祝靈君 | 推進全過程民主離不開黨的領導_風聞

祝靈君 | 中共中央黨校（國家行政學院）黨的建設教研部副主任、教授

2019年11月2日，習近平總書記在上海市長寧區考察社區治理和服務情況時指出：“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主，所有的重大立法決策都是依照程序、經過民主醖釀，通過科學決策、民主決策產生的。”其中，“人民民主是一種全過程的民主”系習近平總書記提出的一個重大理論命題，我們可以稱之為全過程民主理論或思想。那麼，何謂全過程民主？全過程民主與人民民主是什麼關係？全過程民主與黨的領導是什麼關係？本文力圖對這三個問題進行分析並嘗試作出回答。

學習貫徹習近平總書記關於全過程人民民主重要論述、推進基層立法聯繫點工作座談會7月26日在上海召開   圖片來源：澎湃新聞

人民民主是一種全過程的民主

所謂全過程民主，是指在我國，人民依法享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的權利，堅持以人民為中心的政治立場和尊重人民主體地位的政治原則始終貫通在國家政治生活的各領域、各方面、各環節，確保實現黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一。全過程民主這一提法強調的是民主的整體性和全過程性。

人民民主就其本質而言，屬於全過程的民主。馬克思恩格斯指出：“民主是什麼呢？它必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此全部問題就在於確定民主的真正意義。” 馬克思恩格斯在《共產黨宣言》中強調，爭得民主是無產階級獲得解放的首要條件，“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級，爭得民主” 。“我們的黨和工人階級只有在民主共和國這種形式下，才能取得統治。” 馬克思恩格斯強調無產階級的政治解放只能實現政治民主，而只有實現完全的社會民主，人類社會才真正進入民主社會。在由政治民主邁向社會民主的進程中，列寧也強調蘇維埃“讓羣眾自下而上地直接參加全部國家生活的民主建設” 。對比自由民主理論，人民民主並不把人看作抽象的個體，而是一切社會關係的總和。因此，強調人民當家作主，必須把人的權利和義務統一起來，把人的個體屬性和社會屬性統一起來，實現政治民主與經濟民主、國家民主與社會民主、選舉民主與協商民主、實質民主與程序民主的有機結合，體現民主的整體性和全過程性。

人民民主體現了政治民主和經濟民主的有機結合。馬克思主義認為，政治解放只是第一步，只有政治解放和經濟解放有機統一才能實現人的解放。中國特色社會主義民主在政治上已經實現了全體人民共同成為國家的主人，享有平等的政治權利；社會主義的本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終實現共同富裕，從而為人的全面發展創造了前提條件。中國幾千年的民本思想盡管沒有發展成類似西方的民主原則，卻為人民民主提供了合法性註釋，因此，人民民主天然帶有民生標準。作為全過程的民主，人民民主不僅體現在政治領域，而且體現在經濟、社會、文化等諸多領域，並從制度形式發展為一種生存方式和生活方式。

人民民主體現了國家民主和社會民主的有機結合。根據馬克思主義國家和社會關係的理論，國家產生於社會，國家一旦完成其使命就要回歸社會，形成馬克思所謂的“社會共和國”。因此，在社會主義國家，國家民主來自社會民主，並最終迴歸社會民主。國家民主與社會民主的高度統一體現在國家層面和社會層面。在國家層面，人民依法享有民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利。中華人民共和國憲法規定，國家的一切權力屬於人民，一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯繫，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。在社會層面，必須堅持和完善基層羣眾自治制度，發展基層民主，保障人民依法直接行使民主權利。

人民民主體現了選舉民主和協商民主的有機結合。競爭是民主的必要條件，但不是民主的充分條件。如果説選舉民主是人民民主的重要內容，協商民主則是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，才能找到全社會意願和要求的最大公約數，這是人民民主的真諦。黨的十八大提出，要在發展我國社會主義民主政治的進程中，完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛多層制度化發展。黨的十八屆三中全會強調，在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及羣眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商於決策之前和決策實施之中。當前，協商民主已深深嵌入中國社會主義民主政治的全過程，避免了世界上不少國家“人民只有投票的權利而沒有廣泛參與的權利，人民只有在投票時被喚醒、投票後就進入休眠期” 的“民主形式主義”。

人民民主體現了程序民主和實質民主的有機結合。民主既要注重形式和程序，也要注重實質和內容。人民民主既注重程序正義，也注重實質正義，讓人民真正有權。習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65週年大會上指出：“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的。”“人民是否享有民主權利，要看人民是否在選舉時有投票的權利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續參與的權利；要看人民有沒有進行民主選舉的權利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監督的權利。社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐。” 

黨的領導與人民民主具有內在邏輯聯繫

習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60週年大會上指出：“自成立之日起，中國共產黨就以實現中國人民當家作主和中華民族偉大復興為己任”，“人民民主是中國共產黨始終高舉的旗幟”。近代以來，中國人接受民主的理念和實踐一開始就被打上了救亡圖存的烙印，其參照系並非古代中國，而是遙遠的西方。然而，模仿歐美的民主道路，中國人付出了學費卻沒有收穫成功的果實。在汲取前人失敗教訓的基礎上，中國共產黨人把馬克思主義民主理論與中國政治發展實踐結合起來，成功找到了民主新路——人民民主。

人民通過黨的領導凝聚為有機整體。在中國共產黨人的政治學詞典中，“人民”具有特殊含義，黨執政以後“人民”與“羣眾”一詞經常混用，組成一個複合名詞——“人民羣眾”。人民羣眾是中國共產黨的階級基礎和羣眾基礎的結合，中國共產黨通過民主集中制的根本組織原則和根本領導制度，把“一盤散沙”的舊中國變成了既能保障個體權益，又能實現集體意志的新中國。“人民通過黨的領導凝聚為有機整體；黨和人民的共同意志體現為憲法；國家以憲法為根本法得以組織、運行和發展；人民以黨為核心依據憲法治理國家。” 因此，黨既要實現人民團結，也要維護人民的主體地位。

黨的領導建立了人民民主的價值體系、組織體系和制度體系。發展社會主義民主，必須以實現人民意志作為最大的意義。早在1940年2月，毛澤東在《新民主主義的憲政》的演説中指出，中國缺少的東西固然很多，但主要的是缺少兩件東西，一件是獨立，一件是民主。這兩件東西缺少了一件，中國的事情就不好辦。在局部執政時期，中國共產黨領導人民創造性地推進民主選舉和民主政權建設，積累了寶貴的民主執政經驗。毛澤東在《新民主主義論》一文中提出，用民主集中制的政府來發揮一切革命人民的意志。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，標誌着人民政協制度正式確立。伴隨中國人民政治協商會議的成立，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度也正式形成，這是在中國土壤中生長出來的新型政黨制度；1954年，經過普選產生的1200 多名全國人大代表在黨的領導下，召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，建立起人民代表大會制度這一根本政治制度；在革命時期就已實行並在1954年被寫入憲法的民族區域自治制度，體現了經濟自治和政治自治的統一、民族自治和區域自治的統一；寫入1982年憲法的基層羣眾自治制度是基層直接民主的真實體現，是社會主義民主政治建設的重要組成部分。這些根本政治制度、基本政治制度，都是堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的根本制度安排。

中國人民政治協商會議第一屆全體會議

黨的領導確保代表、實現、維護好人民利益的最大公約數，實現程序民主和實質民主有機統一。第一，中國共產黨代表、實現、維護好人民利益的最大公約數，是中國人民的主心骨；第二，中國共產黨建立了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式並存，社會主義市場經濟體制等社會主義基本經濟制度，從經濟基礎上保證了人民利益最大公約數的實現；第三，人民代表大會和人民政協，都接受中國共產黨的領導。政協委員通過民主協商制把社會上不同的“眾意”聚集起來，人大代表通過民主集中制把不同的“眾意”綜合起來，集中在每年召開的“兩會”（人代會、政協會議）上，形成國家意志即“公意”，最終找到並實現人民利益的最大公約數。

以黨的領導推進全過程民主

鄧小平曾經指出：“黨的工作的核心，是支持和領導人民當家作主。” “不要社會主義法制的民主，不要黨的領導的民主，不要紀律和秩序的民主，決不是社會主義民主。”

黨的領導確保了依法治國與人民當家作主的高度統一。民主需要法治保障，離開了法治，民主寸步難行。這個結論適用於西方，也適用於中國。中華人民共和國憲法以根本法的形式反映了在歷史和人民選擇中形成的黨的領導地位，反映了黨帶領人民推進社會主義民主政治建設所取得的成果，確認了中國共產黨的執政地位，確認了黨在國家政權結構中總攬全局、協調各方的領導核心地位。因此，確保依法治國與人民當家作主的有機統一，離不開健全保證憲法和相關法律全面實施的體制機制，離不開各級黨和國家機關以及領導幹部帶頭尊法、學法、守法、用法，提高運用法治思維和羣眾路線、民主執政等方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定、應對風險的能力。

以黨內民主逐步推動人民民主。在當代中國，加強黨的建設與推進人民民主高度關聯，一個重要舉措就是以黨內民主來逐步推動人民民主，這是發展社會主義民主政治的一條切實可行、易於見效的途徑。然而，抓黨的建設必須全面整體推進，切忌單兵冒進。黨內民主必須堅持民主集中制這個前提，推進黨內民主不能弱化黨的領導、破壞黨的團結，否則黨內民主不但推動不了人民民主，還會讓人民民主失去紀律和秩序。黨的十八大以來，中國共產黨更加註重堅持民主集中制前提下發揚黨內民主，規定各級黨組織主要負責人要發揚民主、善於集中、敢於擔責；在人民民主領域，中國共產黨更加註重把人民公平參與和公平發展的權利結合起來，把民生建設和民主建設結合起來，把選舉民主和協商民主結合起來，一體推進民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

把黨的羣眾路線貫穿於治國理政全部活動之中。民主集中制是羣眾路線在黨內生活的體現，協商民主是羣眾路線在政治領域的重要體現。從羣眾中來，到羣眾中去，確保了黨和國家在決策環節、執行環節、監督環節都能聽到來自人民的聲音。比如，黨的十八屆四中全會要求建立基層立法聯繫點制度，推進立法精細化。2015年7月，全國人大常委會法工委確定上海市長寧區虹橋街道為基層立法聯繫點，虹橋街道共產生280名基層立法聯繫點信息員，這些信息員每次參加立法徵詢會都要提前做好功課，通過聽取專家意見、書面徵詢、走訪調研、座談會等形式把“羣言羣語”轉變為“法言法語”。截至2019年10月，虹橋街道共聽取30部法律草案意見，上報建議509條，其中25條已經被採納。再如，2020年11月，內蒙古達拉特旗一位網名“雲帆”的村黨支部副書記關於“互助性養老”的建議通過網絡平台提出來後，被採納寫入黨的十九屆五中全會審議通過的“十四五”規劃建議。

黨的領導確保選賢任能制度適應中國國情。西方民主制度需要先通過選舉錦標賽確定執政黨，然後確定國家的政治路線、政治綱領，換一個政黨，換一套政綱；中國的選賢任能制度是在中國共產黨長期執政並且已經確定黨的基本路線的前提下，通過選拔任用一批優秀幹部來確保黨的路線得以落實。因而，中國的政治人物不需要花費大量金錢和時間投入選戰，只需實心實意為人民服務，任何時候都不能“甩鍋”和推責。從理論上講，當代中國打通了基層直接民主與中上層間接民主聯接的通道，把人民投票選舉（選）與黨組織審查把關推薦（舉）結合起來，在一個超大型國家中成功探索出具有治理效能的人民民主制度。

2014年9月5日，習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60週年大會上指出：評價一個國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業，人民羣眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督。我國人民民主的全過程屬性，就是對這“八個能否”的全面準確回答。