沒得冠軍就得道歉？一塊奧運金牌的份量到底有多重 | 文化縱橫_風聞
文化纵横-《文化纵横》杂志官方账号-2021-07-28 22:55
【導讀】近日，“為何沒拿金牌的中國運動員都在道歉”，成為一個熱點話題。為國爭光本是激昂奮進之事，但為何“金牌主義”卻成了國人和運動員的心理負擔？
一些人把“金牌主義”簡單歸因於以行政命令和口號動員為特色的舊舉國體制，但本文認為，今天新舉國體制已經有所不同，必須理解金牌主義背後的動力機制——財政邏輯和經濟肌理，才能理解金牌與中國體育發展的關係。新舉國體制的關鍵在於，它改變了激勵機制，極大動員了各地方體育局、各個體育專業機構的活力和熱情，使得鉅額資金投入得以有效運作。自上世紀90年代“奧運爭光”被確立為競技體育的核心目標以來，中國體育就步入行政手段和市場手段的“雙軌模式”時代，管理策略體現為“好鋼用在刀刃上”：對潛在優勢項目加大財政投入以擴大“奪金點”；對落後項目(如馬術、射擊、賽艇等)減少財政投入並交由市場(如“貴族”俱樂部、運動愛好者協會)孵化種子選手；傳統優勢項目則在保持現有財政投入適度增長的前提下，通過羣眾體育高基數和公開選拔體制來“優中選優”。在這種績效機制的激勵下，各省體育主管部門自然形成了“金牌至上”的爭功風氣。
然而，與各地“爭功”的競技體育形成鮮明對比的，是羣眾體育的冷遇。然而，羣眾體育的落後又影響了競技體育，奧運會中的金牌幾乎都來自個人或者雙人項目，少見於集體對抗的大球類項目。資源分佈不平衡、項目發展不平衡依然是中國體育的特點。要從根本上改善中國體育狀況，羣眾體育必須“硬”起來。而要實現這一點，關鍵在於重啓績效傳導機制的體育改革。
本文原載《文化縱橫》雜誌，原題為《“金牌主義”背後的動力機制》，僅代表作者觀點，供諸君思考。
“金牌主義”背後的動力機制
2012年，倫敦奧運會在爭議聲中落幕，中國代表團以38枚金牌、27枚銀牌、22枚銅牌的非東道國曆史最佳戰績凱旋。然而，奧運獎牌的投入產出比卻招致眾多非議，不少人紛紛為一枚金牌需要多少財政投入而“秋後算賬”。更有論者將競技體育（尤其是“奧運爭光計劃”）與羣眾體育（尤其是“全民健身計劃”）作為對立的兩極加以評論。但很多人都只是滿足於發泄情緒，並不打算真的計算我們為每塊獎牌付出了多少。
**其實，簡單的財政投入並不能換來競技體育的進步，獎牌不是僅僅靠金錢可以堆積起來的。更為重要的或許是我們需要理解“奧運爭光計劃”背後的財政邏輯和經濟肌理，這套機制是如何運作的，它又為何能在短期內大幅提升中國競技體育的水平？**只有在此基礎上，我們才能理解中國的體育管理體制，也才能談得上如何改革它，如何促進羣眾體育的繁榮，而不能僅憑美好的“舉國體制”願望，或者把政府應盡的責任和盤推給市場。
▍一塊奧運獎牌的“含金量”
2012年時任財政部部長謝旭人在《關於2011年中央決算的報告》中指出，在中央本級主要支出項目具體完成情況中，文化體育與傳媒支出188.72億元。在預備費使用情況中，文化體育與傳媒支出30億元。在中央政府性基金收支決算情況中，彩票公益金收入317.45億元。這三大塊構成了我國中央本級對體育的財政投入主要組成部分。
體育彩票公益金是指經國務院批准，從體育彩票銷售額中按規定比例提取的專項用於發展體育事業的資金。公益金按預算外資金管理辦法納入財政專户，實行收支兩條線管理。倫敦奧運會期間的最新公開資料顯示，18年來，中國體育彩票已經累計籌集公益金超過3000億元。
國家體育總局、財政部、央行印發的《體育彩票公益金管理暫行辦法》規定，國家體育總局在安排公益金時，用於彌補落實《奧運爭光計劃綱要》經費不足的資金為40%。省級以下（含省級）的體育行政部門要按本辦法規定的使用範圍，根據實際情況參照上述比例執行。因此，若以3000億元的體育彩票公益金籌集下限保守估計，18年來用於“奧運爭光計劃”的體育彩票公益金共計1200億元。
而18年來，中國代表團共參加6屆奧運會，所獲獎牌數統計見表1。
根據上述可核查、可計量的基礎數據，按照投入產出法，我們可以初步測算出一枚金牌的體育彩票公益金投入（以下簡稱“獎牌含金量”）至少為4.225億元。
需要注意的是，上述計算方法中，在眾多的“奧運爭光計劃”投入資金中，我們僅僅計算了體育彩票公益金這一項。其實，起碼還有三項開支我們沒有計入。
首先，全國公共財政支出部分。在《2011年全國公共財政支出決算表》中，我們僅能看到“體育”一項的決算數為266.35億元。其中與競技體育相關的預算支出包括：運動項目管理25.40億元、體育競賽41.18億元、體育訓練27.70億元、體育場館67.58億元。上述競技體育支出並不完全用於奧運賽事或奧運項目，還用於世界盃、世錦賽、亞運會、全運會等大型賽事或非奧運項目，因此無法進行量化分析。
其次，我們也未計入大量民間捐贈（如霍英東體育基金）、商業贊助（如某品牌與國家體育總局下屬的各大運動管理中心簽訂的合作協議）等社會投入。這是因為民間捐贈被列入財政預決算非税收入中的其他收入；商業贊助則屬於體育系統的“半權力、半諮詢”機構與企業之間的商業行為。
第三，1995年原國家體委發佈的《奧運爭光計劃綱要》還規定，為充分調動各方面的積極性，中央和地方應從專項資金或發展體育產業的創收資金中安排一定的獎勵基金，用於獎勵為“奧運爭光計劃”作出貢獻的訓練、管理、科研、後備人才培養的單位和個人，對作出重大貢獻者給予重獎。但由於上述獎勵基金的收支明細並未公開，我們也無法確定這項投入究竟有多大。
▍“金牌主義”背後的績效評價機制
可以看出，我們的確為奧運金牌投入了鉅額資金。但是，值得深究的是，這些投入本身並不能全部直接帶來效率，更不可能使得中國的競技體育在短時期內獲得與奧運獎牌總數同步的巨大進步。中國舉國體制的奧秘在於，它成功地利用一種績效傳導體系，改變了激勵機制，極大地動員了各個地方體育總局、各個體育專業機構的活力和熱情，使得鉅額資金的投入有效地運作起來。舉國體制並不是一句空話，它其實已經與原初那種簡單依靠行政命令或者口號動員的模式有了很大差別，如果我們還滿足於用老式舉國體制的弊端來批判新的舉國體制，無疑是刻舟求劍，無的放矢了。
根據財政部財政科學研究所楊良初《加快預算績效管理改革，推進效益型財政建設》的內部研究報告，財政預算績效管理改革是由傳統的“按需分配”轉變為“按績效分配”的改革。預算績效管理，是指財政部門根據公共財政效率原則，對財政支出每一項目的所費與所得通過一定的評價方法加以比較，以績效目標的設立、實施、評價反饋為基本環節，達到節約公共支出成本、提高公共支出效果、提升預算管理水平目的的公共財政管理制度。如果將這一原則具體運用到體育領域，我們應該力求實現這樣的目標：為了提高一塊奧運金牌的財政績效，應當“好鋼用在刀刃上”：一方面對潛在優勢項目加大財政投入以擴大“奪金點”，一方面對落後項目（如馬術、射擊、賽艇等）減少財政投入並交由市場（如“貴族”俱樂部、運動愛好者協會）孵化種子選手。至於傳統優勢項目，應當在保持現有財政投入水平適度增長的前提下，通過羣眾體育的運動人羣高基數、公開透明的選拔體制來“優中選優”。
據《北京青年報》報道，1984年洛杉磯奧運會是新中國首度亮相奧運賽場，原國家體委給予每位奧運金牌獲得者6000元獎勵，直至中國作為東道主的北京奧運會，奧運金牌獎金已經漲至35萬元。而在倫敦奧運會，除了尚未公佈具體金額的國家體育總局奧運獎金外，據《中國青年報》報道，各省獎勵數額也“水漲船高”：陝西省獎勵秦凱90萬元；雲南省獎勵陳定100萬元；江蘇省獎勵陳若琳60萬元；北京市對奧運冠軍的獎勵將不低於100萬元；出手最闊綽的廣東省，奧運冠軍每人重獎500萬元另加豪車一輛。
可以看出，其實冠軍獎金只是中國“奧運爭光計劃”中績效傳導機制的一個最新縮影。
1979年全國體育工作會議至1993年《國家體委關於深化體育改革的意見》期間的官方文件，從組織、投入、項目集中等方面，確定了體育發展以奧運奪金為中心的基調：“國際國內體育競賽活動應以有利於參加奧運會和世界錦標賽為主要目標進行安排……合理佈局國內各級競賽的組織……”“爭取國家加大對奧運項目國家隊訓練、科研等方面的投入，並突出重點，保障爭奪金牌、獎牌項目的經費投入。”“集中力量保證奧運基礎大項和優勢項目，以及短時間能夠提高的項目。”1994年，原國家體委發佈的《奧運爭光計劃綱要（1994~2000年）》中強調：“各級體委的訓練、競賽單位應根據奧運爭光計劃總目標的要求，建立若干效益評估獎懲制度，確定具體的獎懲辦法，定期檢查、考核，根據任務需要調整經典的比例和方向。”
**此後，“奧運爭光”在競技體育中的核心地位正式確立，中國體育步入了行政手段和市場手段的“雙軌模式”時代。**而各省體育主管部門“獎牌爭先”乃至“金牌至上”的績效評價機制呈現得更加直白，在“官帽子”、“錢袋子”和“帶隊子”的激勵下，各地的手段八仙過海，層出不窮。
山東省體育局局長在2005年《認真實施奧運爭光計劃，努力為國家體育事業多做貢獻》的講話中稱，從1998年開始，在省直部門率先推行了正處級幹部全部競爭上崗制度，與各訓練單位一把手簽訂奧運、全運金牌任務目標責任書，實行風險抵押，正職交納風險金10000元，副職8000元，每月從工資中扣除，一年一考核，四年一兑現。完成任務的三倍返還，完不成任務的，風險抵押金交公，職務就地免除，今後四年一般不得再任原職。這是“奧運爭光計劃”下“重獎勵、硬約束、嚴考核”的典型激勵約束機制。而2006年，新疆自治區體育局更在文件中，強調落實“幹部要向運動隊傾斜、經費要向運動隊傾斜，保障要向運動隊傾斜，服務要向運動隊傾斜”的四個傾斜。《山西省競技體育改革與發展“十一五”計劃》則將“奧運優先的原則”放在4個工作原則的首位，並提出“健全和完善奧運任務目標責任制”，即“省體育局與各有關項目管理中心分別簽訂《2008年北京奧運會出線目標責任書》，將省體育局確定的2008年北京奧運會‘三個突破’的目標分解到各項目管理中心，明確責、權、利相統一的保障措施和獎懲措施，將完成任務的工作業績與個人收入、獎懲、政治榮譽掛鈎，最大限度的激發和調動教練員的積極性和創造性。”
在績效評價模型方面，黑龍江省體育局的做法更為細膩。他們將奧運會金、銀、銅牌分別記為21分、15分、12分；亞運會和亞洲單項錦標賽、亞洲盃賽中的奧運會項目金牌各記為9分；非奧運項目金牌各記為6分；全國年度單項最高水平比賽中的奧運項目金牌記為6分；非奧運項目金牌記為3分。最終體育考核結果將通報當地政府，並在全省體育系統進行公佈，是年度全省體育事業發展突出貢獻單位評選的主要標準。
在這樣的機制激勵下，我們就不難理解地方體育局為何急於爭功，也樂於邀功了。在中國男子體操隊奪得倫敦奧運會首枚體操金牌後，雲南省委、省政府向中國奧委會（轉中國體育代表團）發去賀電稱：“雲南籍運動員郭偉陽與隊友密切合作，不畏強手，團結拼搏，高水準完成了比賽。”更有甚者，記者在觀看央視奧運頻道的乒乓球男團決賽時，在中國隊優勢漸趨明顯但尚未奪冠時，解説員就提及，多個地級市已以“市委、市政府”名義提前發來賀電。
▍金牌之光投下的陰影
物理實驗告訴我們，光是直線傳播的，光源發出的光投射到物體上被阻擋時，就留下了陰影。如果前者是每一塊熠熠奪目的奧運獎牌，後者就是相對黯淡的羣眾體育事業。
**與各地“爭功”形成鮮明對比的是，羣眾體育卻受到明顯的冷遇。**時任國家體育總局青少司副司長王玄2012年初就曾指出：“2010年，國務院辦公廳《關於進一步加強運動員文化教育和運動員保障工作的指導意見》的文件下發以後，因為各地青少年體育管理體制的差異，文件內容涉及兩個甚至兩個以上部門，有的地方體育部門協調得好，宣傳貫徹工作推進迅速；有的地方體育部門則出現推諉、扯皮的情況，宣傳貫徹極不到位，以至於文件下發一年後，劉鵬局長去調研時，有的體校校長還不知道有這麼個重要文件。”
在上述黑龍江省體育局細膩的考核辦法中，有組織的社區體育活動僅佔4分，“公共體育設施在全民健身日向公眾免費開放”佔2分。“按年度計劃定期科學開展對各類人羣體質測試工作”和“定期向社會發布本地區國民體質測試信息和報告”各佔3分。“80%以上社區建有健身活動站點，60%以上鄉（鎮）綜合文化站具有羣眾健身功能”僅佔4分。這與其對獎牌的慷慨形成了鮮明對比。
從投入資金的實際情況來看，羣眾體育所得也非常可憐，時任國家體育總局局長劉鵬在2012年全國羣眾體育工作會議上發表講話稱：“部分地區，尤其是中西部地區，按照《全民健身條例》要求將全民健身工作經費列入本級財政預算存在一定難度，有些地方直接將彩票公益金衝抵財政撥款，甚至取代財政撥款，影響了剛性的財政投入保障；‘三納入’執行情況向地（市）和縣（區）延伸發展不平衡；一些地方政府未能充分發揮向公眾提供公共體育服務的職能，公共體育事業投入不足，基層公共體育服務能力薄弱，公共體育服務的均等化差距較大。”
**在這樣的重視程度和投入狀況下，中國的羣眾體育發展落後。其後果主要表現在兩個方面。首先是國民普遍的體質。**教育部發布的《2010年全國學生體質與健康調研結果》顯示，19~22歲年齡組爆發力、力量、耐力等身體素質水平進一步下降，與2005年相比，城市男生、鄉村男生立定跳遠成績分別平均下降1.29、0.23釐米，引體向上成績分別平均下降1.44、1.45次，1000米跑成績分別平均下降3.37、3.09秒；城市女生、鄉村女生立定跳遠成績分別平均下降2.72、0.92釐米，仰卧起坐成績分別平均下降3.02、2.48次/分，800米跑成績分別平均下降3.17、1.87秒。
其次，羣眾體育的落後已經對競技體育造成拖累。資源分佈不平衡、項目發展不平衡依然是中國體育發展的特點。從近兩屆奧運會可以看出，中國代表團的金牌幾乎全部來自個人或者雙人項目，而集體對抗的大球類項目缺席。
▍重啓凍結的體育管理體制改革
讓我們簡略回顧一下中國體育管理體制的改革歷程。其實，中國體育管理體制改革20世紀70年代末就已啓動。在20世紀80年代到90年代初的社會主義計劃經濟時期，以“普及與提高，側重抓提高”為指導思想，恢復了此前撤銷的縣級體委機構，自上而下建立起了覆蓋全國的體育組織機構。在90年代宣告建設社會主義市場經濟體制後，國家體委從大量具體事務中脱離出來，轉而過渡到制定戰略規劃、組織協調、提供服務等方面，將大量具體事務交由事業單位、社會團體主要負責，力求實現“政事分開，管辦分離”。
然而，進入21世紀以後，為了備戰2008年北京奧運會，“堅持和完善競技體育舉國體制”屢次高調提出，於是體育行政主管部門對競技體育訓練工作的管理權重新得到了強化，其中尤其是對奧運國家隊的管理。同時，80年代作為改革過渡產物的政府附屬機構——運動管理中心改革卻停滯不前，與其同屬“一套人馬，兩塊牌子”的體育協會實體化改革基本上陷入停滯狀態，“羣眾性社會團體”的獨立性和自我造血功能難以保證。因此，競技體育、羣眾體育出現“一手硬，一手軟”的情況，而“軟的手”無法對“硬的手”形成制衡和協調。
要從根本上改善中國體育的基本狀況，我們要致力於在奧運獎牌榜上的地位更為穩固，並且不因此留下更多運動員社保、社區體育設施、青少年體質等方面的欠賬。那麼羣眾體育必須“硬”起來。而要實現這一點，關鍵在於績效傳導機制的改革。
改革開放30多年來，體育產業應讓給市場這隻“看不見的手”主宰，體育基礎設施建設需由地方政府“補位”這兩點已經成為普遍共識。因此，為避免競技體育（尤其是奧運爭光計劃）對羣眾體育（尤其是全民健身計劃）形成財政投入的“擠出效應”，應當儘快改革“獎牌爭先”乃至“金牌至上”的績效傳導機制。從短期看，應當在幹部任免、財政扶持、單位評優等體育工作綜合評價體系方面，逐步加大羣眾體育的分值和權重，逐步降低競技體育的分值和權重，使兩者根據奧運週期適度波動，基本達到動態平衡。從長期看，應當打破當前“體育（總）局管運動中心和協會，協會管運動員和運動者”的垂直管理體制，逐步建立起“體育（總）局管規劃制定和市場監管，單項運動協會管活動組織、人才培養和產業經營，財政部門管財政經費保管和分配，運動員和運動者專注於技能提高”的水平分工體系。
如果説2008年和2012年的主、客場金牌榜最佳成績已經給國內體育工作者形成了巨大的心理壓力，那麼從本世紀初就被基本“凍結”至今的體育管理體制改革，已到了不得不改革的時候。“奧運爭光計劃”作為兼具戰略性和商業性的“準公共物品”，究竟要遵循蘇聯式的舉國體制，還是要借鑑今年以來鐵路、民航甚至國防科工等基礎壟斷行業的經驗引入社會資本和第三方評估，已經到了不可迴避的抉擇之時。
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