傳染病專家對於疫情的趨勢判斷直接為政府初始響應和決策提供科學依據。

二是從關注地域安全轉為關注“全域安全”。“人類命運共同體”理念就是一種全域安全能力建設的目標指向。在全球化時代，安全的“滲透性”“聯動性”“社會性”增強，安全呈現“共生”狀態。如人口流動導致世界“因病相連”，需要加強傳染性疾病防治的全球性合作機制。

三是從關注單一安全轉為關注“總體安全”。“總體國家安全”概念是我國安全治理觀念從狹義走向廣義的一個重要標誌。危機應對中最核心的是“能否準確且及時地對問題的嚴重性和動態性進行診斷”，即危機的識別能力。傳統的危機管理是對於單一領域的危機加以識別與應對，總體國家安全視角下的危機識別與應對是對“危機管理體系的整體變革”，具體實踐上有學者提出“全視域分析、全類別關注、全過程治理、全主體參與、全工具運用”的全方位建構。經過此次疫情，我們要反思我國現有生物安全體系，促進建立全面、完善的生物安全法律和政策，通過提升國家生物安全以提高總體國家安全治理能力。

（二）條件融合：以多方聯動與跨界合作為上

非傳統安全危機是複合性危機，因而對其進行預警防控需要有跨部門、跨地區、跨軍民乃至跨國界的多方聯動，危機治理時的“前伸、後延、中轉、外聯”是保證防控有效的重要條件。

一是非常態危機應對體制建構。除了目前我國常態化應急管理體制外，需要建構涉及“舉國行動”的非常態化應急治理特別體制，相應建立“非常態危機應對法”或“緊急狀態法”等法律，並防止出現“高層缺位、中層缺合、基層缺腿、軍地缺聯、府際缺和、國際缺通”的“體制性拘謹”或“跨界不融合”現象。

二是區域危機預警條件創設。主要包括兩個層面：一是對於防止常態危機生成的預警條件創設；二是防止常態危機升級為非常態危機的預警條件創設。要做到三個方面：首先是加強對政府官員對於非傳統安全危機和非常態危機的認知教育。從國家安全角度對政府官員進行充分的危機預警教育、危機認知教育、危機治理教育，以防出現預判失誤、決策失誤、措施不得當等行為，加劇危機傷害。其次是危機預警平台設立。如充分利用現有國家預警發佈中心，採取熱線、微信公眾號等形式給予動態的權威預警信息公示；充分利用社會與大眾力量，提供預警信息收集與反饋路徑，提升公民向心力與社會凝聚力。最後是設置完整的危機預警機制，包括危機信息蒐集機制、危機預測機制、危機警報機制、危機應對機制等。如在近期新冠肺炎疫情的早期預警中，凸顯出行政機制與社羣機制關係的扭曲，由此科學（專業）共同體以獨立自主的方式發揮社羣機制至關重要。

三是危機合作規範性條件創設。在機構設置和部門設置上要強化區域危機合作融合。優化重大非傳統安全威脅區域響應機制，形成專業部門牽頭、多部門協同的聯防聯控機制，形成集預警、監測、防控為一體的響應體制，必要時成立臨時應急工作小組協調區域危機合作。

四是積極參與跨國危機應對合作。我國作為負責任大國，應重視“跨區域大國協調”的作用，共同為國際社會供給公共產品。這需要加強國家間互利合作，提升雙邊政治互信，同時更要增加在非傳統安全領域合作的危機感和認同感，加強合作領域的頂層設計，共同推進合作的深化，促進危機解決。

（三）體制耦合：以法律完善與跨界配套為先

非傳統安全危機治理面臨的最大問題恰恰是“危機治理體制”的危機，因為成功的去安全化需要完善的法律、體制、機制、隊伍等條件的配套，而這些條件的缺失或不能配套則會是“安全化失當”的重要原因。

一是完善法律體系。一方面，從總體國家安全角度，完善現有法律法規，以前瞻性與補充性相結合的方式，加強非傳統安全領域已有的各類法律法規、政策和制度的配套與整合。另一方面，提高應急管理部門的職能層次，重視應急預案體系的可操作性。應急預案是危機中應急行為直接的規範依據，在實際操作中需細化應急情境，明確責任主體，規範步驟流程並做好相應評估。

二是健全“央地”“軍地”聯合救援體制。公共治理危機多源於央地關係失衡對地方政府形成的逆向激勵。健全央地聯合應對體制主要包括：一是部門聯合，形成央地部門聯合，使其組成部門具備協調能力與第一時間實際責任能力，完成央地信息彙總、報送和傳遞，承擔危機中第一時間的重大決策、行動與諮詢；二是資源共享，完善政府應急救災物資儲備體系，在危機的聯合應對中，中央物資可為地方所利用；三是軍地合作，採用“平戰結合”機制，在必要時，軍隊可參與地方應急，建立軍地在信息蒐集、情報預警等方面的互通有無與資源共享機制。

三是提升“專責化”應對危機能力，即危機應對的專門化、專業化、專職化。危機應對的緊迫性在於短時間內需要整合各部門信息，並在短時間內作出反應和決策。就我國的公共衞生危機應對來説，現有的“疾控中心—衞健委—各級政府”的逐級報告制度鏈條過長、耦合不夠緊密。危機應對能力“專責化”還包括信息及時、準確和全面供給，專業救援隊伍及時到位，媒體危機報道準確、及時、專職，這是抑制危機蔓延的關鍵因素。

四是建構能統一調度的資源配置的體制機制。面對非常態危機對資源的“井噴式”需要，充分保障應急資源和統籌調度應急物資保障救援一線急需極其重要，除了事先的巨大產能保持與儲備充足外，事中的政府與市場合作、國企與民企協調、社會與網絡融合、國家之間互助十分必要，這都需要相應的體制機制建設。

（四）信息整合：以重視專家與信息共享為要

非傳統安全危機應對的信息整合，除了政治性，還更多地涉及科學專業知識，一條科學知識的傳播有時會勝過一打行政命令的效果，因而決策系統中需要專家，信息整合需要充分運用智庫的力量。

一是力求能充分整合危機中各部門信息。首先是發揮智庫作用，行政體系以外的專家往往掌握一手信息，利用專業知識進行的專業研判和科學認識，對危機演變起到關鍵作用。其次是做好危機應對部門間的信息整合。應急管理部是法定的危機信息整合發佈部門，需要提升危機中信息整合工作的權威性和科學性，在危機預警環節開始就能集成不同層級的應急信息，統一及時地對外發布，並統一組織救助體系，統籌應急力量投放，努力改變因信息不能整合而導致的多頭上報、多頭指揮、多頭調度的現象。

二是重視危機中各環節信息的階段性整合。危機治理體系是一個複雜系統，包括風險預警、風險監控、威脅評估、決策指揮、應急救援和恢復重建等相互關聯的環節。在政府各部門信息共享的基礎之上，危機治理中各環節信息的充分共享，有助於信息整合效能的提升。如危機演化過程中的風險溝通，往往被認為只是一種“增強合法性或實現危機化解的工具性手段”，而忽視了其“作為一個有機環節在風險治理體系整合中的功能和作用”。

三是加強危機中整合信息的合理利用。行政部門首先應重視與吸納“智庫”提供的信息，如行業專家提供的預判、評估、指導、經驗與教訓分析，救援專家提供的應急救援的相關專業知識信息，要及時與定時召開專家諮詢、各方聯席會議，發佈信息與共享信息。通過整合信息促成安全治理能力提高，“數字治理”“智慧城市建設”為政府危機應對提供了新路徑，因而可依託現有的智慧城市技術，如大數據、雲計算和人工智能技術，建構包括監測、預警、報警、應急處置為一體的危機信息收集與反饋架構，通過信息整合的智能化建設，提高非常態危機應對水平，從而全面提高國家安全治理能力。