社科院專家：拜登政府準備好跟中國談關税問題了嗎？_風聞

美國全面取消或調降對華關税的難度仍然較大。不過美國提高對華關税排除率的政策空間很大，可能性也相對較大。特別是當前美國在通脹壓力下，提升汽車及零件的排除率，以及廣泛提升皮革製品、服裝、鞋等生活用品的關税排除率，對其緩解貨幣政策壓力也有一定作用。

總體上，中美可以通過關税排除機制，相互大幅提高關税排除比率，推動形成雙邊經貿關係良性互動的起點。

圖/網絡

7月16日，美國《紐約時報》報道，美國財政部長珍妮特·耶倫（Janet L. Yellen）表示：目前保留的關税措施損害了美國消費者的利益，“關税是對消費者徵收的税收”，“對中國徵收關税，對於美國的利益來説不是很周全的考慮”。當然，耶倫的上述批評並不一定意味着美國有足夠興趣考慮全面取消關税。事實上這樣做的難度仍然較大。而且，耶倫從美國消費者利益角度對關税的批評，也可能是為美國政府當前的通脹壓力做開脱和解釋。當前的通脹水平在一定程度上已經影響到了美國總統拜登的支持率。

不過在同一則報道中，耶倫也涉及到了對中美一階段協議的批評，“一階段協議未能真正解決中美之間根本性的問題和爭端”。《紐約時報》也指出，耶倫接受採訪之際，正值拜登政府對中美經貿關係進行廣泛審查，包括對中美一階段協議和落實情況進行評估。顯然，這將成為中美新一階段的經貿關係或協議的美方基礎。

從上述角度來看，如果中美有二階段的經貿協議，那麼相比於一階段協議，新的經貿協議同時將面臨機遇和挑戰。挑戰是，拜登政府將不滿於特朗普政府強調的採購內容，而將更多強調經貿規則。機遇是，對關税進行實質性、大範圍調降——這種可能性似乎有所上升，但仍面臨難度。

為什麼全面調降關税仍有難度？

拜登政府上台後，至今仍然保留着對中國3700億美元輸美商品加徵關税的措施。其改變的難度來自於以下幾個方面：

**其一，美國強大的保護主義政治需求。**在美國兩黨已經形成一致觀點，將中國視作戰略競爭對手的政治環境下，任何對華政策的軟弱都被視為絕對有害。包括共和黨議員在內的政治對手已經開始仔細審查拜登顧問團隊的聲明，準備猛烈抨擊任何旨在推翻特朗普時期對華懲罰措施的努力，這些懲罰措施包括關税和技術出口管制。今年初，美國新任貿易代表戴琪(Katherine Tai)也明確表示，美國還沒有準備好取消對華關税，對華301關税在一定程度上有助於保護美國企業免受外國補貼競爭的影響。

**其二，拜登政府要為中美下一階段的經貿談判保留籌碼。**即便是美國內部的自由貿易倡導者，如美國前財長保爾森(Hank Paulson)，美國商業圓桌會議(Business Roundtable)等，在呼籲拜登政府削減對華關税的同時，也認為消減關税應該作為中美新一輪貿易談判的一部分，以換取中國在補貼、國有企業和其他結構性改革方面的讓步。戴琪在接受華爾街日報專訪時，暗示支持上述對華經貿策略，並表示“好的談判者都會守住自己的籌碼並加以利用”。美國在二階段談判中必將更加強調經貿規則，關税下調也將成為其談判的重要籌碼。

**綜上，美國全面下調關税面臨着較大的國內壓力。**同時，民主黨政府本身也將關税下調作為新一階段經貿協議的一個籌碼。但是從美國國內輿論視角來看，目前中美要達成新的經貿協議的難度也比較大。

美國對於調降關税仍有一定動力

其一，拜登政府奉行“小院高牆”精準打擊政策，關税措施並非首選。

拜登政府上台以來，首要目標是保持技術代差和保證供應鏈安全，對華政策奉行“小院高牆”精準打擊。而關税措施打擊面廣、福利損失大，雖然短期內不會也無法取消，但顯然並非首選。拜登本人在競選時曾明確反對以關税手段解決中美經貿摩擦，但迫於政治壓力收回了這一説法。拜登上台以來，一方面推動了將鋼鋁製品關税措施裁定為無效，一方面強調供應鏈安全的核心、重點領域。上述政策取向也顯示，拜登政府的政策着力點並非關税措施本身。

其二，美國近期通脹壓力顯著上升，貨幣政策陷入兩難。

2021年4月美國CPI通脹率達到4.2%，之後5月、6月一直維持在5%以上的歷史高位。而目前疫情仍然存在較大不確定性，美國經濟反彈基礎尚不牢固，同時在個人救助政策的強力支持下美國勞動參與率顯著偏低，這也在一定程度上使得失業率的表現可能被嚴重高估了。根據我們的計算，假定勞動參與率保持在2021年2月的水平，則當前美國實際失業率將達到8.3%，大幅高於名義失業率。此外，過高的政府負擔也使得寬鬆政策退出的難度上升。

這些因素使得美聯儲在通脹面前陷入了兩難。如果顯著提高關税排除比率能夠對壓制通脹產生積極影響，這顯然是美國方面可以考慮的措施。

提高關税排除率

形成良性互動的可行性更大

其一，美國運用關税排除手段，面臨的國內政治壓力更小。

拜登政府已多次強調無意對華搞全面“脱鈎”或者“新冷戰”，而是在對華競爭中保持特定領域的合作，促使中國按照西方的國際規則行事。但迫於國內政治壓力，拜登政府也束手束腳，找不到突破口。

而關税排除措施是美國貿易代表辦公室（USTR）已經實施的措施，進一步提升排除措施的力度對於拜登政府來説相對容易。這不會像“取消301關税”措施那樣，刺激共和黨人的神經。同時，關税排除措施不涉及國會的立法進程，也可以使得拜登政府規避其國內政治壓力。

其二， 美國提高對華關税排除率政策空間很大。

截至目前，美國仍然保留着對3700億美元的中國輸美商品加徵關税，其中對清單1（340億美元）、清單2（160億美元）和清單3（2000億美元）保持加徵25%關税，對清單4A（1200億美元）保持加徵7.5%關税。

在這些關税基礎上，美國USTR會根據企業的申請，對部分加徵關税商品進行排除，並給予一年期的時間免除徵收關税，待一年期滿之後重新審定。因此，關税排除率的高低，將決定實際執行的關税水平。因此，我們對四個清單的全部排除信息進行研究，具體研究結果可以參見：姚曦、趙海、徐奇淵，《美國加徵關税排除機制對我國產業鏈的影響》（《國際經濟評論》，2020年第5期）。

具體而言，USTR的關税排除行為顯示出其優先考慮了供應鏈安全因素。因此，與清單1和清單2相比，清單3和清單4A的排除率大幅降低。清單1、2、3、4A被批准的排除申請佔比分別為33.8%、37.4%、4.9%和6.5%。其原因在於，清單1、2中的商品，如汽車及零件、儀器等，生產技術相對複雜、供應鏈條更長，短時間尋找替代品較為不易，在USTR的排除標準中予以優先考慮；而清單3、4A中的商品，如皮革製品、服裝、鞋等，生產技術相對簡單、供應鏈條較短，雖然進口金額上的對華依賴度更高，對美消費者的福利損害更大，但短時間尋找替代品相對容易，因此排除率較低。另外，考慮到前一階段排除期限（一年）到期後，很多商品未獲得延期，實際的排除率也大幅降低了。

可見，美國提高對華關税排除率的政策空間很大。特別是當前美國在通脹壓力下，提升汽車及零件的排除率，以及廣泛提升皮革製品、服裝、鞋等生活用品的關税排除率，對其緩解貨幣政策壓力也有一定作用。

**總體上，中美可以通過關税排除機制，相互大幅提高關税排除比率，推動形成雙邊經貿關係良性互動的起點。**在全球疫情蔓延的背景下，當前全球供應鏈面臨前所未有的不確定性。中國台灣的旱災、美國的芯片制裁、航運事故導致的港口擁堵、疫情導致的生產停頓，任何不確定性都將使得緊繃的供應鏈面臨更大壓力。在這些負向供給衝擊的背景下，滯脹可能使得原本就走在獨木橋上的美國貨幣政策空間更顯逼仄。中美應形成共識，在全球供應鏈領域加強合作，協同穩定全球供應鏈的預期。在當前，中美實質性地提高關税排除比率將有助於降低全球供應鏈成本，從而加速緩解滯脹壓力，這也將成為中美雙邊形成良性互動的一個重要開端。

轉自：《全球產業鏈重塑與中國選擇》部分章節

徐奇淵 中國金融四十人論壇（CF40）研究部主任、中國社科院世界經濟與政治研究所研究員；

姚曦 中國社會科學院世界經濟與政治研究所 助理研究員；

趙海 中國社會科學院 全球戰略智庫 國際政治部主任