中美觀察 | 歐盟等對美反制裁均失敗，中國能成功突破嗎？_風聞

走出去智庫觀察

8月23日，美國以俄羅斯反對派人士納瓦利內事件和“北溪-2”天然氣管道項目為由，正式宣佈對俄羅斯多個實體和個人實施制裁。而在一年前，美國對“北溪-2”天然氣管道項目實施新制裁的計劃，遭到了歐盟27個成員國中24個國家的反對，指責美國的域外製裁違反了國際法。

走出去智庫首席法律專家、北京卓緯律師事務所國際顧問呂立山（Robert lewis）指出，歐盟等國針對美國製裁採取的反制措施均以失敗告終，而中國《阻斷法》等反制措施也幾乎於事無補、毫無威懾效果，短期內美國在實施制裁方面佔據的強勢地位牢不可破。結合實際情況來看，唯一真正有效的反制手段，是通過降低美元在國際貿易中的主導地位，削弱美國對全球金融體系的掌控，最終從源頭上削弱美國的制裁權。

中國與歐盟等國的反制措施有哪些異同？能否達到目的？今天，走出去智庫（CGGT）刊發呂立山律師關於反制裁分析系列文章的第二篇，供關注美國製裁的讀者參考。

要 點

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

1、中國《阻斷法》幾乎全部於事無補，且在實際操作中，對阻止美國域外製裁的執行也毫無威懾效果。美國在實施制裁方面佔據的強勢地位牢不可破，至少短期內是如此，只要美國在全球金融體系中的主導地位保持不變。

2、制裁專家認為，事實證明《歐盟阻斷法》毫無效果，因為不遵守美國製裁的人會遭受毀滅性的懲罰；美國海外資產控制辦公室一直積極執法，相關風險不可低估或忽視。而歐盟反制措施帶來的實際風險幾乎可以忽略不計。

3、中國在反擊美國次級制裁方面的實力強於歐盟或加拿大，因為中國的經濟實力比加拿大強，內部凝聚力也遠高於歐盟。

正 文

CGGT，CHINA GOING GLOBAL THINKTANK

深度解析中國反制裁新舉措系列文章（二）：

中國加入歐盟和其他各國陣營

採取強硬反制措施抵制美國過度制裁

北京加碼新的《反外國制裁法》

但歐盟和其他各國反制失敗

中國能成功突破嗎？

2016年，時任美國財政部長的傑克·盧（Jack Lew）在演講中論述了制裁的歷史和演變。他認為，美國在全球金融體系中的領導地位是其制裁權力的來源，因此警告稱：美國“必須認識到，過度使用制裁可能損害美國在全球經濟中的領導地位，並且削弱制裁本身的效力。”

財政部長傑克·盧還指出了過度使用制裁特別是次級制裁可能付出的代價。他認為，這些舉措會使外交關係緊張，破壞全球經濟穩定，給美國境內外公司施加實際成本，而且最重要的是，可能招致“報復風險”。[1]

中國加入（並且升級）制裁

中國全國人大常委會於6月10日通過了新的《反外國制裁法》，表明中國已經做好反擊美國過度制裁的充分準備，證實了美國財政部長傑克·盧的警告。

據報道，**中國全國人大常委會委員長慄戰書責令立法人員必須在新法中表明中國決不放棄其合法權益的立場。**他説：“中國政府和人民堅決抵制各種制裁和干涉。” [2] 有一位香港法律學者甚至更直接地指出，“合作是最佳選擇，但美國並不這樣認為。因此，反擊是次優選擇，例如出台新法。” [3]

《反外國制裁法》被視為中國完善其反制措施而使出的“最後一塊拼圖”。其他重要法規包括2020年9月頒佈的《不可靠實體清單規定》（《UEL規定》）、2020年10月通過的《出口管制法》（ECL）和2021年1月頒佈的《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（《阻斷法》）。此外，人們還不斷呼籲推動在域外執行更多的中國法律，以創造公平的競爭環境，並讓美國和其他國家“自食其果”。[4]

**《反外國制裁法》為中國採用各種反制措施提供了更廣泛的法律依據。**此外，該法主要的實質性條款允許中國製裁那些參與對中國公民或企業採取或執行歧視性措施的個人或實體。這些人員將被列入反制清單，其在華資產將被查封或凍結，被禁止入境中國，並被列入“黑名單”禁止與中國人交易。

反制清單（或 ASL）類似於美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）制定的特別指定國民和受阻人員名單（“SDN名單”）。根據海外資產控制辦公室實施的百分之五十控股規定，SDN名單制裁可延伸適用於目標人員所在集團公司的其他實體；《反外國制裁法》規定，反制措施也可適用於目標人員的家屬、僱主和產業鏈上下游所有公司。

中國此前曾宣佈對多名美國和歐盟政要人士和其他組織實施制裁，因為這些人士和組織聲稱中國內地和香港多名官員在新疆和香港侵犯人權，並要求以此為由制裁這些官員。這些人士和組織現在可能會被列入反制清單。

因此，《反外國制裁法》中的新規定不應被視為該法名稱所暗示的“反制裁殺手鐧”，而應視為一種用作間接威懾手段的補充性反擊措施。旨在直接抵消外國對中國實施的直接制裁和次級制裁的反制措施規定在《阻斷法》中，而不是在《反外國制裁法》中，這種做法是效仿歐盟和加拿大采取的類似反制措施。

中國《阻斷法》規定，中國境內人員（包括外國跨國公司的中國子公司）在域外對遭受美國製裁的第三國境內交易對方實施交易限制的做法是非法行為；此類規定旨在撤消外國對中國個人和企業的制裁，其他類似的“阻斷法”也是同樣如此。《反外國制裁法》進一步加強了《阻斷法》規定的某些補救措施。

正如系列文章第一篇中所述，越來越受美國青睞的所謂“聰明”制裁可被視作精確制導的經濟彈道導彈。以此類推，《阻斷法》則可被視為反彈道導彈，旨在反擊和破壞美國製裁。

但到目前為止，這些《阻斷法》幾乎全部於事無補，且在實際操作中，對阻止美國域外製裁的執行也毫無威懾效果。美國在實施制裁方面佔據的強勢地位牢不可破，至少短期內是如此，只要美國在全球金融體系中的主導地位保持不變。

先前的反制裁措施近乎完全投降的案例研究

歐盟和加拿大反制美國次級制裁的慘敗記錄充分説明，美國與其主要貿易伙伴國當前的非對稱依附關係嚴重限制了這些國家對此實際期待實現的目的。[5]

例如，根據伊朗與所謂P5+1國家（中國、法國、德國、俄羅斯、英國和美國）在2015年簽署的《聯合全面行動計劃》（JCPOA），歐洲公司可在新開放的伊朗市場上尋求各種商業機會（相比之下，美國公司在很大程度上仍被禁止與伊朗貿易）。但後來美國退出《聯合全面行動計劃》，特朗普政府在2018年11月重新對伊朗實施了“回彈”制裁，包括針對一系列行業增加新的次級制裁。美國的這一行動使歐盟公司與伊朗之間的交易處於危險境地。

歐盟官員對此義憤填膺，立即採取措施恢復其所謂的“阻斷法規”，即歐盟理事會（EC）第2271/96號條例（《歐盟阻斷法》）[6]，該法最初於1996年獲得通過，但隨後因美國在幾個歐盟成員國、加拿大和其他國家的強烈抵制下做出讓步而被擱置。[7] 根據《歐盟阻斷法》的規定，就與伊朗之間的事務而言，歐盟公司不得遵照美國的制裁法律行事。英國、法國、德國和歐盟外長在一份聯合聲明中表示：“我們決定保護與伊朗進行合法貿易的歐洲經濟運營商。”[8]

**儘管歐盟官員的聲明措辭強硬，但數千家歐盟公司仍無視《歐盟阻斷法》的最新增強版規定，毅然退出與伊朗之間價值數十億美元的交易。**一些非常知名的歐洲大企業選擇服從美國次級制裁，無視歐盟反制裁法令，其中包括西門子（解除了價值15億美元的鐵路合同）、道達爾（放棄了對南帕爾斯氣田項目的20億美元投資）和空中客車（損失了對伊朗航空公司的飛機銷售額190億美元）。[9]

幾個月後，即2019年5月，特朗普政府宣佈，將首次全面實施被美國政府連續擱置20多年的《1996年古巴自由和民主團結法》（LIBERTAD）（通常被稱作《赫爾姆斯-伯頓法》）第三章規定。美國公民可以根據該法起訴那些“販賣”被卡斯特羅政府沒收的、屬於美國原告所有之財產的人，並要求獲得賠償。

**儘管美國長期禁止美國人與古巴交易，但加拿大人一直保持與古巴交易，因此《赫爾姆斯-伯頓法》第三章的實施對許多加拿大公司造成重大威脅。**對於美國政策的突然轉變，加拿大官員和歐盟官員一樣感到震驚，並迅速採取措施重新實施加拿大的反制裁法即《外國域外措施法》（FEMA）[10]。《外國域外措施法》最初是為了反擊美國反壟斷法的域外執行，20世紀90年代末該法被更新，以應對《赫爾姆斯-伯頓法》的實施對加拿大利益造成的威脅。

《歐盟阻斷法》僅規定“有效、按比例和勸阻性的”非確定處罰，具體由相關成員國自行酌情裁定，但加拿大《外國域外措施法》規定，如果加拿大公司或個人無視《外國域外措施法》，實施符合《赫爾姆斯-伯頓法》規定的公司合規政策，或執行或遵守外國法院根據《赫爾姆斯-伯頓法》做出的判決，則應對此類公司（最高罰款150萬加元）或個人（最高罰款15萬加元和監禁5年）給予刑事處罰。但是，即使可能會面臨這些刑事處罰，加拿大商界幾乎無一例外地選擇繼續遵守美國的制裁規則，而無視加拿大阻斷法的規定，且到目前為止也沒有任何人被起訴。

對比中國阻斷法與歐盟、加拿大的反制措施

中國《阻斷法》與《歐盟阻斷法》及《外國域外措施法》有很多相同之處，因此在實際實施過程中會受到很多相同的限制。（此外，中國採取的各種反制措施中可能存在的一些技術問題，會在短期內給執法帶來更多的挑戰和障礙，相關內容會在本系列後續文章中予以探討。）

儘管這些阻斷法的具體規定各不相同，但其主要內容都大致相同。例如，與其他“阻斷法”相同，中國《阻斷法》也規定有對疑似或實際域外適用外國法律之行為的報告機制，禁止遵守或執行特定外國法律或其他措施，還規定有申請豁免遵守相關規則項下禁令的程序，以及個人通過訴訟要求賠償因第三方遵守被阻法律而導致其遭受之損害的權利（也稱作“追償”權）。[11]

但是，**與此前歐盟和加拿大的反制措施不同，中國《阻斷法》並未詳細列出所阻斷的外國法律。中國《阻斷法》規定了用於簽發旨在阻止中國公司服從外國長臂管轄之命令的機制。一旦中國境內受影響的人發出通知，就可實施該機制。**儘管上述所有阻斷法規均看似旨在適用於外國的任何域外執法行為，但各方皆知，其在任何情況下的預期目標均為美國域外執行直接和次級制裁的行為。

中國《阻斷法》目前僅規定了總體框架。迄今為止，中國尚未發佈任何禁令或實施細則，但中國政府在解釋和適用方面具有廣泛的自由裁量權，這是中國法規的常見特徵。因此，有很多問題還沒有明確的答案，雖然新頒佈的《反外國制裁法》增強和補充了《阻斷法》，但並未闡明這些問題。

但有一點很明確，即中國選擇頒佈《阻斷法》的時機是為了直接挑戰下一屆美國政府。為了強調該法，中國還採取了不同尋常的舉措，即，在同一時間發佈《阻斷法》的官方英譯本。

有些報道指出，儘管新的《阻斷法》醖釀已久，其發佈時間仍被提前了，因為即將上任的拜登顯然不會對中國採取更温和的立場[12]。正如一位前美國貿易高級官員私下所説的那樣，這就好比中國走進與美國談判的房間，從公文包中拿出槍，放在桌上説：“我們現在可以談判了。”

為什麼反制措施至今仍未奏效

歐盟和加拿大反制措施均以失敗告終，是否還有其他招數可使，目前尚不得而知。為回答這個問題，我們必須先分析歐盟和加拿大反制措施為何無效。

首先分析《歐盟阻斷法》。制裁專家認為，事實證明《歐盟阻斷法》毫無效果，因為不遵守美國製裁的人會遭受毀滅性的懲罰；美國海外資產控制辦公室一直積極執法，相關風險不可低估或忽視。而歐盟反制措施帶來的實際風險幾乎可以忽略不計。

例如（詳見本系列第一篇文章[13]），不服從美國製裁的人會面臨被禁止進入美國市場的風險，其含有敏感性美國技術的貨物與服務全球供應鏈會被美國切斷（例如華為和中興），或其高管會遭受刑事訴訟（例如華為首席財務官孟晚舟）。此外，不服從制裁的人還可能會被禁止進入全球金融體系，並在大多數情況下導致其無法開展交易。

而**《歐盟阻斷法》沒有明確規定可能的處罰，僅規定了行政罰款。**因此，考慮到潛在風險有天壤之別，面臨美國對伊朗重新實施的制裁和相關次級制裁時，歐盟跨國公司選擇服從美國製裁是一種務實之舉，可能也是唯一合理的選擇。

此外，**《歐盟阻斷法》本身似乎也不具有可執行性。**在過去幾年中，歐盟公司在請求解除被禁交易時，只要能夠提出除美國製裁影響之外的任何合法商業理由，即可規避禁令[14]。在這種情況下，沒有任何證據證明發生了違反《歐盟阻斷法》的行為。事實上，到目前為止，歐盟成員國似乎已承認《歐盟阻斷法》的不可執行性，並對故意違規行為視而不見，不願對已遭受美國次級制裁的企業再施加處罰。

但是，一些評論人士基於歐盟法院總檢察長最近的非官方觀點[15]，認為歐盟法院現在可能會採取更強硬的立場來執行《歐盟阻斷法》。總檢察長髮表的觀點是針對伊朗國家銀行對德國電信的子公司Telekom Deutschland GmbH提起的“追償”民事訴訟；伊朗國家銀行在該起訴訟中聲稱，德國電信在特朗普政府重新對伊朗實施次級制裁後終止與BMI漢堡分公司之間的電信服務合同，違反了《歐盟阻斷法》的規定。

總檢察長認為，如果歐盟公司打算終止與伊朗交易對方之間的合同，則應適用《歐盟阻斷法》，合同終止應宣佈無效，除非歐盟公司能夠證明，其是按照美國法院或行政命令而被迫採取該行動，或是完全出於經濟原因，與美國製裁無任何關係。換言之，總檢察長認為，德國法院可以要求德國電信解釋終止合同的原因，並進一步要求其證明“並非因擔心德國電信在美國市場的地位可能會受到負面影響而決定終止合同。”

如上所述，儘管總檢察長的觀點很有説服力，但並非官方意見。最終裁決將由受理案件的德國法院做出。但應注意，該案並不涉及德國政府的處罰，而是“追償”案件。因此，總檢察長的意見不可能產生任何明顯的威懾效果，因為“追償”案件涉及的損害賠償金額通常非常小。在該案中，與伊朗國家銀行簽訂的合同價格僅為每月2000歐元，而德國電信在美國有5萬名員工，美國市場營業額佔德國電信全球營業額的50%。

**這是“追償”訴訟的典型特徵：案件數量有限，且索賠金額很小。此外，在這種情況下，也有可能向美國海外資產控制辦公室獲得有限豁免，從而解決問題。**所有這些風險都可控，但是，如果公司遭受美國製裁，則可能會面臨滅頂之災。因此，儘管按照總檢察長的意見，歐盟運營商必須更為謹慎地提供其解除此類交易的依據，總體分析結果仍基本保持不變，即，美國製裁將會繼續壓制《歐盟阻斷法》。

**對加拿大境內公司而言，鑑於《外國域外措施法》規定有刑事處罰，應更多關注風險分析。**此外，《外國域外措施法》明確規定，不得以服從美國製裁為由而決定解除交易，即使有與之無關的其他商業理由。但結果卻與歐洲並無二致，幾乎所有公司都服從美國製裁，無視《外國域外措施法》的禁令。在這種情況下，加拿大政府不戰而退，至今未採取任何執法行動。

**這也是對現實市場的妥協，因為加拿大近四分之三的出口產品銷往美國，加拿大公司不可能甘冒被美國市場拒之門外的風險。**此外，一些專家認為，在這種情況下對加拿大公司施加刑事處罰的做法過於嚴厲，因此官員們不願執行《外國域外措施法》，導致該法在事實上形同虛設。

歐盟和加拿大的遭遇反映了美國貿易伙伴面臨的難題，即，如果反制措施施加的處罰太低（例如歐盟），企業會無視禁止服從美國次級制裁的禁令，甘願承擔適度行政罰款的風險；如果處罰太高（例如加拿大），官員可能不願對本國公司執行反制措施。兩種截然不同的路徑卻殊途同歸，都一樣不奏效。

評估中國反制框架下的圖景

鑑於上述國家執行的反制措施均未取得任何效果，中國能否寄希望於其最新的反制法律武器來取得更好的結果嗎？

為檢驗這一提議，我們可基於珠海振戎一案考慮幾種可能的情形。2019年7月，美國以珠海振戎有限公司（ZZCL）在中國進口伊朗原油的豁免期屆滿後的2019年5月初開展涉及伊朗原油的重大交易為由，將該公司及其首席執行官李友民先生列入SDN名單[16]。美國的次級制裁旨在通過域外執行美國法律的方式限制珠海振戎有限公司與伊朗原油供應商之間的交易，這也正是《阻斷法》旨在解決的問題。

如果在珠海振戎有限公司計劃購買伊朗原油之時，《阻斷法》已頒佈實施，則該公司就可以美國次級制裁會禁止或限制其與伊朗方進行正常商業交易為由，事先通知中國相關部門（《阻斷法》規定的“工作機制”）。相關部門收到通知即可進行審查。根據《阻斷法》的規定，如果該工作機制的結果表明，美國製裁違反國際法、踐踏中國主權、或侵犯珠海振戎有限公司和其他類似中國公司的合法權益，則可以簽發禁令。

上文列出的《阻斷法》相關規定是美國全球貿易伙伴反擊美國製裁時最常用的理由：許多非美國法律學者認為，美國直接或間接行使長臂管轄權有悖於國際習慣法；外國政府一直認為，美國的次級制裁（例如，旨在要求非美國公司遵守美國對伊朗的制裁）明顯侵犯各國制定本國外交政策的主權；禁止與不遵守美國製裁的公司之間的交易，會損害其在其他方面的合法商業權益。

因此，中國政府可毫不費力地找到《阻斷法》要求的理由來證明禁令的正當性。此類禁令會使珠海振戎有限公司或任何其他中國公司服從美國對伊朗之次級制裁的行為變成非法。換言之，《阻斷法》規定的工作機制會觸發審查，再基於審查結果簽發禁令，其效果等同於將美國對伊朗的次級制裁列入《歐盟阻斷法》的附件中。

到此一切順利，但並非就此為止。**根據《阻斷法》簽發的禁令無法阻止美國執行其次級制裁將珠海振戎有限公司列入SDN名單，一旦公司被列入SDN名單，其即被驅逐出美國市場和美元主導的全球金融體系。**簡言之，儘管根據《阻斷法》簽發的禁令會使珠海振戎有限公司或任何其他中國公司服從美國對伊朗交易之次級制裁的行為變成非法，但無法保護任何公司免遭美國做出的相關處罰。

事情發展到這個局面，所有歐盟和加拿大公司均紛紛繳械投降，選擇遵守美國製定的遊戲規則，儘管此舉不符合相關阻斷法的規定。

但中國還有一招是歐盟和加拿大都沒有的，即中國的《不可靠實體清單規定》，該法是在效仿美國類似法規的基礎上編寫而成。《不可靠實體清單規定》將如何改變遊戲情形，為一探究竟，我們接下來評估中國是否能夠在特定情形下減弱SDN名單處罰造成的影響。如果中國能夠做到，則就可削弱美國次級制裁的效力。

對於第一種情景，我們探討涉及美國交易對手的情形：如果一家美國公司與SDN名單中的實體已建立合同關係，則其必須解除合同；如果其正在與被制裁實體談判新交易，則必須停止談判。

第二種情景涉及非美國交易對方。跨國銀行和很多非美國跨國公司均傾向於不與SDN名單中的公司交易，儘管美國製裁法並未直接禁止此類交易。對銀行而言，被驅逐出美國金融體系的風險通常會導致零容忍的合規問題，因此他們會避免與被制裁實體有任何關聯。

對非美國公司而言，銀行方面的小心謹慎會導致另一個實際問題，即，如果銀行不處理其與SDN名單中所列公司之間的往來款項，則外國交易對方就無法向被制裁實體付款或接收被制裁實體的付款，因此，他們也必須撤消與受制裁實體之間的現有交易，並不再與其開展新交易。

對於第三種情景，我們增加一種不同情形：假設媒體報道稱，有一家中國實體違反美國次級制裁從伊朗購買原油，但美國海外資產控制辦公室尚未將該公司列入SDN名單。如果銀行發出風險提示，併為謹慎起見，拒絕處理該實體的進出款項，導致美國公司終止與尚未受制裁的該中國實體之間的合同，則結果會如何呢？

如上所述，每一種情景都在《阻斷法》的適用範圍之外，這時就需要《不可靠實體清單規定》發揮作用。《不可靠實體清單規定》規定，如果外國公司“違反正常市場交易原則”，中止與中國實體之間的“正常交易”或歧視中國實體，導致相關實體的合法權益受到嚴重損害，則不論該外國公司在中國境內或境外，均可對其採取反擊措施。

關鍵的法律問題是，在上述情景中，哪些反映出“正常市場交易原則”，哪些沒有反映。

**第一種情景描述了一個清晰的強制性最低合規案例，因為美國製裁法對美國公司具有直接約束力。**儘管中國可根據《不可靠實體清單規定》針對這種情形採取措施，但目前大多數專家認為中國不太可能會這樣做，因為這將會使美國公司陷入一種令其無法忍受的境地，即，僅僅由於遵守美國法律，就導致其在中國遭受毀滅性處罰，且這種處罰會讓在華投資者們心灰意冷。

**第二種情景描述的是過度合規案例（至少在銀行方面是如此），這與第一種情景描述的強制性最低合規案例正好相反。**中國政府可能會認為，最低強制性合規符合“正常市場交易原則”，而過度合規並非如此。

**第三種情景兼有另外兩種情景中的內容。**在往來款項必須通過美國銀行系統予以結算的情況下，非美國銀行將無法為被制裁的交易方提供美元服務（通常情況下），這種情形可被歸類為強制性最低合規。但這是否意味着非美國銀行也無法向受制裁方提供任何其他銀行服務，目前尚不清楚。根據受制於美國金融體系的所有銀行當前採用的過度合規政策，SDN名單中的實體和個人在大多數情況下甚至不能開設銀行賬户，即使與美國無任何關聯的其他貨幣也是如此。

此外，如因銀行拒絕提供銀行服務，不論銀行是根據相關法規行事還是由於過分謹慎，導致外國公司無法支付或接收與被制裁中國實體之間的合同款項，外國公司以此為由中止與該中國實體之間的交易，則在這種情況下指責外國公司會有些強詞奪理。

如果中國當局決定根據《不可靠實體清單規定》來反擊過度合規行為，就可為大幅減少次級制裁造成的負面影響提供一個強有力的武器，這是因為，如果將外國公司（或銀行）列入不可靠實體清單，就可在根本上禁止其在中國進行任何貿易和投資活動，這類似於根據SDN清單發佈的禁止進入美國市場的全面禁令。換言之，中國可以像美國一樣，利用其龐大市場的准入權進行獎勵和懲罰。

但是，如果中國在反擊美國製裁的過程中，過於激進地利用市場準入權作為談判籌碼，則可能會造成法律衝突僵局，導致外國跨國公司在美國市場和中國市場之間艱難抉擇。如果中國以最強硬的姿態執行《不可靠實體清單規定》，不但處罰過度合規行為，也處罰強制性最低合規行為，則會導致局面分崩離析，所有當事人都會蒙受損失，中國自身也無法倖免。

中國新反制措施的現實利益

因此，**這種無異於同歸於盡的國際貿易威脅，肯定會讓雙方均陷入不知採取何種行動的窘境。**但另一方面，從歐盟和加拿大的實際情況來看，他們採取的反制措施只不過是折中之舉，迄今為止的執行結果只會讓美國官員堅信，他們在實施制裁的過程中不會遭受任何反擊。

**中國採用的最新反制法律武器不會立即打破權力平衡，因為對中美雙方在貿易制裁措施和反制措施方面相對實力的實際評估結果表明，美國具備中國無法匹敵的非凡優勢。**簡言之，儘管中國和美國均可利用各自龐大市場的准入權來促使遵守其法規，但只有美國能夠切斷公司和個人與全球金融網絡和全球關鍵技術供應鏈之間的關聯，此外，也只有美國能夠利用美元在國際貿易中的主導地位來加強其域外管轄權。

但是，中國在反擊美國次級制裁方面的實力強於歐盟或加拿大，因為中國的經濟實力比加拿大強，內部凝聚力也遠高於歐盟。

以下舉例説明內部凝聚力在反擊美國製裁方面的重要性。1996年，歐洲各主要國家（與加拿大和其他西方國家協力）使得美國放棄實施古巴和伊朗制裁法案規定的次級制裁，但在2018年，在特朗普政府重新實施對古巴和伊朗的制裁時，歐盟和加拿大卻在大聲抱怨後謙卑投降。

2019年，歐洲外交關係理事會（ECFR）進行了一項重大研究，以評估自20世紀90年代末至2010年的二十多年期間發生的變化。報告中引述瞭如下事實：美國在該期間加強對全球銀行的控制，並在事實上將其轉變成專用執法機構；美國利用歐盟成員國之間的政治分裂獲利；最後也是最重要的一點，1996年，歐洲各公司高管們聲明，如果政府要求他們無視美國製裁，他們會按要求行事，而到了2018年，輿論卻發生了180度大轉變，無人願意甘冒被逐出全球貿易和金融體系的風險[17]。總而言之，在該期間，歐盟在與美國之間的制裁大戰中一敗塗地。

**中國缺乏美國所具有的內在優勢，因而無法在這些小規模貿易制裁衝突中採取攻勢。但是，中國能夠利用自己的最新法律武器，採取防禦性姿態發揮自身優勢。**例如，今年3月，中國和伊朗宣佈了一項為期25年的協議，根據該協議規定，中國應在銀行、電信、港口、鐵路、醫療保健和信息技術等領域投資4000億美元，並在此基礎上以極低的折扣價購買伊朗石油。[18]

拜登政府目前正在審查特朗普政府在退出《聯合全面行動計劃》後實施的次級制裁，並表示將重啓《伊朗核協議》。但是，如果在較長的過渡期內繼續實施次級制裁，以阻止歐盟公司重返伊朗，而中國卻比其他發達國家搶先一步進入伊朗市場，則（或其他類似情形）可能會引爆制裁大戰。

為預測事態將如何發展，我們只需在上述假定的反制措施情景中，用中國各相關行業的頂尖國有企業來代替珠海振戎有限公司或其他知名度較低的中國實體，然後再預測雙方會採取哪些制裁措施和反制措施。

這將是一場耐力比拼賽，中國實際上是在觀察美國是否膽敢將幾十家中國大型國有企業列入SDN名單中；所有這些企業都會按照北京的指示全然無視美國的任何制裁，正如在1996年所有歐盟頂尖企業會按照歐洲政府的要求行事一樣。

如果美國認為中國虛張聲勢，因此不顧一切地實施制裁，中國就會採取各種反制措施，根據具體情況首先處罰強制性最低合規行為或過分合規行為，從而在不引發經濟大戰的情況下讓美國苦不堪言，直至實現解除部分制裁措施的目的。

結束博弈——國際貿易去美元化

**這將是一場高風險的地緣政治遊戲，所有參與方都會面臨很大的風險，且無法保證哪一方會最終如願以償。**考慮到其中的利害關係以及中國對長期博弈的偏好，中國更有可能會謹慎行事，先探查美方行動中可能存在的漏洞，再根據具體情況逐步爭取更大的優勢，與此同時還向同樣遭受美國過度制裁的其他美國貿易伙伴尋求（如可能）支持，以便施加足夠的壓力來改變現狀。

歸根結底，**唯一真正有效的反制手段是通過降低美元在國際貿易中的主導地位，削弱美國對全球金融體系的掌控，最終從源頭上削弱美國的制裁權。**但是，如果沒有一場會導致美元大幅貶值且不拖累全球經濟的黑天鵝事件，則去美元化終將是最具挑戰性的一戰。

來源：北京卓緯律師事務所