拉美亂局，拜登怎麼辦？_風聞

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　　本文作者：

　　池佳曈

　　拜登上任之初曾稱其外交政策重點在於應對中國崛起帶來的挑戰、修復美國在亞洲與歐洲地區的盟友關係，但近日拉美“後院起火”則對拜登政府的優先議程形成了挑戰。海地總統被暗殺進一步加劇了地區不穩定局勢，政治經濟危機使得尋求庇護的人數不斷擴張，加劇了拜登政府在邊境面臨的困難。作為反“民主”趨勢最明顯的兩個國家，尼加拉瓜和委內瑞拉的國內矛盾將進一步激化，促使更多人走上移民的道路。即使是曾經因其經濟成功而受到稱讚的秘魯，也正在努力應對政治動盪帶來的影響。從“穩定的後院”到“值得關注的地區”，拉美國家的動盪將引起拜登政府的注意。本文回顧新形勢下拉美地區之於美國的利益所在與拜登政府的拉美政策，分析拜登政府拉美政策轉型的機遇與挑戰，並預測其拉美政策走向與前景。

　　圖源：Valerie Baeriswyl/Agence France-Presse — Getty Images

　　拉美地區的地位及拜登政府的拉美政策

　　隨着國際局勢的不斷變化，拉美地區這一美國“傳統勢力範圍”的主要內涵更加豐富，主要體現在移民問題、民主制度、氣候變化三個方面。

　　移民問題方面，拉美是美國移民羣體的主要發源地。美國政府一直與北三角州——薩爾瓦多、洪都拉斯和危地馬拉的政府存在分歧，這些國家是試圖進入美國的大量移民的來源，也是拜登政府計劃撥款幫助解決移民“根本原因”的目標接受國。自1990年以來，儘管拉丁美洲和加勒比國家移民的目的地發生了一些變化，但據美國皮尤中心的統計，2017年美國仍然是拉美地區67%移民的首選目的地。非法移民帶來的毒品販賣、武器氾濫等等問題，同樣對美國的安全和穩定提出了一系列挑戰。解決移民問題是拜登政府作出的重要政治承諾，也與民主黨的支持率息息相關。

　　圖源：Pew Center

　　民主制度方面，拉美是美國推廣自由民主的前沿陣地。與特朗普執政時期的“利益至上”風格不同，拜登更強調民主價值觀與團結盟友力量，西半球依然是美國在價值觀上大體相符的鄰邦。特朗普的各項政策削弱了美國作為民主捍衞者的道德權威，拜登需要證明特朗普任內所形成的混亂絕非正常，美國依然是人權和民主方面的可靠盟友，而拉美是一個絕佳場所。

　　氣候變化方面，拉美是美國完善並領導全球氣候治理的必爭之地。當下氣候變化在美國政府的議事議程上佔據着空前領先的地位，拜登高調任命前國務卿約翰·克里（John Kerry）為氣候特使，並提出了雄心勃勃的減排目標，這表明美國將在氣候議題方面大下功夫。現階段，拉美地區的進步仍然依賴於採掘型經濟，新冠病毒大流行進一步加劇了這一傾向，有鞏固碳密集型增長的風險。對於資源的適當開發可使得南北美洲均能獲益，進而促進應對全球氣候變化目標的達成。與拉美地區加強氣候與可持續發展方面的合作不僅符合拜登政府的議程設置，也將為美國在全球氣候治理中領導力的提升添磚加瓦。

　　拜登的拉美政策主要集中於處理移民問題，這將對國內政壇產生重要影響。拜登曾明確表示他的拉丁美洲政策將與特朗普的政策大相徑庭，其移民政策顯得相對更為温和與寬鬆。墨西哥邊境隔離牆的暫停、庇護規則的變化、被分開的家庭重新團聚以及其他擬議的移民改革將在整個地區得到認可。通過2021年美國公民法，拜登提出了一項40億美元的四年計劃，旨在減少薩爾瓦多、危地馬拉和洪都拉斯的暴力、腐敗和貧困，這些都是近年來許多抵達美國-墨西哥邊境尋求庇護的移民的祖國。該法案還將在整個中美洲建立中心，供人們在美國或其他國家尋求難民安置。國務卿安東尼·布林肯於6月會見了哥斯達黎加地區的外長，重點討論了移民的根本原因，包括經濟層面面臨的挑戰。以加利福尼亞州為例，隨着移民的數量越來越多，拉丁裔逐漸成為加州人口數量最多的族裔，這便讓共和黨多年經營的“反移民衞士”形象陷入窘境。有研究稱，面對共和黨的反移民主張，拉丁裔選民如同加州政治格局中“沉睡的巨人”(sleeping giant)被驚醒，不僅投票率有所上升，而且對民主黨支持率極高。

　　拜登時期的拉美政策機遇與挑戰

　　華盛頓戰略與國際研究中心美洲項目高級研究員瑞恩·伯格（Ryan Burger）稱，“美國幾十年來一直認為拉丁美洲是穩定和力量的源泉，但如今這個地區已經不是過去我們認識的那樣了。”在地區影響力相對下降的背景下，拜登政府的拉美政策將面臨何種優勢與挑戰？其政策又將走向何方？

　　圖源：Susan Walsh/AP Photo

　　在處理拉丁美洲地區事務方面，拜登政府具備較為豐富的經驗。在擔任參議員時，拜登在人權鬥爭和1978年的巴拿馬運河條約中做出了讓步，這些條約將運河和鄰近地區的控制權逐漸過渡給巴拿馬，因而在該地區受到廣泛支持，打下了良好的民意基礎。副總統時期，拜登領導了奧巴馬政府與墨西哥關於經濟、對中美洲的安全和移民等方面的對話，並歷史性地實現了同古巴政府外交關係的恢復。拜登的團隊成員也不乏堅定的多邊主義者和國際主義者，能夠為決策提供充分的支持。

　　新冠疫情大流行期間，拉丁美洲的經濟遭受重創。根據國際貨幣基金組織的數據，拉美經濟體可能要到2025年才能恢復大流行前的人均國內生產總值。許多經濟學家預測，該地區可能面臨類似於1980年代債務危機的另一個“失去的十年”。貧困與死亡人數一樣不斷蔓延，僅在巴西就有超過50萬人因新冠而去世，旅遊業的中斷顛覆了墨西哥部分地區和許多加勒比海島的經濟，拉美國家對於醫療衞生與經濟援助的需求為美國在該地區的重新介入提供了有利條件。

　　與此同時，拜登政府在拉美地區同樣面臨着一系列挑戰，包括特朗普任期內的負面政治遺產與中俄在拉美地區影響力的提升。

　　拜登的拉美政策需要在修復特朗普造成的破壞的基礎上進行。拉美地區並非特朗普的施政重點，他只是致力於將拉美難民貼上恐怖分子、毒販和強姦犯的標籤。特朗普扭轉了奧巴馬為改善與古巴關係而採取的初步措施，強調對委內瑞拉的嚴厲制裁，並暗示推翻該國總統。在衞生政策方面，特朗普政府在很大程度上放棄了該地區，使得拉丁美洲政府轉向來自俄羅斯、中國和國際組織的疫苗，美國卻未能在拉美及時佔領衞生外交的高地。

　　對拜登而言，中俄在拉美地帶擴大影響力對美國造成威脅。過去十年中，中國在經濟和外交層面在拉美地區取得了顯著進展。中國成為阿根廷、巴西、智利、秘魯、烏拉圭等國的第一大貿易伙伴，與哥倫比亞和墨西哥達成緊密合作。共19個拉美國家與中國簽署“一帶一路”倡議，薩爾瓦多、多米尼加和巴拿馬斷絕了同台灣的外交關係，同中國政府建立了外交關係。2020年2月，俄羅斯外長拉夫羅夫訪問古巴、墨西哥與委內瑞拉，並表示俄委兩國將進一步深化經貿投資與軍事領域合作。中俄在拉美地區影響力的提升不僅是對於真空的填補，也限制了美國在拉美採取行動的步伐。

　　拜登政府“重返拉美”意願缺乏

　　拜登政府面臨着沉重的國內壓力，前奧巴馬政府西半球事務部高級官員瑞貝卡·比爾（Rebecca Bill）稱，美國政府長期以來有忽視拉丁美洲的傾向，應針對北三角以外的地區制定連貫的長期戰略，並呼籲拜登政府進行“富有成效的接觸”，以重建美國在該地區的信譽。共和黨人也很快指出拜登政府對古巴抗議活動反應緩慢，這種指責可能會在南佛羅里達州選民中引起共鳴，使得該州在2024年大選中再次偏向共和黨。幾個月來，共和黨人和一些民主黨人一直批評美國政府對邊境的處理方式，包括向那些考慮是否移民的人釋放模糊信號。隨着新聞報道和社交媒體顯示一些人被允許留在美國，移民家庭與兒童開始大量湧入。在多方壓力之下，拜登政府對於拉美政策的形成與推進卻顯得意興闌珊。

　　首先，阿富汗戰爭帶來的戰爭疲勞與反戰情緒仍在蔓延，使得美國對於海外軍事幹預心有餘悸。在恐怖主義滋長與國內政局動盪的影響下，阿富汗局勢依然難言樂觀，這促使美國對於海外軍事幹預的態度產生了廣泛的轉變。拜登政府雖然同情人道主義災難，且對像上世紀90年代那樣的海地難民大規模外逃的可能性保持警惕，但並未對於派遣美國軍隊進入內亂地區表現出熱情。拜登政府曾明確表示將不會武力干涉海地內亂，無疑傳達出對於拉美地區的立場與態度。

　　其次，拜登政府一再推遲人事任命，整合政治資源步履維艱。拜登政府提名的西半球助理國務卿布萊恩·尼克爾斯(Brian A. Nichols)是職業外交官，曾擔任駐秘魯大使。布萊恩率先制定了打擊非法採金、非法採伐、野生動物販運和環境退化的戰略，支持美國在秘魯的貿易和投資，每年將農產品銷售額增加到10億美元以上。作為經驗豐富的專業人士，布萊恩的當選將有力鞏固美國與拉美之間的紐帶。今年5月，布萊恩在參議院外交關係委員會舉行了確認聽證會，然而參議院的投票尚未安排。大使身份遲遲不能敲定，釋放出拜登政府對於拉美政策猶疑的信號，也極大阻礙了其參與拉美事務的步伐。

　　結語

　　隨着拉美眾多國家和地區的混亂升級，特朗普政府的負面政治遺產與中俄在拉美地區影響力的攀升對拜登的拉美政策施加了一定壓力。阿富汗戰爭的影響使得拜登政府軍事層面的活動將更加謹慎，人事任命的拖沓也釋放出猶疑不定的信號。拜登政府仍將以口頭聲援或短期援助為主要手段，短期內不會實現拉美政策的整體轉向，美國“重返拉美”將遙遙無期。與此同時，美國對拉丁美洲的政策將受到多重國家危機的制約，這可能會消耗政府的時間、政治資本和支付能力。在美國的外交政策中，歐洲和亞洲將優先於拉丁美洲。下一次美洲峯會預計將於2021年下半年在美國舉行，拉丁美洲與美國進行對話的機會之窗將再次打開，彼時拜登政府的拉美政策也將進一步明晰。長期來看，由於拉美地區“美國後院”的基礎性地位，拜登政府將不得不被迫在這一地區投入更多資源。