洪災後，後默克爾時代的德國將去往哪裏？_風聞

　　七月中上旬突如其來的大雨給德國西部的北威州和萊普州帶來了災難性的後果。儘管事前已有氣象預警部門對洪水發出警告，一連串的行政失誤仍然導致部分地區撤離過慢，造成人員傷亡。

　　截至發稿前，本次洪災已在德國造成至少178人死亡，其中萊普州128人、北威州48人。無數房屋，商店，以及公共基礎設施遭到嚴重破壞，財產損失難以計算。7月14日，北威州和萊普州的諸多地區的降雨量達到了100至150毫米——這是許多地區1945年以來單日最高降雨量【1】。這也使得德國成為本輪歐洲強降水導致的洪災中受災最嚴重的國家。

　　● 洪災中的科隆/ Future Image

　　對於本次洪災，總理默克爾使用了“超現實（surreal）”一詞，但也表示“沒有任何一個德語詞彙能夠完全形容這次災難”【2】。災後幾天，政府各級首腦紛紛到訪災區，綠黨總理候選人貝爾博克也低調到訪多個受災縣市。21日，聯邦政府批准了一項約4億歐元的災區緊急援助計劃，默克爾承諾：如果這筆錢被證明不夠，政府還將增加撥款。

　　從媒體討論的角度來看，極端天氣的預警系統是首要檢討的部分。德國政府開發的洪水預警應用程序“NINA”被質疑不夠有效，甚至在一些縣市並未發出預警【3】。默克爾也承認，老式的大喇叭在斷電斷網的情況下也許比手機短信要更有用。

　　另外一方面，救災行政效率和預警信息的傳達在這次洪災中都存在嚴重失誤。歐盟洪水預警系統（EFAS）早在洪災發生四天前已對德國和瑞士可能發生大洪水發出預警。然而，負責向大眾溝通這一預警的聯邦內政部下轄的德國聯邦人口保護及災害救援局（BBK），卻沒有調度和指導州縣政府實地撤離、保護的職能和權限。目前，許多專家已經提出要建立一個更集權的中央災情預警和管理制度，即賦予BBK更大權責並提升跨州甚至歐盟內跨國的資源協調能力。

　　西部兩州的洪災給各縣市的自然災害管理能力敲響了警鐘，這涉及居民的安全與健康福祉，也牽動德國政壇角力。

　　基民盟進退失據

　　災情出現後，默克爾非常快速地將這次災害與氣候變化聯繫起來，其速度之快讓人想起2011年給德國社會帶來極大衝擊的日本福島核電站泄漏事件。當年，默克爾內閣做出了“全面退出核電”的政治決策。就在幾年前，她所領導的基民盟還是核電的堅定支持者。

　　然而，與無論是2011年還是2021年都借到了災害影響“東風”的綠黨相比，這一次默克爾的快速反應卻未能快速轉變暮氣沉沉的基民盟。與之相反，基民盟總理候選人、受災的北威州州長拉舍特還惹下了大麻煩。

　　這位被稱作“默克爾路線接班人”的政客在洪災發生的第一天對一位記者表示：“年輕人，我們的政策是不會為了一時的災害作出轉變的。” 幾日後，在總統施泰因邁爾嚴肅的災後講話中，攝像機又捕捉到他在總統身後與人嬉笑。

　　● 拉舍特在災後講話中嬉笑引起民眾憤怒 / dpa, Marius Becke

　　這讓拉舍特一舉成為了德國人茶餘飯後的新談資，隨之而來的是民調的暴跌。7月21日的一份民調顯示，拉舍特作為總理候選人的支持率已從37%跌至25.5%，綠黨候選人貝爾博克的支持率則上升到15%【4】。

　　此時距德國十幾年來最重要的一屆聯邦議會選舉、“後默克爾時代”的真正來臨，僅有不到兩個月時間。

　　可以想象，鑑於默克爾已火速把本次災害與氣候變化關聯，除了為自己的不合時宜道歉，拉舍特對工業特別是煤礦工業的支持，未來勢必會進一步受到社會、競爭對手甚至是黨內同仁的質問。其姊妹黨同僚、巴伐利亞州州長索德爾最近已公開表示，德國“應比計劃的2038年更早完全退出煤礦工業”，聯邦政府“還應重新盤整氣候政策”。跛腳的拉舍特已受內外夾擊，在九月前要提出更具雄心的氣候政策何其困難。

　　綠黨的政治機會

　　相較其他政黨，綠黨顯然對於今時今日的氣候變化議程準備已久。

　　從上世紀六十年代學生運動中得到養分的綠黨，一開始被認為是一個明顯左傾的“抗議政黨”，“基本教義派”（Fundis）佔據領導中樞。隨着九十年代初“務實派”（Realos）佔據了綠黨的主流政策敍述、環境議題的全民化等因素，如今的綠黨褪去了許多理想主義的光環，但也多了許多在各級政府的治理經驗，具備了“全民政黨”的潛力。

　　1998年，綠黨第一次進入聯邦政府，與多數派社民黨組成“紅綠聯盟”。此次的執政經驗給綠黨帶來了環境議題在地化的機會：著名的可再生能源法(EEG) 在紅綠聯盟執政時獲得通過，全面退出核能的政策主張也在這個時候被提出。

　　2005年後，重回反對黨的綠黨，繼續就核能與可再生能源議題在地方進行深耕。其中，“退核”可以説具有非常強大的社會運動基礎，而可再生能源議題則與家庭屋頂太陽能補貼、家庭用電能效改造等與廣大社會（中產階級）的切身利益息息相關。

　　● 德國格拉芬賴因費爾德核電站 / Wikipedia

　　2011年，隨着默克爾做出全面退核決定，綠黨的政策主張一夕之間從邊緣變為主流。同年三月，綠黨獲得其首次主政州政府的機會（巴登符騰堡州），並繼續在北威州、萊普州、石荷州和下薩克森州組成“紅綠聯盟”。2016年開始，綠黨又和基民盟在巴符州共同執政——首次為德國政界帶來了“綠黑聯盟”的想象。

　　而在今年聯邦大選中，綠黨第一次有了主政聯邦政府的野心。以目前的輿論形勢來看，綠黨的選民基本面是很好的，並且有向更好發展的潛力。筆者這裏以北威州為分析案例。去年（2020年）的北威州各縣市議會選舉中，綠黨就已經將選票翻倍，來到將近20%大關。反觀兩大傳統“全民政黨”，即基民盟與社民黨，皆在2020年選舉中有所損失。

　　● 2014/2020年北威州各縣市選舉中各黨得票率對比 / 作者製圖，數據來源於北威州州選務監督辦公室

　　2020年，綠黨已經在萊茵河畔的主要地區縮小了對基民盟的差距（即下圖中間聚集的藍點，也是這次強降雨受災嚴重的縣市）。下圖中的兩黨差距以色差體現：越偏黑，基民盟對綠黨的優勢越大；越偏綠，綠黨對基民盟的優勢越大；越接近白色，兩黨的競爭越激烈（即得票率越接近）。

　　(下圖可左右滑動)

　　● 2020年與2014年北威州各縣市選舉中基民盟與綠黨得票率差距 / 作者製圖，數據來源於北威州州選務監督辦公室與德國聯邦人口保護及災害救援局（BBK）

　　經過這次洪災，綠黨的支持率上升空間可能會進一步擴大。綠黨若能在北威州，也是全德人口密度最大的州得到非常可觀的支持率提升，這無疑會是其9月聯邦大選的利好消息。與此同時，此次的洪災吸引了全國注意，其他州的臨水縣市也可能出現對綠黨支持率的普遍上升。

　　氣候議程的在地化

　　氣候政策，如同難民政策一樣，超越其母議題，成為了政治攻防中的顯學。2014年以前，難民政策僅是“移民議題”的一部分，而氣候政策曾幾何時也被許多人認為只是廣泛的“環境議題”中的一部分。

　　從政治溝通角度來看，這已不是如何渲染（framing）議題的問題，而是議程設置（agenda-setting）的問題——氣候問題在大眾媒體上與其他重要的政治議題平起平坐，而不再只是環境政策下的一個方面。

　　在氣候變化背景下，基礎設施建設已不只是各個政黨競選計劃中的公共支出的問題，城市的可持續化設計必須先行。另外，各級財政長期忽視的農村和薄弱的城鎮地區很容易成為各類自然災害的最直接受害者。思考財政安排應以基礎設施為綱還是以氣候脆弱性為基準，將成為全德甚至全歐盟氣候政策脱虛入實的重要一步。

　　而氣候政策的在地化，使得競爭中的各黨必須回答更復雜、也是更觸及民眾和社會切身利益的問題，比如電動汽車與用電增加的矛盾，長途快速列車建設與對環境影響的矛盾，各類用地險情評估與人口、城市規劃的矛盾等。

　　於綠黨而言，如果説其此前的痛點之一是如何將“難以觸摸”的氣候政策變得更加有感於民眾，這次的洪災無疑再次給他們提供了一個進一步主流化、也是讓選戰迴歸政策層面的機會——特別是，德國幾乎所有主流黨派都已承認氣候變化下行動的必要性。

　　● 綠黨領袖貝爾博克/ 綠黨官網

　　而對於基民盟，當前的形勢帶來了比過去大得多的挑戰：傳統上執政黨所習慣的“災後重建”模式已經不再適用。未來（自然）災害對政治的影響，很可能不會繼續重複過去的“套路”。Bechtel 和 Hainmueller一項2011年的研究指出，2002年德累斯頓易北河的洪災事件，對當時執政的社民黨在2002年及2005年的選舉，有顯著助力。兩位研究者認為，災後資金援助起到了重要作用【5】。

　　然而，時至今日，德國各界對於氣候變化行動的強調，和對氣候災害預警、管理能力的整體提及，使得前總理施羅德在2002年易北河洪災後的“危機管理者”政治形象，很難再成為選舉的最優策略。

　　7月24日，兩州迎來了新一輪的強降雨，此次降雨強度雖然不及此前，但城市污水系統在暴雨衝擊下業已癱瘓，為減災和災後公共服務帶來新挑戰，仍有約3萬名受災者無法獲得電或飲用水。

　　災後重建秀肌肉已經成為換取民心的過去式，如何在中長期內提高對災害的應變能力，如何應對、減緩、適應氣候變化，建立具有“氣候韌性”的城市，會是德國社會未來、政壇的經常性議題。

　　參考文獻：

　　【1】https://wetterkanal.kachelmannwetter.com/meteorologische-chronologie-der-flutkatastrophe-im-westen-deutschlands-im-juli-2021/

　　【2】默克爾2021年7月18日在萊普州Adenau縣演講逐字稿https://www.bundeskanzlerin.de/bkin-de/aktuelles/pressekonferenz-zum-hochwasserereignis-in-rheinland-pfalz-am-18-juli-2021-in-adenau-1943442

　　【3】https://www.tagesschau.de/inland/innenpolitik/ueberblick-katastrophenschutz-101.html

　　【4】 Wahlkreisprogenose.de民調，樣本5301人（電話訪問與網絡平台） https://twitter.com/Wahlen_DE/status/1417873016705454085/photo/1 

　　【5】Bechtel, Michael M., and Jens Hainmueller. “How lasting is voter gratitude? An analysis of the short‐and long‐term electoral returns to beneficial policy.” American Journal of Political Science 55, no. 4 (2011): 852-868.