嫁出去的女兒，潑出去的水？”——從外嫁女現象看特殊農民羣體成員資格認定_風聞

房紹坤｜吉林大學法學院教授，教育部長江學者特聘教授

任怡多｜吉林大學法學院博士研究生

農村集體經濟組織成員資格認定不單是一個身份確認的問題，還事關農民的基本民事權利和生存利益，其本質是確定集體資產權益主體的過程，關係到每個農村集體經濟組織成員的切身利益，直接影響其能否享受由農村集體資產所帶來的各項收益。相較於一般農民羣體而言，特殊農民羣體往往處於弱勢地位，時常遭到本集體經濟組織的排斥，因而其合法權益更易受到侵害。故在有關農村集體經濟組織成員資格的糾紛中，絕大多數是因為特殊農民羣體的成員資格認定問題而引起的。據此，特殊農民羣體的成員資格認定是農村集體經濟組織成員資格糾紛的矛盾集中點，其既是農村集體經濟組織成員資格認定中最具爭議且最為複雜之處，也是處理好農村集體經濟組織成員資格糾紛的關鍵所在。所謂特殊農民羣體，是指基於婚姻關係、外地上學、外出務工等原因產生了一定的人口流動，導致户籍登記、土地承包關係及生產生活關係相互脱離，由此所形成的成員資格認定情形複雜的農民羣體。從本質上講，特殊農民羣體的特殊之處，既非具有特殊地位或者享受特別利益，又非適用特殊的成員資格認定標準，而在於相比一般的農民羣體，其在進行集體經濟組織成員資格認定時，面臨着更加錯綜複雜的情形，因而需要特別注意並予以重點保護。

關於特殊農民羣體的具體類型，目前理論界尚未達成共識，有學者概括了外嫁女、入贅婿、全日制大中專學校在校學生、服刑服役人員、空掛户、退休回鄉人員等20種特殊農民羣體。儘管特殊農民羣體的類型眾多且無法窮盡，但每一類特殊羣體的成員資格認定在本質上都具備相當程度的共通性，即均基於一定的人口流動原因，產生了户籍登記、土地承包關係和生產生活關係相互分離的狀態，由此引發在成員資格認定問題上的糾紛，繼而導致了其合法權益極易受到侵害。並且，在成員資格認定的裁判思路、法律適用、指導原則及具體規則上，各類特殊農民羣體存在規律的相似性和內在的一致性。為此，鑑於在已上網公佈的裁判文書中，涉及外嫁女的集體經濟組織成員資格認定糾紛佔特殊農民羣體成員資格認定糾紛總數的86.18%，判決數量最多且能全面涵蓋各類特殊農民羣體成員資格認定糾紛的情形，故本文將外嫁女作為特殊農民羣體的典型樣本，以“外嫁女的集體經濟組織成員資格認定糾紛”為研究對象，着眼於特殊農民羣體成員資格認定的規則缺失所導致的裁判困境，從訴訟主體地位、資格認定標準、資格認定主體、司法介入限度四個方面提出特殊農民羣體成員資格認定的規範路徑，以期能夠對司法機關處理特殊農民羣體的成員權益糾紛有所裨益。

“外嫁女”集體經濟組織成員資格認定的司法現狀

本文分析的裁判文書來源於“中國裁判文書網”，筆者利用“聚法案例”檢索分析工具，將檢索案由限定為“侵害集體經濟組織成員權益糾紛”，案件的爭議焦點限定為“集體經濟組織成員資格”，以“外嫁女”為關鍵詞在“本院認為”部分進行二次檢索。截至2020年12月31日，共獲得811份裁判文書，經篩選獲得有效樣本590份。在精確統計與逐個分析全部有效樣本的基礎上，從裁判結果、法律適用、成員資格認定標準、成員資格認定主體及村民自治的程度等方面，梳理了以外嫁女為代表的特殊農民羣體成員資格認定的司法裁判現狀。

（一）裁判結果

通過對590份有效樣本的整理，得到外嫁女集體經濟組織成員資格認定的裁判結果。（圖1）其中，認定案涉外嫁女具有集體經濟組織成員資格的判決共580份，佔有效樣本的98.31%；認定案涉外嫁女不具有集體經濟組織成員資格的判決共9份，佔有效樣本的1.53%。另有1份裁定認為集體經濟組織成員資格的認定不是平等主體之間的權利義務關係，不屬於法院受理民事案件的範圍，應當由相關政府部門進行處理，佔有效樣本的0.16%。

從裁判結果來看，絕大多數案件在裁判時試圖尋找案涉外嫁女與本集體經濟組織之間的關聯之處，如户籍登記、土地生活保障或生產生活關係等因素，以此來證明二者存在緊密的聯繫，從而認定外嫁女具有集體經濟組織成員資格。其基本裁判思路在於，若外嫁女在嫁入地未分配到承包地、徵地補償款或其他集體收益，亦未有證據證明其獲得其他替代性生活保障或者被納入城鎮居民社會保障體系，法院均會認定其具有集體經濟組織成員資格。這折射出保障外嫁女合法權益的裁判理念，體現了對弱勢羣體利益傾斜保護的價值觀念。上述案例普遍強調，不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益，外嫁女享有與其他集體經濟組織成員平等的權益。

（二）法律適用

為全面把握外嫁女集體經濟組織成員資格認定的法律適用情況，筆者整理了援引數量排名前十的法律條文，並歸納總結出了引用每個法條的案件數量（表1）。在全部有效樣本中，174份判決援引《村民委員會組織法》第27條，16份判決援引《村民委員會組織法》第36條，20份判決援引《村民委員會組織法》第24條，107份判決援引《婦女權益保障法》第33條，91份判決援引《婦女權益保障法》第32條，10份判決援引《婦女權益保障法》第55條，514份判決援引《最高人民法院關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱《農村土地承包糾紛案件司法解釋》）第24條，126份判決援引《民法通則》第5條，77份判決援引《物權法》第59條，52份判決援引《物權法》第63條。

總體來講，全國各地的法院在法律適用上較為統一，集中分佈於《村民委員會組織法》《婦女權益保障法》《農村土地承包糾紛案件司法解釋》《民法通則》以及《物權法》五部法律規定之中。但是，上述法律條文大多為原則性規定，僅可對外嫁女的成員資格認定問題進行理念引導，間接作為認定外嫁女是否享有成員資格的參考依據，無法為其提供具體的法律規則指引。亦即，現有法律規定並沒有與外嫁女成員資格認定直接相關的法條，而僅有能夠間接反映成員資格認定裁判思路的條文。另外，作為成員資格認定問題的核心，現有立法對於成員資格的認定標準並不明確。正是由於相關立法的嚴重缺失，才導致司法實踐中“同案不同判”現象的頻繁發生。

（三）成員資格認定標準

在外嫁女集體經濟組織成員資格的認定標準上，各地區制定的成員資格認定標準存在顯著差異，法院裁判時衡量的核心要素亦有所不同。在全部589份有效樣本中，11份判決採用單一標準認定外嫁女的集體經濟組織成員資格，佔有效樣本的1.87%；578份判決採用複合標準認定外嫁女的集體經濟組織成員資格，佔有效樣本的98.13%（圖2）。由此可見，絕大多數法院在認定外嫁女成員資格時，充分考慮到現實情況的複雜性和當前人口的高度流動性，不再採取單一的認定標準，而是選擇更能契合社會發展趨勢且認定結果更為公正的複合標準。

在11份採用單一標準認定外嫁女集體經濟組織成員資格的判決中，7份判決以是否依法取得農村集體經濟組織所在地的户籍作為外嫁女集體經濟組織成員資格的認定標準，佔比63.64%；3份判決將是否以本集體經濟組織的土地為基本生活保障作為外嫁女集體經濟組織成員資格的認定標準，佔比27.27%；1份判決將是否在本集體經濟組織形成了較為固定的生產生活關係作為外嫁女集體經濟組織成員資格的認定標準，佔比9.09%（圖3）。相比之下，在採用單一認定標準的模式下，大多數法院更傾向於以是否進行了户籍登記作為判斷案涉外嫁女是否具有集體經濟組織成員資格的標準；而以是否在本集體經濟組織形成了較為固定的生產生活關係作為外嫁女集體經濟組織成員資格判定標準的情況，則極為少見。

在578份採用複合標準認定外嫁女集體經濟組織成員資格的判決中，將是否依法取得農村集體經濟組織所在地的户籍和是否以本集體經濟組織的土地為基本生活保障，作為外嫁女集體經濟組織成員資格認定標準的判決共211份，佔比36.51%；將是否依法取得農村集體經濟組織所在地的户籍和是否在本集體經濟組織形成較為固定的生產生活關係，作為外嫁女集體經濟組織成員資格認定標準的判決共17份，佔比2.94%；將是否依法取得農村集體經濟組織所在地的户籍，是否以本集體經濟組織的土地為基本生活保障以及是否在本集體經濟組織形成較為固定的生產生活關係，作為外嫁女集體經濟組織成員資格認定標準的判決共350份，佔比60.55%（圖4）。其中，將户籍登記、土地生活保障和生產生活關係作為外嫁女集體經濟組織成員資格認定標準的判決數量最多，將户籍登記和土地生活保障作為外嫁女集體經濟組織成員資格認定標準的判決數量居中，而將户籍登記和生產生活關係作為外嫁女集體經濟組織成員資格認定標準的判決數量則相對較少。另外，各地法院在適用每個成員資格認定標準的先後順序上存在明顯差異：一部分法院認為應當以是否依法取得農村集體經濟組織所在地户籍為基本原則；另一部分法院則認為應當將是否以本集體經濟組織的土地為基本生活保障作為基本依據。這表明，儘管法院採取複合認定標準的模式，以户籍登記、土地生活保障及生產生活關係為標準予以綜合衡量，但仍然將其中某一個標準作為重點考量因素，並以之為外嫁女集體經濟組織成員資格的核心認定指標。

（四）成員資格認定主體

關於外嫁女集體經濟組織成員資格的認定主體，各地在實踐中的做法有所差異。通過對589份樣本進行整理，目前外嫁女集體經濟組織成員資格的認定主體主要包括四類：村民委員會（居民委員會）、村民小組（居民小組）、農村集體經濟組織（經濟合作社）和行政機關。其中，由村民委員會（居民委員會）認定外嫁女集體經濟組織成員資格的判決共140份，佔有效樣本的23.77%；由村民小組（居民小組）認定外嫁女集體經濟組織成員資格的判決共410份，佔有效樣本的69.61%；由農村集體經濟組織（經濟合作社）認定外嫁女集體經濟組織成員資格的判決共36份，佔有效樣本的6.11%；由行政機關認定外嫁女集體經濟組織成員資格的判決共3份，佔有效樣本的0.51%（表2）。總體上講，在外嫁女集體經濟組織成員資格的認定主體上，絕大多數是村民委員會或村民小組，佔比93.38%。僅少數案件中外嫁女集體經濟組織成員資格的認定主體是農村集體經濟組織，其具體表現形式是經濟合作社。

（五）村民自治的程度

在全部的589份有效樣本中，除3份樣本的外嫁女集體經濟組織成員資格由行政機關進行確認，未通過民主表決程序徵求村民的意見以外，剩餘586份樣本的外嫁女是否具有集體經濟組織成員資格，均經過村民會議或者村民代表會議決議，佔有效樣本的99.49%（表3）。據此，在外嫁女的集體經濟組織成員資格認定問題上，各地區村民自治的程度較高，集中反映了村民的真實意願，改變了以往由村幹部獨斷的做法，總體上實現了高度的民主化。

然而，上述經過村民會議或者村民代表會議作出的決議普遍存在錯誤。在586份經村民集體決議的樣本中，577份樣本的村民民主決議認定案涉外嫁女不具有集體經濟組織成員資格，以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，剝奪了外嫁女與其他集體經濟組織成員享受平等權益的資格，民主決議的錯誤率高達98.46%（表4）。並且，586份樣本均以村民集體討論形成的決議作為判斷外嫁女是否具有集體經濟組織成員資格的重要標準，甚至大部分樣本將其作為外嫁女集體經濟組織成員資格認定的決定性因素。為此，各地法院在判決中多次指出，關於外嫁女的集體經濟組織成員資格認定問題，本質上屬於村民自治的範疇，在嚴格依照當地的成員資格認定標準的基礎之上，廣大村民可以通過村民會議或者村民代表會議進行民主決議，決定外嫁女是否具有集體經濟組織成員資格。但是，村民自治章程、村規民約以及村民會議或村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相牴觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。據此，經過村民會議或者村民代表會議民主討論形成的決議可能違反法律規定或者侵犯外嫁女的合法權益，不能將其作為判斷外嫁女是否具有集體經濟組織成員資格的決定性依據。在強調村民自治所具有的強大優越性的同時，也要看到其可能會產生以多數人的決定侵害少數人利益的情形。

特殊農民羣體成員資格認定的現實困境

通過整合分析外嫁女集體經濟組織成員資格認定的司法數據，能夠窺見特殊農民羣體成員資格認定的現實情況。在充分把握特殊農民羣體成員資格認定司法現狀的基礎上，可以總結出司法機關在進行特殊農民羣體的成員資格認定、判斷案涉主體能否享受集體經濟組織成員權益以及解決特殊農民羣體的成員權益糾紛時面臨的種種現實困境。

（一）訴訟主體資格不明

近年來，隨着城鎮化進程的不斷加快，因土地徵收引發的徵地補償款分配等集體經濟組織成員權益糾紛激增，以外嫁女為代表的特殊農民羣體作為弱勢羣體，受到的權益侵害尤為嚴重，由此產生的利益衝突愈演愈烈。為避免矛盾激化升級，擾亂正常的社會管理秩序，各地黨委、政府紛紛要求法院受理相關案件，化解特殊農民羣體的成員權益糾紛。同時，2015年施行的立案登記制要求法院做到有案必立、有訴必理，由原來的立案實體審查轉變為立案形式審查，符合法律規定條件的案件都應予以登記受理。由此，特殊農民羣體成員權益糾紛的案件受理率不斷提高，司法機關在特殊農民羣體成員資格認定的問題上，基本已經完全改變了以往的司法避讓策略。但是，在上述檢索到的相關司法案例中，仍然存在部分法院不予受理或駁回起訴的情形。例如，廣東省韶關市翁源縣人民法院（2020）粵0229民初435號案，對於外嫁女的集體經濟組織成員資格認定問題，認為不是平等主體之間的權利義務關係，應當由相關政府部門予以處理，不屬於法院受理民事案件的範圍。又如，內蒙古自治區高級人民法院（2018）內民申1928號案與四川省都江堰市人民法院（2016）川0181民初640號案，對於退休還鄉人員的集體經濟組織成員資格認定問題，法院認為屬於村民自治事項，應當由村民通過民主程序決定，不屬於法院民事案件的受案範圍。同時，上述部分二審、再審案件的判決中，存在原審法院以集體經濟組織成員資格認定屬於村民自治範疇、屬於政府處理事項或案件缺乏法律依據等原因拒絕審理的情形。

通過整理和分析裁判文書，不論當事人的訴訟請求是否包括確認集體經濟組織成員資格，均存在法院以其不屬於民事案件受理範圍為由拒絕認定，進而不予解決集體經濟組織成員權益糾紛的情形。具體來講，法院認為特殊農民羣體成員資格認定不屬於受案範圍的主要理由包括：（1）屬於村民自治的範疇，應當由村民通過民主程序自主決定。（2）應當由當地政府或有關部門解決，不屬於法院的職權範圍。（3）村委會、村民小組等並非民事主體，其與成員之間的糾紛不屬於平等民事主體之間的權利義務糾紛。（4）相關法律規定尚不健全，無法作出明確的法律認定。據此，針對特殊農民羣體成員資格認定問題，司法實踐中並未達成一致共識，既未賦予特殊農民羣體獲得司法救濟的權利，又未明確特殊農民羣體依法享有訴訟主體資格，案件受理與否完全取決於法院的主觀意願，無法有效保障特殊農民羣體的合法權益。另外，與一般農民羣體的成員權益糾紛相比，特殊農民羣體成員權益糾紛產生的根源在於成員資格認定存在明顯爭議；而在一般農民羣體成員權益糾紛中，案涉主體的成員資格並不存在任何爭議，只是在享受成員權益的多寡上有所爭議。因此，一般農民羣體具備集體經濟組織成員資格，當然具有訴訟主體資格，當其成員權益受到侵害時，可以直接向法院提起訴訟。但是，特殊農民羣體的成員資格存有爭議，向法院提起訴訟面臨重重障礙，時常被法院以各種理由拒絕受理，其成員權益糾紛亦被擱置，故而賦予特殊農民羣體訴訟主體資格，乃是化解當前集體經濟組織成員糾紛司法困境的第一要務。

（二）資格認定標準不清

作為特殊農民羣體成員資格認定的核心內容，成員資格認定標準是判斷案涉主體是否享有成員身份的主要依據。制定清晰明確的成員資格認定標準，不僅關係到每一位成員的切身利益，還直接決定着成員資格認定結果的公正與否。但是，目前農村集體經濟組織的成員資格認定標準尚不明晰，特殊農民羣體的成員資格認定標準則更加混亂，主要表現在以下三個方面：

第一，相關立法嚴重缺失，導致司法裁判無法可依。縱觀農村集體經濟組織成員資格認定的立法現狀，雖然2018年修改的《農村土地承包法》增加了“確認農村集體經濟組織身份的原則、程序等，由法律、法規規定”的內容（第69條），但時至今日尚未有規範農村集體經濟組織成員資格問題的相關法律規定。農村集體經濟組織成員資格認定的標準在立法上始終處於空白狀態，這將無法為司法機關提供法律指引，導致司法裁判缺少法律依據，對司法裁判工作造成極大障礙，現已日漸成為部分法院拒絕受理該類案件的主要緣由。

第二，各地標準呈現多樣化趨勢，導致司法裁判中適用標準混亂。由於農村集體經濟組織成員資格認定標準缺乏適用於全國範圍的統一性規定，各地法院在審理集體經濟組織成員資格認定的案件時，往往依據當地的地方性法規、地方政府規章和法院指導意見。但是，這些地方性規範文件的效力位階較低，僅限於該特定區域之內，且大都根據本地的實際情況加以制定，致使各地規定中的認定標準大相徑庭。從外嫁女成員資格認定的司法裁判現狀來看，既存在採取單一認定標準的地區，也有大量適用複合認定標準的地區；在採用單一認定標準的地區中，各地適用的具體標準亦有所不同，有的地區以户籍登記為成員資格認定標準，有的地區以土地生活保障為成員資格認定標準，還有的地區將形成固定的生產生活關係作為成員資格認定標準。同樣，在適用複合認定標準的地區中，各地區結合當地的現實情況，從户籍登記、土地生活保障、生產生活關係、履行集體義務、對集體積累作出貢獻等多項標準中選擇其中的某幾項作為成員資格認定標準，每個地區選用的具體標準亦差異顯著。這在很大程度上造成了司法裁判適用標準混亂的局面，也是產生“同案不同判”現象的根源所在。

第三，某些具體標準模糊化，導致司法裁判過於隨意。在上述成員資格認定標準中，一些具體標準看似易於判斷，但在面對錯綜複雜的現實案例時，往往由於缺乏客觀的事實要素，導致出現適用模糊化的情形。結合外嫁女成員資格認定的司法裁判情況，各地法院在適用同一項認定標準時，依據的衡量因素可能並不相同。例如，在判定案涉主體是否在本集體經濟組織形成較為固定的生產生活關係時，一部分法院認為應當將本集體所在地作為經常居住地，判斷涉案主體是否長期穩定地居住於此，與本集體經濟組織形成緊密聯繫；另一部分法院則認為，若當事人在本集體經濟組織參加新型農村合作醫療和社會養老保險並且按時繳納費用，便可證明其與本集體經濟組織形成了較為固定的生產生活關係。另外，如何界定形成長期或者固定生產生活關係中的“長期”和“固定”，應以居住多長時間還是形成何種生活狀態為標準進行判斷，亦是司法實踐所面臨的現實操作難題。由此可見，在特殊農民羣體的成員資格認定標準中，某些特定標準缺乏客觀明確的界定，導致司法裁判時法官的主觀隨意性過大，這既有損於司法權威的提升，又有礙於司法公信力的樹立。

（三） 資格認定主體不定

關於農村集體經濟組織成員資格的認定主體，現行法律尚未加以明確規定，結合外嫁女成員資格認定的司法裁判現狀可知，實踐中集體經濟組織成員資格的認定主體並不統一，既包括村民委員會或村民小組，又包括農村集體經濟組織，甚至還存在行政機關作為資格認定主體的情形，這不僅嚴重超越了其各自的職權範圍，還擾亂了村民自治的正常管理秩序。

其一，村民委員會或村民小組不是農村集體經濟組織成員資格認定的適格主體。在實踐過程中，由村民委員會或村民小組作為成員資格認定主體，判斷某個村民是否具有集體經濟組織成員資格，是最為普遍且被廣泛接受的情形。產生這種現象的根源在於，人民公社解體、家庭聯產承包責任制建立的改革過渡階段中，全國各地鄉鎮政府、村委會、村民小組等行政、半行政組織迅速建立健全，但各地農村集體經濟組織卻並未及時按中央政策和立法的要求建立起來，因此，法律規定未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能。但是，村民委員會與農村集體經濟組織的法律屬性與職能定位並不相同，村委會是社區治理的基層羣眾性自治組織，主要任務是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，承擔社會管理的職能；而集體經濟組織是進行農村集體資產經營管理的經濟組織，發揮着管理集體資產、開發集體資源和發展集體經濟的作用。據此，村民委員會或村民小組不能參與經濟管理事務，無權干涉集體財產權益分配，亦不能認定承載經濟利益的集體經濟組織成員資格。另外，村委會或村民小組在認定集體經濟組織成員資格時，普遍採用村民會議或者村民代表會議的方式，儘管這體現了村民自治的高度民主化，但村民不等同於集體經濟組織成員，村民是以主要居住地為界定標準的特定區域範圍內的公民，代表的是以户籍地為標準的農村公民身份；而集體經濟組織成員是集體經濟組織資產的產權主體，代表的是與財產資源相關聯的經濟權益。村民不一定必然都是成員，村民自治亦不等於成員自治，故不能由村民表決來決定集體經濟組織成員的資格。

其二，農村集體經濟組織並非集體經濟組織成員資格認定的適格主體。前述案例中，認定集體經濟組織成員資格的農村集體經濟組織並非新型集體經濟組織，而是本質上尚未實現政經分離，與村民委員會職能混同的組織，其主要表現形式是經濟合作社，並不宜作為集體經濟組織成員資格的認定主體。事實上，即便是新型農村集體經濟組織，囿於集體經濟組織管理者有限的經濟理性，其為了追求自身的利益最大化，往往利用其所處的優勢地位，控制農村集體經濟組織的決策權，從而形成“內部人”控制的局面，嚴重影響成員資格認定程序的正當性，損害成員資格認定結果的公正性，故亦不宜成為農村集體經濟組織成員資格的認定主體。

其三，行政機關更不能成為農村集體經濟組織成員資格認定的適格主體。結合前述檢索到的司法案例，認定外嫁女集體經濟組織成員資格的行政機關是農村集體經濟組織成員認定指導工作小組辦公室，其以農村集體經濟組織成員資格確認書的形式，作出認定案涉主體成員資格的具體行政行為。儘管《村民委員會組織法》規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府有權責令相關主體對違法的村民自治章程、村規民約、村民會議或者村民代表會議的決定進行改正，但其僅代表行政機關可以依法監督村民自治行為，而不代表其可以用行政權力主動干預村民自治。農村集體經濟組織成員資格認定本質上屬於成員自治事項，因此行政機關無權介入成員自治範圍，不能成為農村集體經濟組織成員資格的認定主體。

（四）司法介入限度不一

針對司法能否介入農村集體經濟組織成員資格認定問題，一方面，《村民委員會組織法》從立法層面為村民自治權劃定了邊界範圍，為司法機關介入村民自治提供了法律依據；另一方面，法律賦予了基層政府對村規民約的備案審查權力，表明正當的行政審查不會干涉村民自治。既然行政權力都可以有序介入村民自治，那麼司法介入村民自治當然具備合理性。據此，目前學界形成的主流觀點是主張司法應當介入集體經濟組織成員資格認定糾紛，為農村集體經濟組織成員提供司法救濟。但是，鑑於該問題本質上屬於成員自治事項，具備不同於一般民事糾紛的特殊性，故司法介入集體經濟組織成員資格認定糾紛時應當充分把握好必要的限度。然而，理論上關於司法介入的限度尚未達成共識，司法實踐的做法更是五花八門，不同案件中法院介入村民自治的程度並不統一。筆者通過分析整理裁判文書，分析各地法院介入外嫁女集體經濟組織成員資格糾紛的程度，發現司法機關處理特殊農民羣體的成員資格糾紛時，其介入的具體限度並不完全一致，主要表現為以下兩個方面：

一方面，司法機關的具體受案範圍存在顯著差異。根據外嫁女集體經濟組織成員資格糾紛的司法實踐，有關征地補償款、集體資產收益分配、土地承包經營權等農村集體經濟組織成員權益糾紛，大都涉及農村集體經濟組織成員資格的認定，並且認定案涉主體是否具有集體經濟組織成員資格，是解決農村集體經濟組織成員權益糾紛的先決條件和前置問題。然而，鑑於我國目前還沒有關於農村集體經濟組織成員資格認定的相關程序性規定，單以農村集體經濟組織成員資格認定為事由向法院提起確認之訴存在一定的障礙。法院對於特殊農民羣體成員資格的確認多在被否定了成員資格的特殊羣體所提起的給付之訴中一併審查。據此，對於涉及特殊農民羣體的集體經濟組織成員資格糾紛，絕大多數法院將受案範圍限於特殊農民羣體集體經濟組織成員權益糾紛，並不單獨受理特殊農民羣體集體經濟組織成員資格認定糾紛。但是，少數法院則認為，農村集體經濟組織成員資格是成員權益的載體，與成員權益的保障和享有直接相關，儘管當前尚未發生侵犯案涉主體成員權益的情形，但未來侵害其某項具體的成員權益的情形實屬必然，賦予其可訴性兼具正當性基礎和現實性意義，故應將特殊農民羣體集體經濟組織成員資格認定糾紛納入受案範圍。

另一方面，司法機關對村民民主決議的審查範圍有所不同。在審查內容上，部分法院認為《村民委員會組織法》賦予了行政機關對村民大會決議的審查權，卻並未明確規定司法機關對村民大會決議享有審查權，法院無權干預甚至撤銷村民會議決議，故法院通常以村民決議的審查不屬於法院審理範圍為由不予受理或駁回起訴；絕大多數法院在審查村民大會決議的內容後，發現其存在違反法律、政策規定或者侵犯村民合法權益的情形時，便不以該村民會議決議的內容作為裁判依據，而是直接按照當地規定的成員資格認定標準判定案涉主體的成員資格；極少數法院審查村民大會決議存在違反法律、政策規定或者侵犯村民合法權益的情形時，會徑直依據《村民委員會組織法》認定該村民會議決議違法，並責令其對違法部分作出相應修改。另外，在審查程序上，大多數法院側重於審查村民民主決議的實質內容，缺乏對村民自治程序的必要審查，並不關注村民會議或者村民代表會議表決程序的正當與否。舉例來講，關於參會人數是否達到法定的最低標準、表決人數是否滿足法律規定的要求以及表決程序是否全程公開透明等情況，司法機關普遍停留在形式審查甚至基本忽視的狀態，僅有少數法院對村民自治的程序進行實質性審查。

特殊農民羣體成員資格認定的規範路徑

在特殊農民羣體成員權益糾紛日漸凸顯的背景下，立足於特殊農民羣體成員資格認定的司法裁判現狀，可以從訴訟主體資格、資格認定標準、資格認定主體及司法介入限度四個方面入手，明晰特殊農民羣體成員資格認定的規範路徑。這不僅能夠有效化解現實生活與司法實踐的矛盾，切實保障特殊農民羣體的集體成員權益，還可以為司法機關提供明確的可操作性指引，實現各地法院司法裁判結果的有機統一。

（一）賦予特殊農民羣體訴訟主體地位

縱觀法院拒絕受理特殊農民羣體成員權益糾紛的案件，其將特殊農民羣體的成員資格認定排除在民事案件受案範圍之外，所依據的主要理由並不具備正當性基礎。首先，特殊農民羣體的成員資格認定並非完全屬於成員自治的範疇。根據《村民委員會組織法》的規定，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相牴觸，不得侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利。這充分表明村民自治是法律範圍內的自治，不是毫無任何限度的自治，村民自治應當在法律的框架內展開。據此，當村民民主決議作出的特殊農民羣體成員資格認定結果違反法律和政策規定、侵害案涉主體的合法權益時，法院應當依法審理並認定案涉主體的成員資格。其次，特殊農民羣體的成員資格認定不屬於政府部門的職權範圍，農村集體經濟組織成員資格只能由與集體資產有關的農民民主協商確認。一般情況下，特殊農民羣體的成員資格認定屬於成員自治事項，應當由農村集體經濟組織成員通過民主決議自主決定，有關行政部門無權認定集體經濟組織成員資格，行政機關不得無故干涉成員自治事項。再次，村民委員會是《民法典》規定的基層羣眾性自治組織法人，屬於特別法人的類型之一，既非基層政權組織，又非基層行政機關，而是獨立的民事主體，其與特殊農民羣體之間產生的糾紛，當然屬於平等民事主體之間的糾紛。最後，缺乏相關法律規定不能成為法院拒絕裁判的理由。根據國際社會公認的“不得拒絕裁判原則”，司法機關不能以沒有明確的法律依據為由拒絕裁判，亦不能以制度不健全為由剝奪當事人的訴訟權利或者直接駁回當事人訴訟請求。因此，法院無權拒絕受理特殊農民羣體成員資格認定案件，司法認定特殊農民羣體的成員資格，介入特殊農民羣體的成員權益糾紛，不僅屬於法院的職權範圍，還是司法機關應當履行的法定職責。

另外，相比一般農民羣體而言，外嫁女、在校大學生、服刑服役人員等特殊農民羣體往往是農村集體經濟組織中的弱勢羣體，通常來講更加需要獲得集體經濟組織成員身份，享受集體經濟組織成員待遇。由於特殊農民羣體的法治意識和維權意識普遍較差，訴諸司法救濟往往是其繼信訪、申訴無果後所採取的最後一步，是他們保障自身權益的“救命稻草”。作為維護社會公平正義的最後一道防線，若此時法院採取司法迴避的態度，拒絕介入相關成員權益糾紛，不予認定案涉主體的成員資格，就等於徹底“拋棄”了特殊農民羣體，導致其陷入“救濟無門”的窘境之中。因此，賦予特殊農民羣體訴訟主體地位，充分保障特殊農民羣體的基本訴權，允許其向法院請求司法救濟，對於切實維護特殊農民羣體的合法權益，實現司法公平正義具有重要意義。結合“中國裁判文書網”2012年以來發布的案例來看，法院基本上都會受理特殊農民羣體集體經濟組織成員權益糾紛案件，並對案涉主體的集體經濟組織成員資格加以認定。這表明賦予特殊農民羣體訴訟主體地位，保障其享有司法救濟與保障的權利，已經逐漸獲得各地法院的普遍認可，符合未來司法裁判的發展趨勢，具備較強的現實可操作性。

（二）釐清特殊農民羣體成員資格認定標準

針對農村集體經濟組織成員資格認定標準，國家應當儘早出台統一的法律規定，為各地司法實踐提供明確依據。最高人民法院《第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要》在關於因土地承包、徵收、徵用所引發爭議的處理問題上，強調以當事人的生產生活狀況、户口登記狀況以及農村土地對農民的基本生活保障功能為認定標準，綜合考量成員資格。這既緊密契合當前農村社會的現實情況，又全面考慮到各項主要衡量因素，並歷經了司法實踐反覆多次檢驗，實乃體現公正價值的最佳認定標準，故農村集體經濟組織成員資格認定標準宜採用此種複合認定標準。在三項標準適用的先後順序及權重佔比上，成員以本集體經濟組織的土地為基本生活保障這一標準反映了集體經濟組織成員身份的實質內涵，集體土地所有制的基本功能就是為了保障每一個農村居民平等地獲得生存保障資源，集體土地承載着集體經濟組織成員的生存之本、生活之源。將農村集體土地作為基本生活保障，體現了農民對該集體經濟組織的物質依賴關係，表現出二者之間實質意義上的緊密關聯，故土地生活保障標準是農民與農村集體經濟組織之間最本質、最核心的連接點，應當將其作為集體經濟組織成員資格認定的基本依據。而户籍是出於行政管理的需要對公民身份的一種確認，並不能準確反映出集體經濟組織成員的權利義務，加之伴隨户籍制度改革的全面推進和農村人口流動的日益加快，未來逐漸弱化户籍登記的認定標準乃是大勢所趨。同樣，形成長期固定的生產生活關係的認定標準儘管符合農民集體的自然共同體屬性，但其往往僅具有形式上的辨識性，不能真正反映集體經濟組織成員身份的本質屬性，故二者更適宜作為集體經濟組織成員資格認定的輔助依據。

另外，儘管在進行特殊農民羣體成員資格認定時，仍需堅持一般農民羣體的成員資格認定標準，並將其作為成員資格認定的基本衡量因素，但應當充分考慮各類特殊農民羣體的自身特點，並在堅持專屬唯一原則、公平合理原則、生存保障原則及弱者保護原則的基礎上，靈活運用上述成員資格認定標準。據此，每一類特殊農民羣體的成員資格認定，所適用的認定標準側重之處應有所不同。

第一，在認定外嫁女的集體經濟組織成員資格時，需要根據嫁入地的不同情況加以區分。若屬於“農嫁農”的情形，其成員資格認定已經不再受到户籍的限制，而應主要參考生產生活關係和土地生活保障標準；若屬於“農嫁非”的情形，應以外嫁女的生活保障基礎為認定標準，只要其仍將集體土地作為基本生活保障，尚未被納入城鎮社會保障體系，均應認定其具有集體經濟組織成員資格。同樣，對於離婚、喪偶婦女的成員資格，仍應視其生活保障基礎而定。

第二，在認定在校大中專學生的集體經濟組織成員資格時，應當以生活保障基礎作為成員資格認定標準。其在校就讀期間尚無獨立的經濟來源，仍然依靠集體土地作為生活保障基礎，此時不應以其户籍遷出本集體經濟組織為由，剝奪其集體經濟組織成員資格，而應當保留其集體經濟組織成員身份，允許其享受相應的成員待遇和福利。但若其畢業之後留在城市工作生活，被納入國家公務員序列或者城鎮企業職工社會保障體系，則應視其喪失了原集體經濟組織成員資格。

第三，在認定服刑服役人員的集體經濟組織成員資格時，應當以生活保障基礎作為成員資格認定標準。在服刑服役期間，其仍需以本集體經濟組織的土地作為基本生活保障，故應保留其農村集體經濟組織成員資格。倘若這類人員未來被納入城鎮社會保障體系或者獲得其他替代性生活保障，則不再具有農村集體經濟組織成員資格。

第四，在認定退休返鄉人員的集體經濟組織成員資格時，應當以生活保障基礎作為成員資格認定標準，主要看其是否已獲得城鎮提供的社會保障。若其已經享有城鎮提供的社會保障，領取退休工資和養老保險金，便不能取得集體經濟組織成員資格；若其並未享有城鎮社會保障和福利待遇，仍需以集體土地作為基本生活保障，則應具有集體經濟組織成員資格。

第五，在認定外出經商、務工人員的集體經濟組織成員資格時，應當以生活保障基礎作為成員資格認定標準。儘管外出打工能夠獲得一定的經濟收入，但此種營生手段並不能為其提供長期、穩定、持續的經濟來源，集體土地依然是很多進城務工農民的最後生存保障，故只要尚未被納入城鎮社會保障體系，均應認定其具有農村集體經濟組織成員資格。

（三）確定成員集體為成員資格認定主體

為清晰界定農村集體經濟組織成員的身份和邊界，《中共中央 國務院關於穩步推進農村集體產權制度改革的意見》指出，要探索在羣眾民主協商基礎上確認農村集體經濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法。農村集體資產歸屬於成員集體所有，故集體經濟組織成員資格只能由與集體資產有關的成員民主決議認定。事實上，由成員集體作為成員資格認定主體頗為契合鄉土社會的特殊情況，緊密結合廣大農民的生活方式，具備較強的可操作性和深遠的現實意義。就案涉主體是否在本集體經濟組織生產生活或其是否以本集體土地作為基本生活保障而言，長期生活在本集體經濟組織的成員不僅最瞭解情況，還準確知曉真實情況，當然最具有發言權。

具體來講，結合司法案例所展現的實際情況，之所以特殊農民羣體的成員資格更難認定，其客觀原因在於特殊羣體的現實情況往往較為複雜，法院實地調查的工作量過於巨大，並且取證困難，無法掌握真實情況。相反，集體經濟組織成員長期生活在本集體之中，瞭解集體內部每一個成員的實際情況，由成員集體認定成員資格，有效降低了法院調查取證的時間成本。同時，作為成員資格最富有爭議的主體，認定特殊農民羣體是否具有集體經濟組織成員資格，關涉每一個成員的切身利益，觸及每一個成員所能享受集體資產權益的多少。此時，由成員集體自主決定不易產生額外的糾紛，更容易獲得廣大成員的一致接受與認可。據此，農村集體經濟組織成員資格認定是農村土地屬於農民集體所有的所有權制度所維繫的私權體系，屬於農村集體經濟組織成員自治的範疇，應當由成員集體討論決定。

在農村集體經濟組織成員資格認定的方式和程序上，一方面，應當通過成員大會或者成員代表大會的方式進行民主決議，保障每一位集體經濟組織成員都能夠享有發言權，充分表達自己的想法和真實意願，集中反映廣大農民羣體的民意；另一方面，根據農業農村部印發的《農村集體經濟組織示範章程（試行）》規定，農村集體經濟組織成員資格認定是成員（代表）大會職權中的“審議、決定相關人員取得或喪失本社成員身份事項”，屬於成員（代表）大會決議的重大事項，應當有本集體經濟組織三分之二以上具有表決權的成員（代表）參加，並經成員（代表）表決權總數的三分之二以上通過。

（四）明確司法介入成員自治的必要限度

為妥善處理特殊農民羣體成員資格認定問題，有效解決特殊農民羣體成員權益糾紛，需要平衡司法裁判與成員自治的關係，既要充分尊重農村集體經濟組織成員的自治權，又要發揮司法機關監督和保障成員自治的作用，從而切實維護特殊農民羣體的合法權益。為此，應當明確司法介入成員自治的必要限度，劃定司法機關審理特殊農民羣體成員資格糾紛案件的權限範圍。

首先，在法院的受案範圍上，應明確侵害特殊農民羣體集體經濟組織成員權益糾紛具有可訴性，其中所涉及的集體經濟組織成員資格認定糾紛應一併予以處理，但當事人僅就農村集體經濟組織成員資格提起的確認之訴不具有可訴性。由於純粹的集體經濟組織成員資格爭議並未現實侵害具體的成員權益，尚未給當事人帶來任何不利後果，亦不曾對案涉主體造成任何損失，是否確認其成員資格不具有實質層面的意義。因此，若將其納入法院的審理範圍，既存在司法過度干預農村集體經濟組織成員自治之嫌，又在無形之中增加了法院的辦案負擔。

其次，在法院的審查範圍上，應當重點審查成員（代表）大會民主決議的內容和程序，即決議內容是否違反法律的禁止性規定，是否違背國家的相關政策，是否侵害成員的合法權益以及決議程序是否合乎法律規定等。據此，法院在審理具體的成員權益糾紛時，可以對成員民主決議是否違背法律法規進行附帶審查。若法院依法審查成員集體表決通過的決議，發現決議存在違反法律或政策規定、侵犯集體成員應當享有的法定基本權利等情形時，不能直接認定該成員（代表）大會決議違法，亦不能直接判決農村集體經濟組織對決議作出修改，而應在裁判中不予適用該成員代表大會決議的相關規定，同時向鄉、民族鄉、鎮的基層政府行使司法建議權，由基層政府責令農村集體經濟組織進行改正。

再次，在法院的裁判依據上，應當充分尊重集體經濟組織的成員自治權，根據成員大會或者成員代表大會決議通過的成員資格認定標準作出裁判。若司法機關依法審查經成員集體民主表決通過的成員身份認定方案後，認為不論在內容上還是在程序上，其均不存在任何違法情形時，應當依據集體經濟組織成員民主決議來裁決案涉特殊農民羣體是否具有本集體經濟組織成員資格，並解決相應的集體經濟組織成員權益糾紛。相反，若成員集體表決通過的成員身份認定方案存在違反法律或政策規定、侵犯集體成員合法權益的情形時，法院應當依據當地地方性法律文件規定的成員資格認定標準作出裁判。

最後，在法院裁判約束力上，農村集體經濟組織成員資格的司法認定具有依附性，其法律效力僅及於案件本身，不發生成員權永久確認的效果。司法機關只解決侵害特定當事人成員權益的具體糾紛，並不介入對於成員身份認定方案或成員資格認定標準本身發生爭議的糾紛，亦即成員（代表）大會民主決議的成員資格認定標準屬於成員自治的範疇，法院無權受理針對方案或標準本身產生異議的抽象糾紛。據此，法院基於徵地補償款、集體收益分配、土地承包經營權等成員權益糾紛處理的需要，對案涉特殊農民羣體的成員資格作出的司法認定，僅具有特定的個案約束力，並不能普適於其他案件或當事人的其他糾紛。

結語

作為農村土地集體所有制下主體制度的重要內容，特殊農民羣體成員資格認定關涉到集體經濟組織成員權益的享受，是解決整個農村集體經濟組織成員資格認定問題的前提和關鍵。通過明確特殊農民羣體成員資格認定的規範路徑，能夠逐一化解當前司法實踐所面臨的困境，促使法院擺脱司法裁判的重重桎梏，從而維護特殊農民羣體的合法權益。這對於重構農村集體經濟組織成員權利體系，釐定農村集體經濟組織成員的權利範圍，確立農村集體經濟組織成員權利實現與保障救濟機制，以及深化集體產權制度改革、保障廣大農民權益和實現鄉村振興戰略都具有重大而深遠的意義。