桑玉成 | 全過程人民民主：中國特色社會主義民主政治之路_風聞

桑玉成 | 上海市政治學會會長，復旦大學國際關係與公共事務學院教授

全過程民主的理論概括，反映了以習近平總書記為核心的黨中央對中國特色社會主義民主政治的最新思考，是中國共產黨人對民主理論和民主實踐作出的積極探索和重要貢獻。

學習貫徹習近平總書記關於全過程人民民主重要論述、推進基層立法聯繫點工作座談會7月26日在上海召開   圖片來源：澎湃新聞

一

習近平總書記在提到“人民民主是一種全過程的民主”時，前面還有一個非常重要的界定，即“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路”。這個表述表明，全過程民主是我們推進政治發展的方向選擇，因此，需要通過全過程民主理論和實踐的不斷拓展和完善，來推進中國特色社會主義政治發展的實際進程。從這樣的角度來看，今天我們研究全過程民主，需要把全過程民主放到如下三大背景下進行考量：

一是圍繞黨的第二個百年的願景來規劃實施。黨的十八大以來，党進一步明確兩個百年的發展願景，第一個百年願景即在建黨一百年之際全面建成小康社會的目標很快即可實現，而第二個百年願景即在中華人民共和國建立一百年之際建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國的目標，正需要着力推進。全過程民主的理論建構，為實現第二個百年的願景指明瞭方向。

二是按照黨的十九屆四中全會的決定要求來積極推進。黨的十九屆四中全會作出了關於堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的決定，並就此作出了具體的部署。積極按照黨中央的戰略部署，着力推進國家治理體系和治理能力現代化，是我們當下以及未來一段時期的迫切任務。

三是放到當今複雜多變的全球背景下來考察審視。最近幾年以來，西方的民主理論和民主實踐正不斷地受到衝擊和挑戰。在這樣的背景下，如何推進社會主義民主理論的發展，形塑新型的民主治理形式，不僅對我國的政治發展，而且對人類的政治文明，都具有積極的意義。

二

全過程民主之所以能夠成為中國特色社會主義政治發展的方向選擇，主要是由社會主義的本質以及民主的本意所決定的。從一般意義上來説，與全過程民主相對的是“非全過程民主”。因為傳統意義上所講的民主，尤其是資本主義民主，主要體現在選舉環節，即每隔幾年的國家或地方主要領導人的投票選舉。馬克思恩格斯曾經揭示過這種投票選舉的本質，説資產階級的這種選舉無非是每隔幾年在資產階級內部換個人上台而已。列寧後來也深刻地指出：“每隔幾年決定一次究竟由統治階級中的什麼人在議會里鎮壓人民，壓迫人民——這就是資產階級議會制的本質，不僅在議會制的立憲君主國內是這樣，而且在最民主的共和國內也是這樣。” 因為在選舉環節之外以及在選舉之後，就沒有什麼民主的過程了。

全過程民主超越了“非全過程民主”，彌補了“非全過程民主”的某些缺陷，改變了那種“一次性消費行為”般的民主遊戲。全過程民主具有如下一些基本特徵：

一是時間上的持續性。全過程民主不是間歇性、階段性的政治民主。全過程民主不僅包括選舉環節，而且應當保持始終如一的持續性狀態。在“非全過程民主”狀態下，民主僅僅存在於選舉活動的一個時間段，具有間歇性、階段性的明顯特徵，而全過程民主強調的正是時間上的持續性，即在任何時間段，儘管不同的時間段政治活動的側重點可以有所不同，但民主的要求始終存在。

二是內容上的整體性。全過程民主不是零散性、碎片化的民主。在全過程民主狀態下，民主不僅僅體現在每隔幾年選舉一次國家或地方的領導人這樣的政治事件上，而且把事關國計民生的重大公共決策等都放到民主範疇中進行考慮。社會是一個複雜的系統，尤其是現代社會，政治化程度日益提高，公共性事務的範圍也日益擴大。在這樣的情況下，選舉固然在政治生活中佔據重要的地位和作用，但是選舉已經不能涵括現代政治生活的全部。從整體上來説，無論是國家的還是地方的，也無論是本地的還是外地的，越來越多的公共事務已經把整個的政治生活連接在一起。因此，關於公共事務的討論和決策等，構成了人民政治生活的重要方面，全過程民主注重政治過程的民主化，使民主政治更具有現實意義。

三是黨政部門的協同性。現代政治運作需要所有公共權力主體的分工協同。通過這樣的分工協同，既能夠有效地處理現代社會所帶來的錯綜複雜的公共事務，又能夠保持整個公共權力結構的整體性效能，這就是把民主的精神、民主的原則、民主的方法等，運用到公共權力機關的所有部門及其所有的工作環節。

四是公民參與的全過程性。公民有序的政治參與以及參與的程度始終是民主政治的基本要素，甚至是民主程度和民主績效的重要衡量標準。人們之所以把選舉民主視為所謂“一次性消費”般的民主，正是由於在選舉外的政治活動中，公民很少有通過政治參與來影響政治運行的機會。而在全過程民主條件下，形成了公民對公共事務、公共決策的多種渠道的參與機制。

五是多環節的連續性。全過程民主體現為民主選舉、民主決策、民主協商、民主管理、民主監督等環節的互動和並舉，並通過這樣的“五大民主鏈條”，形成了全過程民主的完整實踐體系。在這裏，民主的每一個環節都是非常重要的，既獨立存在，又相互勾連，缺少其中哪一個環節都有可能使全過程民主的完整性受到影響。

三

全過程民主作為中國特色社會主義政治發展的方向，符合馬克思主義關於民主政治的理論原理。馬克思主義經典作家在批判資本主義民主制度的基礎上，始終把實現真正的民主作為無產階級政權的首要目標。馬克思主義關於資本主義民主制度的論述，可以概括為如下三點 ：

第一，資本主義民主制度是人類歷史上的一大進步，它是隨着資本主義生產關係的發展而發展起來的。馬克思恩格斯在《共產黨宣言》裏指出資本主義生產關係給生產力帶來巨大進步的同時，也肯定了“資產階級的這種發展的每一個階段，都伴隨着相應的政治上的進展” 。

馬克思 恩格斯：《共產黨宣言》，北京：人民出版社，2015年

第二，根據經濟基礎決定上層建築的一般原理，對於生產資料的佔有權力決定了對於政治資源的控制權力，所以在資本主義私有制的條件下，不可能真正地實現政治上的民主，資本主義民主只能是一種“形式上的民主”，甚至是“虛假的民主”。

第三，資本主義的民主為無產階級的民主創造了“現成的”民主形式，而且在推翻了資本主義制度之後，才能實現真正的政治民主。正是出於這樣的考慮，馬克思高度讚揚了作為無產階級政權的第一個嘗試的巴黎公社經驗，充分肯定了公社成員“一律由選舉產生並且隨時可以罷免他們”的民主制度。列寧在其著名的《國家與革命》中也指出 ：“沒有代表機構，我們不可能想象什麼民主，即使是無產階級民主。” 鄧小平也曾經明確指出，沒有民主就沒有社會主義，但是，社會主義愈發展，民主也就愈發展。這指明瞭社會主義與民主的密不可分的關係。

民主的本質要義是人民的政權，用今天的話來説就是人民當家作主。這一本質要義已經為人類的政治實踐所廣泛認同和接受，所以人民主權原則就構成了當代民主制度的基礎。我國憲法明確規定：中華人民共和國的一切權力屬於人民。這個規定既符合社會主義國家政權的人民性之特徵，同時也是現代民主精神的最為直接和明瞭的體現。

然而，迄今為止的人類政治實踐表明，在任何國家，由於人口之眾、幅員之廣，歷史上人民都很難甚至説幾乎不可能實現其真正的“當家作主”。積極倡導民主理論的法國啓蒙思想家盧梭就説過：“就民主制這個名詞的嚴格意義而言，真正的民主制從來就不曾有過，而且永遠也不會有。”因為“我們不能想象人民無休無止地開大會來討論公共事務” 。因此在政治實踐中，人類發明了“代議制度”，即在承認並遵循人民主權原則的基礎上，通過一定的選舉程序，產生人民的代表來“代為人民議政”，我們稱之為代議制或代表制。但是從民主發展的角度來看，以選舉為基礎的代議制或代表制確實只具有基礎性的，也可以説是“初級階段”的意義。因為如前所説，民主意味着人民當家作主。但是在代議制或代表制條件下，人民僅僅是走了一個投票選舉的程序，而在這之後，即由那些“代表”行使權力，人民又被撂在一邊了。

我們説全過程民主超越了這種“非全過程民主”正是在於説明，在廣泛的政治實踐中，人民可以有多種渠道的方式和途徑參與國家的政治事務，以真正地體現人民當家作主。就政治參與而言，人民可以通過某種正式的或非正式的渠道表達他們的意願和要求，並直接或間接影響到中央的或者地方的政治過程。政治參與可以有規範性的形式，如一些國家法律規定的倡議、複決等。當然，參與也可以有其他非規範性的形式，如通過遊説、輿論影響政治行為和政治決策等。

可以認為，人民在選舉之外積極參與政治，來彌補選舉民主的階段性、“一次性消費”之類的缺憾，體現了全過程民主的基本精神。近些年來我們積極倡導的協商政治、協商民主或協同治理等理念，正是這樣的參與民主的重要形式。其意旨正是在於通過人民對於政治過程的參與，以提高政治過程的民意基礎，進而彌合代議民主可能帶來的某種缺失，使民主體現其全過程性。

四

由此觀之，全過程民主為中國特色社會主義政治發展提供了思想淵源和理論支撐，因而為我國社會主義民主政治的發展提供了廣闊的空間。

全過程民主的發展空間，可以從兩個視角去考察：

一是注重中觀、微觀層面的研究和推進，以把全過程民主的原則和精神落實到實際的政治實踐之中。我們可以打個大致的比方來説明這樣的層次關係。如現在的建築物，按照設計已經打下了地基並且澆築了基本架構，這是宏觀層面的問題；現在需要繼續添磚加瓦，安裝水電管道等系統，這是中觀層面的問題；在此基礎上，我們還要添置辦公用具，並進行合理的佈置，這是微觀層面的問題。按照這樣的比方，全過程民主概念和理論的提出，基本上還是屬於宏觀以及部分中觀層面的問題。在全過程民主理論的指導下，着力進行中觀、微觀層面的研究和推進，在政治過程的諸多領域和層面進行系統的制度設計和工作安排，這方面具有非常大的發展空間。

二是找準幾個重要的領域，按照全過程民主的原則和精神着力推進改革和完善，以取得實質性的成果。從目前的情況來看，以下四個領域應該可以在推進全過程民主方面有所建樹：

第一，決策體制。在我國的政治實踐中，決策主體在主觀上尚缺乏重視議事規則的意識。儘管各級黨委的領導體制是委員會體制，但由於黨的領導集體中保持着明顯的“首長制”特徵，使得黨的書記對整個集體決策過程具有明顯的主導權，從而導致了現實中普遍出現“委員會體制首長制運行”的現象。還有，領導體制中存在着非正式的隱性規則，如坊間有所謂“開大會討論小問題，開小會討論大問題，不開會討論關鍵問題”的説法，正是這種隱性規則的反映。因此要特別強調議事規則的建設，重視議事規則的“制度”內涵。

第二，幹部制度。在我國現行幹部選任制度方面，應該有諸多可以改進和完善之處。首先，切實加強對幹部選任制度的研究，對新時代幹部制度的改革和發展進行系統思考和頂層設計，從戰略高度提出我國幹部制度改革和完善的方向和原則。其次，必須切實重視幹部分類管理的意義，有必要將“組織變量”的概念和原理運用到幹部管理之中。再次，切實改變選任幹部重形式條件而輕實質條件的狀況。最後，儘快制定選任幹部的“動議權制度”或者“初始提名權制度”，提高選人用人的效率，完善選人用人的責任。

第三，財政制度。財政預算是國家機器得以維繫的基礎，因而並不簡單地是一個經濟問題，而是政治問題。政府預算的制度優化和程序規範是全過程民主的題中應有之義。就政府預算的制度優化與規範運行來説，有必要構築公共預算的“三角基石”，即法治、參與和技術。毫無疑問，一個適應現代社會結構和政府治理路徑的公共預算，需要在國家制度和法律規範的框架下運作，首先是一個基於現代法治的公共預算體系，其核心就是政府編制預算的過程必須符合國家現有的法律規章制度，然後是各級人民代表大會實現對預算審核和監督的法定權力。同時，一個治理良好的政府 , 必須有一個好的預算管理系統，政府的民主治理離不開公共預算的民主化參與。公民參與預算可以有效地提升預算的社會滿意度和公民的認可度。同時，需要充分考慮現代預算的複雜性和科學性，因此需要現代預算技術的引入，以及預算技術人才的培養。

第四，基層治理。在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中，努力拓展基層民主的發展空間是一個根本性的方向問題。基層民主的發展空間涉及基層民主向何處去的方向問題。基層民主的發展空間總體上有三個方面：權力空間、行政空間和社會空間。權力空間涉及程序意義上的民主選舉問題，因為正是這種民主選舉才能賦予特定的權力支持。行政空間是指基層民主應該發展到哪一個行政層級，以及與行政權力的邊界問題。社會空間關注社會主體在基層民主實踐中的作用。根據上述內容，可以把基層民主的發展空間歸納為三個轉向，即從社會領域轉向政權領域，從村級民主轉向鄉鎮及縣級政府層級的民主，從重權力的獲得轉向“五個民主鏈條”的均衡發展。