鋼鐵產能，拜登的制華手段？_風聞

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　　本文作者：

　　吳煥璋

　　引言

　　自2018年中美貿易摩擦發生以來，中國產能過剩問題一直是其中的一個重大的爭議點。其爭議在於，美國政府常常將中國產能過剩，尤其是鋼鐵產能過剩描述為導致美國對中國貿易逆差的重要原因，以及中國“扭曲性”貿易政策的結果。特朗普政府時期的關税戰很大程度上就是圍繞這些產能過剩的產品而展開的。在拜登上台之後，美國政府也並沒有放鬆對於中國鋼鐵產品的貿易制裁。毫無疑問，中美圍繞產能過剩的貿易爭端仍將繼續。本文則希望通過考察中國產能過剩問題對美國造成的經濟影響，美國鋼鐵貿易利益集團的政治訴求，以及相關選區（鋼鐵重工業區）對於總統競選的影響，並結合當前拜登政府政策新動態，來解釋美國對華鋼鐵貿易政策的多層原因，進而試圖説明美國對華鋼鐵貿易政策更多是政治性而非經濟性的。

　　拜登在底特律的競選活動。圖片來源：https://www.mlive.com/public-interest/2020/09/joe-biden-meets-with-detroit-area-steelworkers-during-campaign-swing-through-michigan.html

　　一、鋼鐵產能過剩與中美貿易

　　2018年3月，時任美國總統特朗普以危害國家安全為由，向產自除墨西哥和加拿大以外的國家地區的鋼材徵收收25%的關税。從經濟利益角度來説，美國政府這一政策決定無疑主要是為了減少外來鋼鐵產品對美國國內鋼鐵市場的衝擊。美國政府認為，美國鋼鐵產業近年來之所以受到外來鋼鐵產品的衝擊，是由全球整體上的鋼鐵產能過剩導致的；其中中國是全球鋼鐵產能過剩最大的國家——根據世界鋼鐵協會（World Steel Association）數據，2020年中國鋼產量為10.53億噸，佔同年全球鋼產量的56.5%，比去年增長了5.2%。換言之，美國認為中國的鋼鐵產能過剩是美國鋼鐵產業受到衝擊的罪魁禍首。中國的鋼鐵產能過剩問題也就因而與中美貿易問題產生了密切的聯繫。其聯繫在於，國家通過促進新的投資、補貼和政府支持措施助長了鋼鐵部門的產能過剩，並造成影響鋼鐵生產、價格和貿易的市場扭曲，進而將過剩產能調整的負擔轉移到其他國家。

　　美國對於中國鋼鐵產業最主要的指責在於中國政府對於其眾多鋼鐵企業的過度扶持，尤其是補貼，使得這些企業超量生產鋼鐵，造成產能過剩，並將過剩產能出口各國，而其中作為中國鋼鐵進口國的美國則“深受其害”。然而，美國是否真的只是因為中國的鋼鐵產能過剩所以對中國鋼鐵產品徵收報復性關税呢？仔細分析美國這一政策的基本邏輯，則不難發現，美國對於中國鋼鐵產能過剩以及其影響的指責並不具有很強的説服力。

　　首先，我們需要知道什麼是產能過剩。所謂產能過剩，從微觀角度來説，即指由於壟斷競爭或不完全競爭形成的實際產出小於最優產出的情況；從宏觀層面來説，指生產能力遠遠大於市場需求。產能過剩的水平是通過產能利用率來表示，即實際生產量與潛在生產量的百分比值。一般來説，若一個產業的產能利用率小於80%，則該產業處於產能過剩的狀態；其中產能利用率處於75%-80%則意味着該產業處於輕度過剩狀態。按照這樣一個標準，中國確實存在十分嚴重的產能過剩問題。根據中國國家信息中心的數據，中國在2008到2015年期間，粗鋼產能利用率基本上低於75%。然而，中國政府也十分重視這個問題——早在2005年，國務院就做出了關於《促進產業結構調整暫行規定》的決定；2016年，國務院提出了關於鋼鐵行業化解過剩產能實現脱困發展的意見。在2019年的第四季度，中國的鋼鐵產能利用率為80.2%；2020年利用率為78.8%；而2020年中國的粗鋼產能利用率達到了88%。由此可見，儘管去產能的工作仍然是任重而道遠，但中國在鋼鐵產業去產能上也做出了不少努力。相比之下，美國的鋼鐵產能狀況也並非處於較為平衡的狀態——美國從年初到近日的鋼鐵產能利用率為79.2%，而之前由於新冠疫情的衝擊利用率甚至下降到了70%以下。因此，就產能過剩問題本身而言，中國近年來的政策導向以及結果是向好的，這似乎難以構成美國針對中國產能過剩的指責和制裁行動的理由。

　　產能過剩本身似乎並不構成貿易問題，但是產能過剩的企業出口產品或者“傾銷產品”則顯然是貿易問題的範疇。實際上，這也是美國一直以來關注中國鋼鐵產能過剩問題的重要原因。在美國看來，中國的部分鋼鐵企業的生產設備、資本的利用率較低，但是仍然能夠生產出大量的鋼鐵並以低價遠銷海外，其中很大程度上是受到了中國政府的政策補貼支持。這種做法其實也就是美國政府常常所説的中國的扭曲性貿易政策（distortive trade policy）——換言之，即指依靠強大政府幹預且破壞國際自由市場競爭的貿易政策。然而，中國政府對於這些鋼鐵製造企業的扶持並不是出於低價傾銷以牟取海外市場暴利的目的，而是出於穩定社會的目的。鋼鐵去產能並非能在短時間之內完成，而需要逐步推進，其原因在於鋼鐵產業中的從業勞動者人數眾多，若立即實行一刀切政策則導致大量從業人員失業，而再就業也需要一定的時間和再就業職業訓練的投入，使得這些人員的利益訴求難以得到保障，進而構成社會不穩定因素。因此，這些企業需要在一段時間內繼續維持可盈利水平，以確保相關從業人員能夠平穩過渡到再就業階段，而不至於受到去產能政策的巨大負面衝擊。可以説，中國政府對於產能過剩的企業所實行所謂的補貼或者扶持政策主要是針對國內產業優化升級，其本質並非是對外貿易政策，而產能過剩背後的補貼政策也很難説是中國出口大量鋼鐵的政策驅動力，遑論針對美國的扭曲性貿易。

　　此外，中國的鋼鐵過剩產能也並不會直接影響到美國自身的鋼鐵產業。中國的鋼鐵產品的主要出口對象為亞洲國家。根據美國商務部國際貿易管理局（International Trade Administration）2019年的報告，進口中國鋼鐵數量最多的國家是韓國、東盟國家、阿聯酋等，這些國家在當年所進口的鋼鐵數量總共佔中國出口鋼鐵的52%。相比之下，中國出口到美國的鋼鐵數量則較少。而根據美國埃信華邁（HIS Markit）公司2018年數據，美國的鋼鐵進口產品主要來自加拿大、越南和韓國，三者各佔比均超過了10%；相比之下，美國同年從中國進口的鋼鐵僅僅佔其所有進口鋼鐵的2%。儘管中國存在較大的產能過剩問題，但中國的過剩產能與美國鋼鐵產業受到外來進口鋼鐵的衝擊並沒有直接必然聯繫。

　　此外，鋼鐵產能過剩這一問題並非特定的某些國家的問題，而是全球性的問題。根據世界鋼鐵協會2007-2017年數據，全球鋼鐵產能利用率的水平基本上低於75%，甚至在近五年來幾乎低於70%。儘管美國政府（尤其是特朗普政府）所實行的25%鋼鐵關税基本上是面向幾乎所有鋼鐵產國，但美國尤其將中國政府凸顯出來，並不斷強調中國政府對於鋼鐵產品企業的過度補貼以及差能過剩對美國造成的危害。美國之所以將產能過剩與中美鋼鐵貿易結合起來，顯然並非僅僅出於國家經濟利益受損的考量，其背後實際上是錯綜複雜的國內政治集團的博弈。

　　二、國內政治的影響

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　　1、利益集團的推動

　　眾所周知，美國對外政策很大程度上是由美國各大利益集團與政府、國會的相互博弈塑造形成的。毫無疑問，美國政府對於中國鋼鐵產品的制裁行為背後其實是有非常強大的利益集團支撐。總體而言，美國鋼鐵產業有五大貿易協會對美國對外鋼鐵貿易政策有着極大的影響，他們分別是：美國鋼鐵學會（American Iron and Steel Institute），美國鋼結構協會（American Institute of Steel Construction），美國管道進口委員會（Committee on Pipe and Tube Imports），北美特殊鋼產業協會（Specialty Steel Industry of North America）以及美國鋼鐵製造商協會（American Steel Manufacturers Association）。這五大貿易協會於2016年發佈了一份《中華人民共和國鋼鐵產業市場調研報告》（Report on Market Research into the People’s Republic of China Steel Industry）該報告指出：“中國政府主要通過現金補助、股權注入、政府強制併購、優惠貸款和定向信貸、土地使用補貼、公用事業補貼、原材料價格控制、税收政策等方式支持國家鋼鐵行業發展。和利益、貨幣政策和環境監管的鬆懈。中國政府在產量最高的（到 2014 年噸位）中國鋼鐵生產商中保持多數份額。國內鋼鐵生產商不是與私營企業競爭，而是與不需要使用自由市場原則來運營的主權政府競爭。”

　　更值得注意的是，作為全美最重要的鋼鐵產業利益集團代表之一，美國鋼鐵產業學會AISI在其官網上直接給出了針對對華鋼鐵產品貿易的如下公共政策建議: 第一，確保第 232 條對鋼鐵進口的補救措施仍然存在並完全有效，特別是由於最近 COVID-19 導致美國和世界各地鋼鐵市場的需求下降；第二，敦促中國和其他主要鋼鐵生產國做出具有約束力的承諾，以消除鋼鐵過剩產能，終止針對鋼鐵行業的補貼和其他扭曲市場的政策和做法，並避免在未來推出新的補貼計劃；第三，解決扭曲貿易的政策和做法，包括跨境補貼，這些政策和做法正在推動中國企業在中國以外（例如印度尼西亞和東南亞其他地區）新鋼鐵產能的快速增長；第四，承諾大力捍衞並延續美國出於反傾銷目的將中國視為非市場經濟體（NME）的做法，直到中國進行必要的改革，使其經濟真正按照市場原則運行。

　　而在拜登當選美國總統不久，美國鋼鐵研究所（AISI），鋼鐵製造商協會（SMA），聯合鋼鐵工聯盟（USW），管道進口委員會（CPTI）和美國鋼鐵建設研究所(AISC) 等行業協會就寫信對拜登總統諫言，“面對巨大且不斷增長的鋼鐵產能過剩，繼續實施 [鋼鐵] 關税和配額對於確保國內鋼鐵行業的生存能力至關重要。在主要鋼鐵生產國消除產能過剩之前取消或削弱這些措施——以及助長鋼鐵危機的補貼和其他貿易扭曲政策——只會導致新的進口激增，對國內鋼鐵生產商及其工人造成破壞性影響。”

　　從所列舉的上述例證中不難發現，美國行業協會在過去5年中基本上保持着堅持對華鋼鐵產品關税制裁的態度。這些政策立場和建議也基本上在特朗普政府時期，乃至拜登政府前6個月中得到貫徹落實——無論是特朗普政府的232條款還是拜登政府對於鋼鐵關税徵收等相關政策的繼承與保留，其所反映的基本內容和理念也是與上述利益集團的訴求以及政策推動有較為緊密的聯繫。

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　　2、關鍵選區的影響

　　除了上述的利益集團推動作用，美國對鋼鐵加徵關税的政策傾向其實很大程度與美國的總統選舉有關。從某種意義上來説，總統候選人（尤其是特朗普）對鋼鐵貿易所採取的政策，也是為了爭奪相關利益州的選票。而這些州其實大部分位於我們所熟悉的鐵鏽地帶（Rust Belt）。

　　所謂鐵鏽地帶，其實就是指自 1980 年代以來遭受經濟衰退的傳統工業北方州。去工業化和海外許多“藍領” 工作的外包使他們處於衰退和衰敗的狀態， “鐵鏽地帶” 由此得名。儘管沒有官方定義，鏽帶通常被認為是從紐約州中部開始，向西穿過賓夕法尼亞州、俄亥俄州、印第安納州等北方工業州。

　　鐵鏽地帶與鋼鐵產業的相關性是不言而喻的。根據美國鋼鐵學會於2018年的統計數據，鐵鏽地帶中有5個州的鋼鐵產業產量和就業貢獻崗位數量在全美名列前茅：印第安納、賓夕法尼亞、密歇根、伊利諾伊和俄亥俄。然而我們可以看到在近年來，這些鐵鏽地帶州的工作崗位數量在逐漸減少，也就引發了鐵鏽帶州的鋼鐵產業工人的失落的問題。這也是舉世矚目的2016大選的重要國內背景。

　　統計圖來源：美國勞工部勞務統計局（U.S. Bureau of Labor Statistics）

　　然而，鐵鏽地帶之所以對美國總統大選十分重要，是因為美國總統選舉制度中的選舉人團（Electoral College）這一制度設計的存在。選舉人團是美國總統選舉的方式，是一種間接選舉，旨在選出總統和副總統。根據《美國憲法》及憲法修正案，美國各州公民先選出該州的選舉人，再由選舉人代表該州投票；不採用普選制度的原因，主因在於美國為聯邦制國家，制憲元老考慮到各州的特定地理條件，採取選舉人團制度保障各州權益。其基本操作規則為：一個州（包括哥倫比亞特區）為一個選舉人團單位，各州的選舉人數意即該州在參議院及眾議院兩院議員總人數。除了緬因和內布拉斯加，其他48個州和特區均實行“勝者全得制”（Winner-take-all），即把本州的選舉人票全部給予在該州獲得相對多數普選票的總統候選人。要最終贏得美國大選，競選者必須在選舉人團選票中贏得至少270票。

　　由此可見，美國總統選舉的選舉人團制度很大程度上決定了最後的勝負定局。而當年特朗普2016年的大選獲勝與他贏得了鐵鏽帶州的選舉人團選票有重大的關係。鐵鏽地帶中，除了印第安納州是紅州（長期以來基本上主要支持共和黨）以外，伊利諾伊州、密歇根州和賓夕法尼亞州在過去20年中基本都支持民主黨，而俄亥俄州近年來基本上是搖擺州。正因為這樣的選舉政黨傾向特點，這幾個州也就構成了鐵鏽帶中不可逾越的 “藍牆” （Blue Wall）。然而，這堵“藍牆”在美國2016 年總統大選中被特朗普打破，也成為了特朗普最終贏得大選的關鍵因素之一。

　　正是由於鐵鏽帶州對於總統選舉的特殊性以及特朗普競選成功的特殊現象，拜登也相較於過去的競選者更加關注這些州的利益訴求。利益集團政治和選舉政治的壓力使得拜登在貿易保護主義政策已經造成明顯的負面衝擊的情況下，仍然堅持延續這種政策。過去3-4年中，特朗普的貿易保護主義對於鋼鐵產業以及鐵鏽帶經濟都造成了較大的損害。我們可以看到，在特朗普實施徵收進口鋼鐵高關税措施之後，上述幾個州的就業狀況尤其是鋼鐵產業以及其他下游製造業的狀況則有所下降。而就美國鋼鐵產業本身而言，在2018年至2020年期間，該產業的就業率下降了4.2%，而鋼鐵股票價格也下跌了28%。如下圖所示：

　　統計圖來源：美國勞工部勞務統計局

　　統計圖來源：美國勞工部勞務統計局

　　換言之，這種單方面制裁性質的政策措施似乎並不能為美國帶來較為較好的經濟收益，而是可能使得美國鋼鐵產業進一步受到打擊。然而，拜登2020年總統競選選舉承諾中明確涉及到與這幾個鐵鏽帶州利益直接相關的內容——其“美國製造”計劃（Made in America）中強調鋼鐵產品製造和供應鏈本土化和盟國解決鋼鐵等產能過剩問題 。此外，在全國有將近70%的人口對中國持有負面影響甚至是明確反華的態度之下，將解決鐵鏽地帶中的鋼鐵產業相關問題與制裁中國（鋼鐵進口關税等）的措施聯繫起來可以説是勝算較大的選舉政策承諾組合——針對中國鋼鐵產能過剩問題，限制中國鋼鐵進口，實行反傾銷和反補貼調查等等。而在競選者當選為總統之後，為了鞏固選民（尤其是鐵鏽帶的選民）的支持，拜登也會力圖確保針對中國鋼鐵產能問題的相關政策措施也基本上得到落實——繼續針對中國的鋼鐵產能過剩與其相關的“扭曲性貿易政策”進行施壓乃至制裁。因此，在巨大的國內政治壓力面前，拜登政府仍然是選擇了沿襲特朗普對華鋼鐵貿易政策。

　　3、變本加厲的政策

　　在拜登上台之後，美國政府對於中國鋼鐵產能過剩問題的基本立場並沒有變化。美國並沒有完全放棄25%的鋼鐵關税政策，在今年3月美國商務部長吉娜·拉蒙多（Gina Raimondo）表示，拜登政府將保持鋼鐵關税，以保護國內鋼鐵產業。此外，今年年去，美國貿易代表辦公室發佈的《2021年外國貿易壁壘評估報告》 （2021 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers）中提到，中國鋼產能過剩問題關係到美國國家安全利益，並再一度聲明中國政府給產能過剩企業提供的政策支持對全球鋼鐵市場（包括美國在內）造成扭曲性影響。更值得注意的是，該報告甚至認為中國的產業發展戰略 “中國製造2025”計劃將加大對於中國製造業企業的財政扶持，並進一步加劇鋼鐵產能過剩的問題。而“中國製造2025”並不只是致力於中國製造產業升級，更重要的是助力製造業核心技術的發展，尤其是針對諸如半導體等對外依賴程度較高的產品，以構建中國本土的科技創新密集型製造業產業鏈。中國的製造業計劃無疑構成了對於美國在高端製造業以及科技創新領域的領先地位的挑戰；而針對中國鋼鐵產能過剩問題，也因而成為美國與中國展開科技戰略競爭的重要內容。

　　此外，在今年5月，美國與歐盟商定不再互相提高鋼鐵關税，並明確指出要針對像中國這樣扭曲貿易政策國家採取相關措施。顯然，拜登政府是希望通過修正之前特朗普對其他國家（甚至包括日本、韓國、歐盟部分成員國等盟國以及印度這樣的準盟國）所實行的近乎無差別的鋼鐵產品高關税政策，改善與這些國家之間的政治與經貿關係，進而聯合針對中國的鋼鐵產能過剩問題，針對所謂的中國扭曲貿易政策，達到抗衡甚至遏制中國的科技競爭中的崛起之勢。

　　究其本質，自特朗普至拜登對於中國的鋼鐵產能過剩問題所實施的貿易政策，其着眼點仍然在於中美之間的“貿易不平衡”，而產能過剩如果説特朗普的關税報復主要是為了挽回產能過剩帶來的經濟損失的話，那麼由此，我們其實已經可以看到美國對鋼鐵產能過剩的問題已難説是解決鋼鐵產能本身所造成的經濟損失的問題了，而是具有明確對華針對性的戰略競爭手段。

　　結語

　　綜上所述，自特朗普至拜登以來，美國對中國鋼鐵產能過剩所實施的貿易政策，其本質並不在於通過施壓中國化解鋼鐵產能以緩解美國鋼鐵製造業的經濟困難。中國的鋼鐵產能過剩問題衝擊美國鋼鐵製造業，可以説只是美國為了其實施對華貿易制裁性措施所強行賦予的一個理由，無論從中國自身的去產能政策還是中國產能過剩對美的影響來看，這一邏輯都難以自圓其説。針對中國鋼鐵產品的貿易政策措施，更多的是國內利益集團推動的結果，也是總統為履行其競選承諾的重要行動體現——作為主張貿易自由化的民主黨人拜登仍然維持特朗普時期的貿易政策基本方針，這一點足以窺見一斑。因此，基於鋼鐵產能過剩所推行的高關税等貿易保護政策，並不是一個純粹的基於經濟學成本-收益、對國家近乎無差別徵收關税的經濟政策，其所具有的政治性、對華針對性和戰略競爭性在拜登政府上台之後也變得更加明顯。