三次分配與共同富裕_風聞

　　文 | acel rovsion

　　今年以來，我國社會普遍都能感受到國家開始針對國民經濟各領域存在的資本亂象和分配問題出台一系列密集措施。8月17日，中央財經委員會召開第十次會議。會議提出要堅持以人民為中心的發展思想，在高質量發展中促進共同富裕，正確處理效率和公平的關係，構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度。

　　這裏我們大概説一下這三種分配的概念，最早來自於厲以寧。初次分配指我國社會主義下的市場經濟行使的分配，即工資，各種經營性收入，各種民生產品的經銷流通等。二次分配指通過財政和國資國企出產公共和基礎工業品的再分配。三次分配原本的定義指社會慈善領域，但在當前語境下這個定義已經不適用了，現在的三次分配指的就是社會企業提供公共品和承擔社會責任的分配。****（本篇標題中的三次分配不單指三次分配，涵蓋這三種分配模式的意思）

　　我國作為一個國有經濟為主體的國家，國企在承擔經濟發展任務的同時也承擔了大量的社會責任，上繳利潤，以較低的價格提供社會公共品，廣泛承擔不以中短期利潤為目標的各種建設任務等。同時，國家財政兜底的模式也在各種民生關鍵領域起到基本的保障作用。當然，我國作為一個地廣人多，地區間發展差異很大的發展中國家來説，以財政和國資為主的二次分配仍遠無法滿足需求，同時至90年代分税制改革以來，我國財政制度又走過了二十多年，這套二次分配模式既積累了不少問題，也面臨着全新的情況，又到了新一輪的改革週期。

　　對於廣大社會企業來説，除通過以利潤為目標的經營行為參與一次分配和被動承擔了就業問題之外，在承擔社會責任上是長期缺失的，尤其在以互聯網和金融等領域進入壟斷性經營以來，這些企業的慈善性活動遠遠低於它們轉嫁給社會的運行成本。所以目前已經到了必須要極大加強三次分配力度的時候。

　　今天我們主要從社會學角度聊下二次分配與三次分配方面未來發展方向的技術性問題。

　　二次分配與社會運行成本

　　談到分配問題，首先我們需要引入社會運行成本這個概念。從學術上看社會運行成本這個概念是來自於制度經濟學。制度經濟學是把制度作為研究對象的一門經濟學分支。它研究制度對於經濟行為和經濟發展的影響，以及經濟發展如何影響制度的演變。在制度經濟學的視角中，社會運行成本關乎交易成本，信息傳遞成本，形成集體行動的成本，結構、規則和規範的建立的成本等等。理想狀態是通過對各項成本的均衡狀態追求達到社會運行成本的最優解，並且使經濟活動中的參與者達到個體效用最優。

　　在我國的語境中，社會運行成本還應包括以下幾種：

　　1.公共品的配置成本，此處公共品包括教育，居住（不等於商品房），醫療，行政服務和社會工作等等。

　　2.基礎生產要素成本，包括電力，通信，水務，交通物流，天然氣供應，供暖，特定的大宗商品等等。

　　3.要素配置成本。

　　4.關鍵供應品的供應成本，比如疫苗。

　　在後疫情時代，降低社會運行成本這個概念出現的更頻繁了。比如在7月23日國務院新聞辦公室舉行新聞發佈會上，國務院國有資產監督管理委員會主任郝鵬介紹國企改革發展有關情況，並答記者問中，提到的“中央企業堅持算大賬、算長遠賬、算政治賬，堅決落實國家助企紓困政策，去年主動降電價、降氣價、降資費、降路費、降房租，全年整體降低社會運行成本1965億元”。

　　**算大賬、算長遠賬、算政治賬，體現的就是我國以財政和國資主導的二次分配的重要作用。**不過就像我們上面説的，這套二次分配的模式在長時間運行後積累了不少問題，又面臨着全新的挑戰，又到了需要改革的時候。我們先來看一下二次分配模式之前是如何運作的。

　　可以説一直以來，我國社會運行成本一直就是由財政和國資央企等進行兜底的，目標是基於對社會總福利改進的需求提供公共開支或者公共投入。傳統財政公共投入帶來的規模效應促進社會總體福利改進和直接財政回報，公共投入帶來的基礎設施完善和公共設施配套，配合企業招商引入和商業地產建設，產生住宅集羣成熟的條件，進而帶來整個土地要素的增值和財政回報，也給後續再投入行政服務公共品和規劃後片區運營提供有效的前期投入支撐。

　　同時，這種財政循環模式保證地方財政包乾下教師等公共品提供者的勞動力報酬支付，和中央統籌財政中通過財政和央企股權劃轉的方式支撐的諸如醫保等統籌體系。

　　而在企業側，往往是國企通過商業市場的收入去補充居民市場的虧空。以電力市場為例，電力市場以前的邏輯是工業電價補貼居民電價，居民電價維持目前低位的的底層邏輯就是這種轉移補貼機制，但就賬面上來看居民電價對於整個電力產業鏈都不賺錢。

　　除此之外，在居用用電配網的高供電可靠性和低服務投訴率的雙指標考核要求下，配網專業相比於更高運維難度的主網，卻幾乎直接或者間接佔據了電網企業最大的綜合人力成本，配網可靠性不僅限於配電專業，直接調動供區樞紐線路的輸電專業和供區樞紐站的變電專業，而且供電公司的可靠性還要牽動省檢的大供區500kV環網,配套的還有營銷專業、計量專業，技術監督和配電系統和台區應急搶修，極其配套的職能體系和後勤保障體系等等。居民電價和居民高可靠性和廣泛性用電本質建立在工業電價補足和多種建設資金併入電力設施投資的產物（比如地方平台公司通過資產置換或者租賃劃轉等方式和央企一起投入輸電線路或者受端站的建設）。再比如我國鐵路客運票價從90年代到現在一直在低位運行，靠的也是這套邏輯。

　　問題的積累

　　那麼，之前的二次分配模式積累了哪些問題呢？典型問題主要出現在財政機制上。沉思錄之前的文章曾多次介紹90年代開啓的分税制改革。在分税制改革之前，可以説地方財權大而事權少，中央事權大而財權少。在分税制改革之後，財政分配由中央進行統籌，事權部分下放到地方，中央主要保留審批權。中央對地方進行行政發包制和目標績效考核制（參考之前文章《中國的超大規模性與結構》、《房住不炒為什麼失效？》和《房地產為何“永遠上漲”？》）。

　　温鐵軍等人通過總結蘇南經濟發展模式，提出兩個概念用來概括分税制改革之後的地方發展情況，即地方法團主義（縣域鄉鎮企業和社會網絡構成的市場發展主體）和地方公司主義（以地方為主體通過產業引導，招商引資和產業集羣籌劃來驅動經濟）這兩個概念。地方經濟的發展紅利一是帶來了地方企業發展和土地要素驅動的城鎮化發展，其次也帶了豐厚的地方財政，也自然帶來了財政和國有企業側豐厚的人力資本預算和個體收入。

　　但是，如我們所見，**經過二十多年的發展，全國各省市財政收入能力的巨大差異，**導致了地方財政養活的人員收入的巨大差異，這又導致人員流向的過度集中和影響低財政能力地區地方行政服務建設。中央雖然有轉移支付的統籌機制，但無法解決地方經濟發展的根本問題。

　　地區財政差異帶來的，更不是很多市場主義者想象的要素市場按地區梯次佈置，形成內循環市場的產業鏈條梯次分工，即東南產業流出反哺中西部模式。典型的現象比如之前東部的產能未必是轉移到了中西部，反而直接轉移到了東南亞等地。不同地區財政能力在逐步拉大。

　　**其次，很多公共品本質上是無法靠地方自主模式來供給的，**典型的比如高等教育，在缺乏央地統一規劃的情況下，很多省份靠地方大量財政投入尋求中外共建或者本土建設都無法建設出一個優質高校體系，最後只能走向分校模式的老路。這導致高校教育資源優質的地方強者恆強。

　　從實際情況來説，財政也不可能完全覆蓋公共品的提供。

　　公共品除了很多人都知道的負外部性（即所謂的公地悲劇，指過度開發公共資源導致市場失靈）以外，還存在無法規模效應生產，和空間集聚效應帶來公共品總體匱乏等問題。

　　以教育為例，大部分地方財政最多的事業編勞動力成本就是教師的人力開支，即使如此，教育公共品的供給整體是不足的，這就導致了財政兜底外出現了龐大的空白市場，形成了以學科培訓、在線教育、綜合素質教育（編程，美術，樂器等等）等等構成的補充教育市場並和傳統的職業培訓市場形成跨行業的資本平台整合。

　　在2011年到2021年上面開始對教培行業整頓之前，結合80後中產階級普遍資產護城河不足只能靠教育軍備競賽維持階級再生產的整體焦慮背景和高流動性的資本市場催生下，形成了龐大市場集團。但是市場化的教育服務業並沒有解決教育公共品供給的問題，甚至從階層視角，主力針對於城市中產階級的教育服務市場的供需定價，使得其服務供給對於中下層城市貧民和更廣大鄉鎮教育資源缺乏地是無濟於事的，市場主體的增值利潤驅動也不可能要求他們承擔等效的社會責任。

　　所以從整體社會成本視角而言，教育服務市場甚至沒有達到對教育公共品補充的支撐的作用，相反在增大財政視角的公共品供給成本和社會運行成本。

　　説完財政側的問題，再説企業側面臨的問題。企業側的問題主要是被疫情後導致的大量中小企業生存能力減弱以及國際大環境需求不振帶來的種種問題所激化。由於我們還無法預估疫情對世界經濟環境的衝擊能持續到何時，所以相比以前，目前需要更多的從市場主體的視角去降低社會運行成本，增強中小企業的存續能力。

　　在這種思路下，大部分運營基礎生產要素都從成本核算軟約束轉到了成本核算硬約束，並或多或少存在對市場主體讓利或者普惠的業務指標，諸如電力的工業電價降幅嚴格卡在了成本核算線上。這使得企業層面上原有的商業市場補貼居民市場的運行邏輯鏈條產生了矛盾。

　　新統籌模式進行時

　　這兩年，尤其是今年以來針對上術問題進行了一系列改革，**我們姑且叫做新統籌模式。**今年六月份財政部出台新政策，土地出讓金以後從地方政府徵收轉為歸税務局徵收，可以説是這種新統籌模式的顯著標志。這項政策的實踐來源之一，是這幾年中西部由中央轉移支付、定投固投和政策授權帶來的強省會模式獲得的成功，這在一定程度上逆轉了東西部財政能力逐步拉大的趨勢。

　　目前土地出讓金改由税務徵收這個政策還在試點階段，待徹底實行後，首先就可以由中央針對行政服務這個在我們經濟模式中具備至關重要作用的公共品進行統籌。比如，以往地方財政自主決定人力成本和行政目標激勵。（這裏需要注意的是，國有土地使用權出讓收入和礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金等一樣屬於政府非税收入，但顯然土地出讓金收入越高的地方，投資建設帶來的税收收入也會越高）

　　中央統籌以後就可以進一步規範和明確行政目標獎發放標準，通過土地出讓金來一定程度統籌化目標獎的發放，就可以實現傾向於補足部分財政困難地區的激勵數額。這也是通過地區均衡思路來降低地區差異帶來的社會總體運行成本問題，同時增加行政服務供給彈性。

　　下面我們從更廣泛的視角探討新統籌模式。

　　首先是企業側，體現為“兩頭開”和增值性業務。以電力市場為例，“兩頭開”一頭體現為電力現貨交易+跨區電力調度的結合，跨區電力現貨交易本質限制在具備交割能力的地方平台公司下屬售電企業，或者園區管理企業， 主要是大型商業體用電和工業園區用電，直接通過現貨交易把主要工業電價市場給攤出去，增加要素配置的敏感性，並降低配置成本，同時降低園區供電涉及的運維和服務成本（通過和地方售電公司共建的模式）。

　　另一頭是細化居民用電的梯度定價，同時在細化梯度定價的同時引入豐水/枯水、峯價/估價的價格敏感配置，以及增加高儲值用户補貼的營銷增值業務，通過這些措施把以往商業用電補貼居民用電成本的一部分拿出來降低企業運行成本。同時為未來新能源網架必須依靠的儲能站本地供給+虛擬電廠+多源微網建立平台和機制基礎，這也利於未來地方平台公司引領的社會資本參與的能力。

　　總結來説，兩頭開是有限地引入社會資本力量和市場模式的價格敏感性，但注意這都是有限。

　　增值性業務主要包括支撐性業務和新興業務，支撐性業務主要是內部技術攻關和支撐產業技術中間品的研發工作，還是以電力市場為例，就包括台區監控、智能運檢、集控系統、電力一體化營銷平台等等，本質通過技術迭代和模式革新來解決供電可靠性-人力成本-較低電價的不可能三角。

　　另外，逐步變革單一終端產品，包括提供綜合能源服務、電力數據穿透工業狀況和環境狀況的分析與數據監控、多站融合的儲能站（多網源儲能站、電動汽車服務，大數據中心等等一體）、綠色能源金融、綜合營銷供電服務和轉供服務等等。通過這些措施，從傳統商業市場補貼居民市場的模式轉型到通過降低主營業務營收佔比而進行增值業務擴展補貼營收的路子來。而這套邏輯又解決為了降低關鍵生產要素配置成本而帶來的市場鏈條缺口。

　　新統籌模式下的財政機制與三次分配

　　在新統籌模式下，三次分配模式的地位需要極大提高。一個重要趨勢是從以往單純的財政進行公共品兜底轉這種二次分配模式，轉變成二次分配推動三次分配，**通過財政手段加政策配合驅動社會企業進行更多的公共品提供，承擔更多的社會分配責任。**典型手段就是包辦集採模式。

　　包辦集採製度在央企和政府採購中已經是常態化的制度，其優勢是顯而易見的成本降低、標準化、合規性以及打包採購帶來的議價權，當然可能存在的缺點是固化的標準採購可能和實際需求存在配置偏差，為了解決這個問題，目前往往已經演化成了服務類（綜合性方案)的採購模式，形成了雙約束嵌合，合規性層面服務的標準和類別通過採購目錄清單類型化，而使用層面對於需求方存在一定的靈活性，採用服務內容軟約束的方式進行。

　　集採模式在醫療領域的作用非常明顯，通過藥品和器材進行集採壓低直接成本和減輕醫保名錄類的支付壓力，這某種程度也打斷了以前以藥養醫和科室自負盈虧的運營邏輯鏈條，使得傳統醫院經營方式面臨挑戰。

　　而為了避免未來財政公共品供給下的公立醫療之外出現類似於教育服務市場一樣的空白市場及其催生的平台資本湧入，這實際上需要着重把包辦集採製度擴展到公立醫療和社會資本的結合部，即公立醫療首先必需滿足更廣泛人羣基本必需醫療需求，通過需求端集採降低醫保壓力和實際醫療成本。但允許醫院經營非必需醫療需求和增值性業務，這也應該通過牽頭部門進行規範，嚴格業務名錄，通過公立機構主體的模式對市場進行採購，並考慮這部分非必需醫療需求合理的利潤，就如同皮膚科和皮膚美容科的界面規範一樣。對社會資本的參與進行相對性限制，才能保證公共品供給和攤開運行成本壓力，而不會導致教育服務領域的前車之鑑。

　　同時在教育領域的公共品和社會運行成本問題，同樣以公立教育為主體的模式對實際需求暑期/寒假託管、課後服務等進行試點對市場集採，以較為合理廉價的集採模式達成教綱內補充教育需求的實現，這樣就不會造成對編內教師勞動力的過度施壓，也能實現整體運行成本的優化。

　　同樣，在公共品配置成本方面，學區制度早期很大程度通過價格配置去低成本解決了公共品配置問題，但目前龐大的學區房交易市場導致了教育公共品嚴重的錯配，教育投入向資產投入靠攏，並極大掣肘了後續公共品二次分配的可能。在新統籌模式下，就需要對學區劃分進一步靈活化，比如多校劃片轉型為大學區劃片，甚至對學區劃片進行年度修正，是可能會被試點的路子。

　　然後就是鼓勵社會企業主動提供公共品，這在以前聽起來似乎很玄幻，但在中央財經會議之後一些互聯網巨頭的表態上看，這已是未來既定的方向。

　　鼓勵社會企業主動提供公共品的邏輯，一是我們前面提到的，如近些年互聯網和金融等領域的壟斷過程中，轉嫁給了社會太多成本，造成了很多嚴重的社會問題，並且這些公司往往在美國上市，或者擁有複雜的海外投資背景，創造出來的利潤價值相當多的輸送到了海外，而他們貢獻的税收等則遠不能抵消成本轉嫁的負面影響。自去年到今年對互聯網領域進行的一系列重拳就是在提醒這些企業要清楚的認識到自己的社會責任。

　　另一方面，從實際利益上來説，社會企業主動提供公共品是有收益的。在國外的相關研究中，企業提供公共品被視為一種“搭售”策略，一則是企業搭售公共品屬性的商品一定程度增加了異質性和價格歧視能力，並且公共品偏好在一定程度也會影響受眾的選擇，並且提供公共品和慈善機構的合作降低了一定程度的銷售不確定性。

　　再舉個我國的例子中，比如地方通過要求房地產商樓盤內分配一定比例的人才公寓和廉租房，由地方作為業主來再分配，也是這樣一種搭售策略，這種搭售對於開發商本身來説總體營收影響並不大，但承擔了這個任務後，可以提高獲得新規劃高價值地塊的可能性（科技園，近高校，近新區等概念）。這從財政側的角度是一個可能的路子，當然，以房地產來説，這種策略可能會受到資產捆綁房產的中產階級的反對，這種模式會讓他們覺得小區公共資源被攤薄和影響二手房定價，從而產生一系列社會激進行動。

　　而類似於醫療和教育公共品配置也可以採用所謂的搭售策略，同時配合前面説到的集採模式，這裏面的界限和主體把控是需要重點監管的地方。

　　需要警惕的問題

　　以上，是從一些社會治理的技術角度分析未來我國在新統籌模式下如何對二次和三次分配進行改革。**通過技術解決問題的前提，當然是我國要始終堅持社會主義現代化建設，公有制主導地位和實現共同富裕這個目標不變。**沉思錄之前的系列文章曾經討論過中國的超大規模導致的社會治理複雜性的問題，**而正是一系列技術的進步給出了我國進一步改革和升級，更好的管理超大規模社會複雜問題的契機。**比如通過以信息網絡和大數據為基礎的信息採集，數據穿透等為基礎，一直以來困擾我國的監管困難，統計模糊，税收不規範等問題的解決成為 可能，而這又為接下來中央更好的進行統籌分配，通過分配改革促進共同富裕提供堅實的基礎。

　　技術之外，我們需要警惕一些原則性問題。比如圍繞降低社會運行成本問題，從七八十年代開始歐美廣泛的進行了所謂的新公共管理運動，**這個運動屬於里根和撒切爾的新古典自由主義在政府界的投射。**簡而言之就是要搞小政府，各種公共服務政府儘可能的不自己做，能購買的就購買，能外包的就外包，最終降低政府以及整個公共部門的運行成本。

　　曾經這種風氣對我國的學術和政策研究也產生不小影響。但最近十年以來國內已經充分看到了西方這種模式的種種問題，對此進行了批判。公共品的供給顯然是不能完全通過社會機制來進行的，這會導致公共品錯配和價格機制扭曲。**只有在堅持有為政府的前提下，**在政府主要職能和民生核心之外的領域，才可以引入一定的社會購買服務，這也是我們前面説到的界限和主體把控的重要性。

　　另一方面則是我們前面提到的，單純的二次分配不能覆蓋整個市場需求，如果無視空白需求市場的存在，就會像教育領域一樣導致資本在空白領域野蠻生長。這説到底，需要我們在尊重現階段經濟運行基本規律的前提下，把社會資本真正的按社會主義的模式管起來。