萬字長文揭秘！什麼是“舉國體制”？當今中國還需要嗎？（續）_風聞

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“重大任務”的核心要義

從中美兩國的歷史經驗看，以設立特殊機構來完成對於國傢俱有重大戰略意義的任務（本文稱之為重大任務），是一個雖不多見但反覆出現的現象。因此，**這種行動屬於國家治理活動的一個特殊類別，一般出現****於國家遇到重大挑戰之時。**以這種方式執行重大任務，必然具有在全國範圍內動員、利用和協調各種資源和能力來完成任務的屬性。因此，重大任務、特殊機構、舉國體制和重大發展並非是幾句口號用語，它們之間存在着必然的因果關係。

第一，重大任務是在政治層次上定義和提出的任務。

訴諸舉國體制的目的是執行和完成重大任務，那麼，重大任務從何而來？從歷史經驗看，重大任務起源於一個國家遇到的“危機”或挑戰。這些“危機”可以來自技術、經濟、社會或生態等方面，但只有當它們形成對國家安全的挑戰時，才會出現提出重大任務的需要。

中國在極端困難條件下開發“兩彈一艇一星”，美國二戰之初的戰爭經濟動員、曼哈頓計劃以及在冷戰時期保持技術優勢，都是在技術或經濟問題成為影響國家安全的關鍵時成為重大任務的。這些經驗事實揭示了重大任務的政治性質：解決問題的“客觀需要”並不自動產生重大任務（最多是必要條件），因為重大任務是在政治層次上被定義的。因此，無論是計劃體制還是市場體制，都不會自發地識別和提出重大任務。

例如，就中國今天面臨的形勢而言，在被美國“卡脖子”的關鍵領域（如集成電路）實現突破性發展以及根據中國的需要開發新的大型複雜系統等都是客觀需要，但它們算不算是重大任務以及以什麼樣的方式來實施，其實是需要由政治領導層決定的。

**重大任務代表了政治領導層對於“危機”或挑戰的回應，所以識別和提出重大任務是一項領導職能。**也正因為如此，對重大任務的定義無法排除意識形態、政治傳統等因素的影響，也就無法排除“誤判”的可能性。此外，由於定義和提出重大任務是國家行動，所以需要得到政治領導層的共識，但也就因此而受到領導體制和政治過程的影響。

我們從新中國的歷史中看到，一些重大項目起源於個別領導人的特別關注——如聶榮臻對於核潛艇的強烈關注和建議，但他的建議仍然需要經過一個政治過程，才能使個人的認知轉化為領導層的共識。但無論如何，聶榮臻關於開發核潛艇的建議能夠在2天之內得到批准的事實，與其説是反映了核潛艇的重要性，毋寧説是反映了當時中國政治領導層的特徵。

**需要指出，並非任何一個國家都能夠採取完成重大任務的方式來應對危機或挑戰，只有那些有作為的國家或有作為的政治領導層才願意並能夠這樣做。**歷史經驗對於今天的教訓是，如果一個國家的領導層只滿足於抽象的一般性號召，不去定義和提出國家面臨的重大任務，那麼這個國家也就不會因為完成重大任務而實現重大發展。

重大任務的概念必然突破流行的政府-市場二分法框架。這個受主流經濟學影響的框架以存在一個完美的市場機制為前提，然後以“市場失敗”或“市場失靈”作為政府介入資源配置過程的合理依據。重大任務的概念完全超出了二分法框架的有效範圍，甚至“粉碎”了它在分析政府作用上的合理性。無論是計劃還是市場，它們作為配置資源的機制都存在一個共同的侷限：只****能配置已有或已知的資源。

但是，為應對重大危機或挑戰而執行的重大任務在任何情況下都不可能通過配置已有的資源來實現，否則提出這種任務就沒有意義。因此，**重大任務的目的必然是從現有的資源條件出發，創造出原來不存在的資源和能力以解決遇到的問題，即重大任務的功能就是實現突破和重大創新。**完成重大任務的舉國體制之所以是不同於計劃體制或市場體制的任務體制，就是因為重大任務的目的不是配置已有的資源，而是創造原來沒有的資源和能力。

第二，設立執行重大任務的特殊機構，就是以舉國體制動員全社會的力量。

當國家的政治領導層提出重大任務時，往往需要設立特殊機構。這種機構的本質特徵是得到國家最高決策層的授權，同時直接負責實施和完成以項目為形式的任務，並對任務的結果負責。

為什麼要設立特殊機構？簡單的回答是，完成重大任務超出了現行運行體制的能力範圍。

首先，重大任務往往是超越了現有各個組織的邊界的大型複雜系統，由於開發大型複雜系統的必要條件是具有一個系統集成者，所以專門成立一個執行系統集成職能的機構就成為必要。

其次，重大任務旨在創造出來一個國家原來沒有的“手段”（無論是技術的、工程的還是組織的），於是需要一個執行機構能夠在超越現行組織分工的更大範圍內動員和協調各方面的資源。

最後，**重大任務影響國家命運，其成敗最終要由政治領導層承擔責任。**因此，執行重大任務的責任鏈條必須直接和單一，不能被現行運行體制的組織分工所模糊。總之，特殊機構的職能是以完成重大任務為目標，執行系統集成、在全國範圍內動員和協調資源並對任務的執行成敗負責。

對特殊機構的理解可以幫助澄清“舉國體制”概念的限制條件：僅僅需要“集中力量辦大事”或各方面的動員、配合等説法並不足以定義舉國體制，因為這些説法沒有解釋“舉國的”力量是為什麼以及怎麼被集中、動員和配合起來的。

實際上，市場機制也可以執行大範圍協調的功能。例如，中國在發生新冠肺炎疫情後能夠迅速大量生產口罩，反映了中國工業體系的力量，因為連生產口罩也涉及石油化工提供的熔噴布、無紡布以及機械和電子工業提供的各種設備。但是，中國工業體系能夠迅速轉產口罩的事實不能説是舉國體制的結果。

本文揭示的邏輯是，**無論是否存在公開的動員或任何有意識的其他安排，以特殊機構執行和完成重大任務的方式就是舉國體制。**也是在這個意義上，“舉國體制”同樣反映了美國同類行動的屬性，儘管它是一箇中國的概念。

回答一個有意思的問題可以證明這個命題：為什麼今天在中國一提“舉國體制”，人們就會想到“兩彈一艇一星”（但想不起其他例子），儘管這些重大任務曾經高度保密，不為“舉國”所知？答案很深刻——因為中央專委是領導和執行“兩彈一艇一星”的特殊機構，而且是中華人民共和國歷史上唯一的特殊機構。

實際上，即使開發“兩彈一艇一星”需要依靠舉國的工業和科技支持，這個事實本身也無關舉國體制，因為這些項目也可以通過計劃體制來執行（如中央專委成立之前的狀況）。但是，一旦把它們當作必須由中央專委負責完成的重大任務，開發“兩彈一艇一星”就成為舉國體制的壯舉。雖然存在的時間不過十幾年，但中央專委卻成為黨中央領導完成重大任務的一個範例。

第三，以舉國體制完成重大任務是“取得重大突破，實現重大發展”的發動機。

重大任務的特點是以做出有用的產品或系統為目標，項目的成敗是可以評判的，而且評判標準很簡單：按照項目目標做出來了就是成功，做不出來就是失敗（儘管科學和技術上的失敗往往也可以留下有價值的知識和經驗）。

中國和美國的歷史經驗都證明，以舉國體制完成的重大任務會帶來重大技術突破，而且也會從整體上帶動科學、技術和經濟的重大發展。在今天中國迫切需要在重要技術領域實現突破之時，理解這個機制尤其重要。

例如，目前一個流行的政策提議是把加強基礎研究作為中國科技發展的方針，其理由有二：中國之所以在某些領域被“卡脖子”是因為基礎工作做得不夠；“基礎研究是整個科學體系的源頭，是所有技術問題的總機關”。

但是，**中國目前被“卡脖子”的真正原因是，曾經實行以技術引進代替自主研發的政策。**中國今天的“短板”大多不是沒有做過的技術，而是在依賴引進的過程中半途而廢。把基礎研究當作科技體系的總源頭和總機關的説法掩蓋了科技發展的一個基本規律：**科學研究與技術發展之間以及科技發展與社會需要之間是互動關係。**技術知識包括大量來自解決問題和試驗、改進過程的技能和能力，不能還原為科學知識。

因此，技術進步與基礎研究的關係是互動的——前者為後者提供問題方向、需求、手段和驗證，而後者為前者提供原理性知識和擴展的可能性。一旦在技術上放棄自主研發，基礎研究也就變成跟隨式的。中國今天許多所謂的基礎研究實際上是在做驗證外國人思路的工作，可以發論文，但自己很少產生新概念、新理論，也很少支持工業的技術進步。

雖然，重大任務需要的基礎研究和技術開發是任務導向的，但其目標是做出世界上以前沒有的東西。因此，重大任務就是以舉國之力推動的重大創造，它需要已有的知識和經驗基礎，但同時也需要超越現有的知識邊界，所以也是全面帶動基礎研究和技術開發的動力。

如果當年中國不是把科技發展的重點放在“兩彈一艇一星”的突破上，而是放在核物理學或空間科學等基礎研究上，那麼既不可能獲得這些戰略武器，也不利於那些基礎學科的發展。

基礎研究之所以永遠不能被定義為重大任務，就是因為知識基礎並不能自動地變成有用的產品或系統——在兩者之間需要大量的技術和工程活動，以及把這些活動動員起來的戰略和組織。實際上，技術和科學可以解決的問題是無窮多的，但現實中的技術研發和科學研究總是集中於某些方向而忽略其他方向，而對研發方向的選擇是技術瓶頸、經濟和社會性因素決定的。如果基礎研究脱離了中國技術發展和經濟發展的“語境”，那麼再投多少錢也會感到研究不足，只是因為這些研究大多無用。

因此，在中國的發展遇到重大挑戰之際去侈談“自由探索”或“開放創新”，無非是迴避矛盾的搪塞。

總結下來，“以做出有用產品或系統為目標”的重大任務，代表的是克服危機和戰勝挑戰的戰略意圖，而不是關於產品或系統的開發本身。

例如，新中國領導人在建國不到10年時就決心開發“兩彈一艇”，不是因為中國已經掌握了多少能夠開發它們的資源/能力（甚至連到底需要什麼技術的知識都不足），**而是因為他們決心讓新中國獨立自主地發展下去；**美國成立旨在“創造技術意外”的DARPA，不是因為已經知道哪些是“意外”的技術，而是要創造對於冷戰對手的技術優勢（然後DARPA才會去思考：能不能讓飛機不被對方的雷達發現？不同制式的計算機能不能被連接起來互相通信？）。

因此，重大任務是從獲得勝利的要求——“取得重大突破，實現重大發展”來定義和提出的，而不是從現有資源/能力的狀況來決定的。這樣的應用導向是戰略性的、進取性的和創造性的，所以重大任務、特殊機構和舉國體制代表了一種以創造新的手段為目標來動員現有資源/能力的方式。

無論一個國家在某一時點具備了什麼樣的科技和工業資源，如果這些資源不被動員起來去實現某種超過現有資源利用水平的目標，那就只能是積累起來的資源而已，只能隨着市場的邊際價格變動而緩慢變化，絕不會自動帶來重大突破。重大任務之所以能夠帶來重大發展，就是因為它以舉國體制所支撐的更高抱負和更高目標來動員國民經濟體系已經積累的資源/能力，從而創造出來不這樣做就不會取得的重大突破。

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新型舉國體制的必要性

中國和美國的歷史經驗都證明，舉國體制是一種任務體制，所以它既可以與計劃體制兼容，也可以與市場體制兼容，但具有自己的獨特性質和作用。

今天，中國政治領導層在新的社會條件下提出採取“新型舉國體制”的設想，目的在於完成“取得重大突破，實現重大發展”的歷史任務。雖然這個概念的確切涵義尚未定義，但實際上也無需急於定義，因為它的內涵和外延都將由新的實踐來定義——既然“舉國體制”是任務體制，那麼“新型”的涵義將由中國在新的歷史時期所完成的重大任務及其採用的方式來定義。

本文基於歷史經驗，至少可以指出中國在目前階段有必要採取新型舉國體制的兩個原因。

第一，中國經濟發展的方向必須在政治層次上決定，而不能由市場決定。

原因很簡單，市場本身從來就沒有方向，因為作為市場信號的價格邊際性變動遠不足以反映國民經濟長期變化的結構性問題，何況任何信號也只有通過經濟主體的決策才有用。

實際上，中國在政治上定義的經濟發展目標已經明確，就是實現“民族偉大復興”和“全面建成社會主義現代化強國”。在外部力量企圖阻礙中國實現這些目標的壓力越來越大的條件下，政治領導層的遠見、抱負和領導力對於中國的經濟發展是關鍵性的。

第二，實現重大發展必須在利用市場機制的同時還採用其他的機制。

市場機制是重要的，它可以通過競爭優勝劣汰、引導短期資源配置以及鼓勵自發的創造性等。但是，市場機制不能自動帶來重大突破，不能自動實現經濟發展所要求的結構性重大變化。因此，中國仍然需要採用以舉國體制完成重大任務的機制。就一般性的原則來講，新型舉國體制應該是由國家牽頭採取某種合作行動的“體制”，它使政府、企業以及其他社會主體能夠為實現某種具有總體價值的目標而採取有協調的合作行動，其根本特點是把一國之內社會分工不同、性質不同的行動主體動員起來，以完成任何某一類行動主體都不可能單獨完成的任務。

在參與這個過程時，每一個經濟行動者（無論是政府還是企業，也無論是國有還是民營的企業）都保持着獨立於其他行動者的經濟利益，而且這種利益得到正式制度的保護。因此，市場機制也是新型舉國體制的一個組成部分。

如果今天的中國再次需要完成重大任務，也就再次需要設立特殊機構。但是，今天重大任務的特性會發生變化，對特殊機構的要求也會相應發生變化。

一個重大變化是特殊機構必須更多地直接面對“市場”，並以更開放的方式（如“揭榜掛帥”）動員全社會的力量。美國設立特殊機構的歷史經驗更豐富，所以也存在值得中國學習的地方。如DARPA雖然是國家設立的特殊機構，但同時它的主要工作人員卻來自“市場”，而不是職業官員。這種組織方式不但看不出在政府與市場之間存在“鴻溝”，甚至可以看出政府與市場之間的“融合”。

如果未來中國再次設立特殊機構，也應該在組織形式上做出創新，但永恆不變的是政治領導層定義和提出重大任務的遠見以及執行任務的意志和對結果的高度責任感。

正如中美兩國曆史經驗所證明的，對國家發展挑戰最大、最艱鉅的階段，也是最有可能產生重大創新的階段——技術如此，組織如此，制度也如此。因此，在黨中央領導下采取新型舉國體制的歷史任務就是在中國崛起的關鍵階段，創造性地“取得重大突破，實現重大發展”。