逃不脱的家長，戒不掉的培訓？_風聞

“雙減”政策逐步推開，各地“雙減”細則相繼落地。

一些教培機構已開始轉型。前幾天，一則“新東方轉型培訓父母”的消息在家長羣“炸開了鍋”，並登上了熱搜。新東方北京學校發佈説明表示，該課程並非首次推出，父母智慧館主要為家長提供各類家庭教育的講座和課程，幫助父母掌握科學的育兒方法。隨後，“優質父母智慧館”改名為“家庭教育智慧館”。

有網友驚呼：“小時候被培訓的是我們，萬萬沒想到，長大了當了父母了培訓的還是我們”“合着補課的還是一波人”……

新規出台後，許多家長表示支持，還有家長仍在觀望，也有部分家長開始新的焦慮。據媒體針對中小學生家長髮起的專項調查顯示，98%的受訪家長都或多或少地給孩子報了課外培訓機構，其中83.82%的家長選擇了學科類培訓。整體花費集中在每年2萬元到5萬元之間。

什麼時候起，校外培訓成了“剛需”？

有評論稱，“雙減”政策是針對義務教育階段積弊甚深的問題作的一次系統性糾偏，這背後的真正邏輯是什麼？

2021年6月25日，北京市白雲路的一所小學。圖｜視覺中國

文 | 範永茂 中國人民大學公共管理學院

編輯 | 王乙雯 瞭望智庫

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國家和政府一直很重視學生負擔問題。最早從1955年開始，我國針對中小學“減負”就頒佈了20多道政策。上個世紀末到本世紀初，各個地方政府針對校外學習和各種補習班、奧林匹克班也採取了諸多治理整頓措施，希望落實解決學生學習負擔過重等問題。

2018年是近年來國家出台關於中小學減負政策最密集的一年。當年2月，教育部等四部委聯合印發了《關於切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》，這是我國“減負”史上第一個多部門聯動的專項治理校外培訓機構的文件。

今年7月，由中辦和國辦聯合就“雙減”問題發佈文件，第一次在國家最高層面上把學生的“減負”工作納入到政府正式議程，可見此問題的重要性和國家對此的重視程度。

這次的“雙減”不僅對學生校內和校外的課業提出了減負的要求，更對校外學科培訓類機構上市融資和資本運作提出了明確的限制，還對如何提升校內教育質量提出了新要求，這種治理的力度不可謂不是空前的。各地在中央文件的要求下，也在開始加緊落實本地的“雙減”政策，政策效應初步顯現。

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過去的“減負”，為何總是效果不佳？

各類教育調查報告顯示，“減負”政策執行之後的中小學生學業負擔依然沉重。“教育部對京、津、滬、冀、遼中小學的調查結果顯示，學生書包越來越重、學習時間過長、睡眠不足、視力下降，很多學生不堪重負”。無怪乎有的家長髮出 “減負=製造學渣”的感慨。

“減負”政策陷入了“校內減負、校外增負、教師減負、家長增負”的怪圈，政策不力也已成為我國基礎教育的一道難題。特別是數量龐大的校外培訓機構，其發展已被資本裹挾，偏離了教育特別是義務教育的初衷。亂收費、無證經營、質量參差不齊、魚龍混雜，不僅在販賣焦慮，還損害了家長和學生的利益，到了必須嚴整的時候。

2021年6月21日，江蘇鎮江市，放學路上的小學生。圖｜視覺中國

值得反思的是，以前各地教育部門的“減負”政策和整頓措施，為何總是效果不佳？

一項政策執行陷入困境的因素是複雜的，這種“減負”政策怪圈的出現恰恰説明過去的政策措施未能做到標本兼治。要想成功地解決問題，就必須對真正的問題找出正確的答案。但人們常常用正確的手段解決被錯誤建構的問題，對問題的實質作出了錯誤的解讀。表面上看似找到了引發問題的原因並提出了正確的解決方案，實際上並沒有真正解決問題，反而被帶入歧途。

這在公共政策理論裏就叫做第三類錯誤。第三類錯誤的核心是“問題構建”，一項不當或錯誤的問題構建將會造成公共資源的浪費，嚴重者更能構成人為災害。過去的教育“減負”政策，本質上屬於結構不良的公共政策問題。其特點為：

一是政策制定者通常傾向於按照自己的價值系統去制定政策，而常常忽略整體社會的偏好；減負政策沒有從價值出發，僅從問題出發來解決問題，就是所謂的“頭痛醫頭腳痛醫腳”。

二是政策制定者忽略了創新性的政策。在傳統的漸進決策模型或者運動式治理下，執行手段單一、執行機制和監控機制不力，無法妥善解決結構不良的政策問題。

三是“減負”政策執行中存在政策法律效力低下、政策執行資源不足的限制，政策制定者無法羅列出所有解決的方案。

四是政策制定者無法預測可能解決方案所有的正面以及負面結果。

中央政府作為“減負”這項公共政策制定主體，地方政府作為公共政策的執行主體，家長、學校及培訓機構作為政策對象，政府財政及督察系統作為政策執行工具，都影響了最終的效果。所以，要想從根本上解決“減負”這類結構不良的政策問題，需要從根本上做出改變。

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“雙減”有何不同？

這次國家的“雙減”政策，較之前各地方和教育部出台的政策有了更深入、全面的指導，不僅要求如何做“減法”，還指導如何做“加法”。

《意見》明確要求，要大力提升教育教學質量，確保學生在校內學足學好。教育部等六部委頒佈的《義務教育質量評價指南》就對提升校內教育質量有了具體要求，比如義務教育嚴禁違規跨區域招生、中小學嚴控考試次數、不公佈成績排名、義務教育階段不得使用境外教材等。

除了對校內教育質量有要求外，《意見》同時要求“提升學校課後服務水平，滿足學生多樣化需求”。這是“課後服務”再次在中央文件亮相 ，彰顯了黨和國家對這一問題的高度重視。為落實中央對此重要工作的部署，7月13日教育部召開的新聞通氣會上透露，今年秋季開學後將實現義務教育課後服務全覆蓋、有需求的學生全覆蓋。

這是配合“雙減”政策的重要措施，做好課後服務，既能解決廣大家長的後顧之憂、增強教育服務能力，又能強化學校教書育人的主陣地作用，還能促進學生全面健康成長、提高教育質量，可謂一舉多得。

其實從2017年開始，教育部就開始在全國開展課後服務試點工作，積累了寶貴的經驗。課後服務最初是為解決“三點半難題”而提出的，但課後服務現在已經有了更豐富的內涵：不僅解決部分家長接學生的困難，還要吸引數學生參加；不僅要提供看管，還要有豐富的拓展；不僅要實現校內減負，還要為學校教育提質增效。課後服務要成為學校教育綜合服務的延伸，體現出學校教育主體性角色的迴歸和強化。

多地經驗也表明，課後服務內容與學校特色相結合、與校內課程相結合，發展特長、培養興趣，釋放天性是增強課後服務吸引力的重要因素。

做好課後服務需要創新的做法，教育部提出“小學階段作業不出校門”，很多家長希望學生能夠在校完成課後書面作業，保質保量。這樣看來，學校老師在課後服務作業管理上有很大的發揮空間，除了可以指導學生完成作業，還可以引導學生質疑，幫助學生釋疑，幫助不同層次學生學足學好。課後服務還可以安排豐富多彩的文體活動，把學生的注意力從電子產品轉移到充滿意義的現實生活。所以，課後服務看似一個小舉措，破解的卻是五項管理的大難題，優化的是教育發展的大生態。

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“戒”不掉的需求

學生學業負擔過重  ，有着深刻的社會根源。

“望子成龍，望女成鳳”是中國家長普遍的社會心理，在目前高考這個中國教育的終極指揮棒沒有改變的情況下，家長們只能寄託於孩子學業成績的提升。“起跑線焦慮”促使家長們要求孩子們“校內學不夠找校外，校外學不夠找家教”，這是校外培訓機構和各色補習班 “野火燒不盡”的根本因素。

2020年10月14日，河北省邯鄲市叢台區一所小學的學生蒙着眼睛整理書包。圖｜IC photo

因為有市場需求就會有生產供給，這種教育需求如果得不到校內教育的滿足，必然導致校外教育機構生意火爆。2018年7月，北京大學中國教育財政科學研究所和社會科學文獻出版社發佈的《中國教育新業態發展報告（2017）：基礎教育》顯示，在2017年中國普通家庭參與校外培訓的學生年均支出5616元，其中，一線城市學生的平均校外培訓支出達7781元/年，二線城市為4863元/年。

龐大的市場必然會對資本產生巨大的吸引力，催生眾多培訓機構的野蠻生長。在教育機構的裹挾裏，家長會給予“減負”政策下的學生更多的附加作業，報名更多元的校外培訓班，學生“加負”似乎是最“理性”的選擇。從教師和學校的層面看，一邊是來自於教育部門的大政策大方針的號召，另一邊則是關乎自身的績效，在博弈的進程之中，很有可能延續原有的教育方式不變。

總之，只要有需求，就會有供給。過去的“減負”效果不佳，重要的原因之一就是隻是解決了供給側的問題，而沒有解決需求側的問題。 

而需求的頑固存在是和中國人口多、就業壓力大、社會保障不充分的大環境有關。寒門出貴子，普通百姓只能寄希望於通過教育來競爭飯碗甚至改變命運。“萬般皆下品，唯有讀書高”是當代家長們內心真實又無奈的寫照。

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供給的不足與不均衡

羣眾對教育的渴望，面對的卻是教育資源供給的不足與不均衡。特別是優質教育資源供給的不足，也就是人民羣眾日益增長的對優質教育資源的需要和優質教育資源供給不充分的矛盾，以及教育資源供給的不均衡。

義務教育階段的教育服務本身是一種純公共產品，具有極強的正外部性，惠及全社會和全民族。這種服務需要政府承擔起主要供給責任。但從當前實際情況看，我國長期以來對教育的投入是嚴重不足的。

雖然我國於1993年就提出了《中國教育改革和發展綱要》，並明確提出到20世紀末也就是1999年，國家財政性教育經費支出佔GDP的比例要力爭達到 4%。而直到2013年，距《中國教育改革和發展綱要》公佈整整20年後，我國公共教育經費支出佔GDP的比重達到了3.9%，基本實現了本應在14年前實現的奮鬥目標。

同一時期，發達國家甚至不少我們周邊的發展中國家的財政性教育支出都遠高於4%。比如，2005年公佈的一項數據顯示，公共教育經費支出佔GDP的比重世界平均值為4.4%，高收入國家平均值為5.5%，中等收入國家平均值為4.3%，低收入國家平均值為3.2%，而我國當年的比例僅為2.7%。

這20年的經費保障不足，也直接導致了我國教育資源，特別是優質教育資源供給的嚴重不足。教師的工資水平、福利待遇、社會地位與發達國家相比存在較大差距。另外在教育支出裏，也存在着結構性不均衡。財政性教育支出投入最大的是高等教育，其次是高中和職業教育，比重最低是義務教育。

在高等教育投入中，985/211與非985/211、名校與普通學校、經濟發達地區與經濟不發達地區的待遇也相差懸殊。高等教育如此，義務教育更是問題重重，城市與農村、大城市和中小城市、東部地區和中西部地區的義務教育資源分佈極不均衡，公立優質教育資源向經濟發達地區傾斜、向城市地區傾斜的現象十分突出，這也給校外培訓機構的存在提供了天然的土壤。

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“減負”，需要做“加法”

所以，義務教育“減負”，走出過去政策循環的怪圈，不能純粹依靠取消校外教育培訓機構的“減法”，因為這不能根本上消除家長的擔憂和市場的需求，而要更多依靠做“加法”，建立“減負”政策長效機制，需要根據價值確定目的，根據目的確定目標，根據目標確定途徑。

2019年7月7日，江蘇常州，等候孩子從興趣班下課的家長。圖｜視覺中國

第一個“加法”是政府要在國家層面從財政支出上保障教育支出的合理性增長，逐步增加教育財政性支出佔GDP的比重，努力提高到高收入國家的水平，從根本上滿足人民羣眾對優質教育資源的需求。

第二個“加法”是增加義務教育投入佔全部財政性教育投入的比重，使得義務教育、高中教育、高等教育的財政性支出的比例接近於合理或相似的水平。發達國家在這三個階段的教育經費支出比例大致保持在1:1:1的水平。這樣才能使更多優質人才和資源下沉到義務教育階段，下沉到農村地區，下沉到中西部地區，促進優質教育資源的合理分配。

第三個“加法”是要統籌好校內校外各類優質教育資源，讓校外的優質資源迴流校內，使得每個孩子在校內能享受到優質的教學服務。可以通過財政資金或者政策激勵，引導校外教育資源有序向校內流動，使得盈利的教育資本反哺給校內教育。此外，還要建構綜合的“減負”政策評價指標和長期的監督管理機制，並及時跟蹤、評估與反饋。

第四個“加法”是地方教育行政主管部門應該合理規劃，整合地區內的教育資源。比如，在一個城市內，統籌市內義務教育資源，促進學校之間的相互幫扶，平衡不同城區教育資源的差距；在一個省範圍內，也儘量平衡農村和城市之間的差異。

第五個“加法”是家長和學校的加法。家長要做好陪伴孩子的加法，而不是把學生推給教育培訓機構，也不要把“別人家的孩子”成為自己孩子學習負擔的“原罪”；學校要有綜合素質的加法，減了不必要的學業負擔，但要增強學生的學習興趣和探究的天性，給學生更多自我成長鍛鍊的機會，在有教無類的基礎上探索如何更好地因材施教。

第六個“加法”是社會的加法。全社會要有多元化的人才評價準則，推崇任何為社會做出貢獻的人，鼓勵年輕人的成才多元化選擇之路，不刻意渲染“尖子生”“狀元郎”，正確對待學業優秀學生的勵志經驗。

總之，義務教育“減負”不是單一主體的責任和義務，而是從學生、家長、教師、學校和政府相關部門到整個社會共同面對的。家長與校外培訓機構應該做好學生課後的“減法”，政府、學校要為學生“減負”做足“加法”，提供好政策保障。