趙宏 | 城市治理中的“良法善治”如何展開_風聞

趙宏 | 中國政法大學法學院教授

城市治理中的良法善治，對於提升城市軟實力具有重要價值。現代經濟社會的發展，使城市社會空前複雜，人們期待一個開放寬容、公平正義、安定有序的城市，而這必須依賴法治的力量，依賴以人為本的良法和由人出發的善治。中共十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的總目標和具體任務，提出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”的法治核心理念。中共十九大報告進一步指出，在深化依法治國實踐的同時，應以“良法推動發展、保障善治”。由此，良法善治不僅成為法治建設的核心理念，是我國全面推進依法治國的重要目標，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要指標。“良法善治”以“良法”為前提，以“善治”為保障，其欲追求的是在實質法治的維度上，將厲行法治與深化治理相互結合。

良法的觀念可追溯至亞里士多德，其在《政治學》中認為，“法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是制定得良好的法律”。良法意味着法的產出不僅應具有形式理性，即法律由民主的立法機關嚴格依照立法程序制定，還意味着法本身應符合實質法治的基本要求，內含公平、正義、良善的基本品質，這其中最核心的正是對個人尊嚴與權利的維護與保障。法律應具備良善品質的要求是對形式法治的克服，也是實質法治的邁進。“一切實質法治觀都吸收了形式法治的要素，然後進一步補充進各種內容規定，最普遍的實質版本就是在法治中納入了個人權利。”但法治的實現僅靠系統完備、成熟定型的制度體系是不夠的。習近平總書記在十九屆中央政治局第十七次集體學習時引用明代理學家胡居仁的名言，“縱有良法美意，非其人而行之，反成弊政”，指出制度的生命力在於執行，良法最終還須通過善治而獲得落實。善治並非迴歸人治，而是在堅持治理合法性的基礎上，引入效率、透明、責任、回應、參與、穩定、理解等多樣化要求，概言之，就是從依法行政邁向良好行政。良好行政意味着對公共治理的訴求已從單一的合法性轉變至正確性，而對這種行政正確性的評價，除須繼續謹守傳統法治的一般要求外，還須廣泛藉助行政學、經濟學、社會學、政治學等各類學科的知識資源，即通過法學的科際整合來進行。

公共治理涵蓋諸多領域，城市治理是其中關鍵一環。伴隨人類現代化進程，城市化生存成為人類社會的基本形態，城市也成為越來越重要的組織體。聚焦我國，改革開放帶來的經濟發展已使城鄉二元結構徹底鬆動，人口、資本、產業和信息都開始向城市集聚，由此也引發公共安全、公共衞生和公共服務等多重城市治理難題。我國既往的城市治理主要通過政府主導和公眾參與展開，無論是在法體系建構還是法實施環節方面都取得了顯著成績。但城市治理引發的法律問題也數量眾多，目前較為突出的有都市規劃、數據治理以及風險預防等。對上述三個問題的應對和化解都既需良法又需善治。

在都市規劃立法中踐行“人民城市”理念

伴隨國有土地使用權出讓制度在憲法層面確立，土地利用和建設活動日漸活躍。而這種利用和建設活動已無法通過傳統的私法相鄰權予以調整，其更多涉及的是城市空間利益的正當分配。基於這一背景，我國於1991 年制定《城市規劃法》（2007年修改為《城鄉規劃法》）。該法規定：“在城市規劃區內新建、擴建和改建建築物、構築物、道路、管線和其他工程設施，必須持有關批准文件向城市規劃主管部門提出申請，由城市規劃行政主管部門根據城市規劃提出的規劃設計要求，核發建設工程規劃許可證件。建設單位或者個人在取得建設工程規劃許可證件和其他有關批准文件後，方可申請辦理開工手續。”由此，私法上的相鄰關係開始讓位於公法上的空間配置。

為貫徹《城鄉規劃法》，也為具體化城市規劃中的利益分類問題，大中型城市相繼出台配套地方性法規和地方政府規章。但值得關注的是，儘管城市規劃的相關法律規範日臻完備，司法系統的統計數據卻顯示，規劃類行政訴訟近年來已躍升為與土地、徵收行政訴訟並列的數量居高不下的案件類型。引發這類訴訟的原因眾多，首先就有地方規劃立法的制定和品質問題。城市規劃涉及城市空間利益的分配，此類行政已非傳統的干預行政或是給付行政，而是行政機關居於公共分配平台，對相互衝突與關聯的私人利益進行比較和權衡。也因此，如果只是訴諸傳統的合法性控制，已無法再為此種行政提供指引。對此類行政更好的控制來自程序，即藉由程序設計的公開、透明和參與度來促進結果理性，並最終提升規劃決定的可接受性和可理解性。在已有的城鄉規劃立法中，已存在大量有關城鄉規劃草案公開、專家諮詢、公眾參與、聽取利害關係人意見等程序。但縱觀各種程序設定，尚有諸多需要進一步完善的細節之處。例如，儘管相關立法中都存在對利害關係人以及公眾的意見聽取程序，卻很少細緻規定處理意見的權衡與回應機制；此外，我國城鄉規劃的審批主體一般是城市規劃委員會，但這一組織體目前的規範設計卻不利於吸納多元利益主體參與，也不利於形成規劃的合作決策和權力分享機制。

習近平總書記在提到立法質量時指出：“人民羣眾對立法的期盼，已經不是有沒有，而是好不好，管用不管用，能不能解決實際問題。”矛盾積聚且利益極端多元複雜的規劃領域，對立法的科學性、合理性的要求自然就更高。因此，都市規劃立法需要不斷踐行“人民城市”理念，以科學化、精細化的法治思維打造城市高品質居住空間。除完備良法外，在具體執行過程中，城鄉規劃行政機關也尤其需要進一步提升信息收集能力、專業分析能力和統合協調能力；需要在充分收集信息的基礎上對爭議點進行整理，確立利害關係的各方主體；儘可能讓多方主體參與協調過程，最終通過信息的充分、過程的透明和廣泛的參與，確保結果的理性與科學。而通過廣泛的公眾參與和優化利益提取、化解技術來提高城市規劃中的善治水平，同樣有利於避免嗣後的矛盾集中爆發。

在城市數據治理中明確政府權能和義務

在數據時代，數據收集和處理已成為國家治理的重要手段。從我國既有實踐看，最初國家只是採用單一的指紋採集、身份登記、視頻監控、實名註冊等技術，來應對城市化急速發展所帶來的保障社會穩定、打擊犯罪、強化治安等需要。現在的數據處理技術使數據躍升為國家基礎性的戰略資源，大數據發展也成為國家發展戰略的重要構成。2015年國務院發佈的《促進大數據發展行動綱要》就指出：“大數據成為推動經濟轉型發展的新動力，重塑國家競爭優勢的新機遇，提升政府治理能力的新途徑。”當前，“政府數據開放共享、數據產業創新發展和安全保證”更被總結為政府大數據發展的三大任務。以抗擊新冠肺炎疫情為例，數據收集、整理和排查自一開始就是政府抗疫工作的關鍵，其適用也大大提升了抗疫工作的針對性和實效性。我國目前已出台或正在籌備的數據立法數量眾多，例如《網絡安全法》《數據安全法》和《個人信息保護法（草案）》等。上述法律規範大致確立了我國在數據治理方面公私協同的框架模式，也提示了政府在此領域內應兼備的保護個人信息與促進數據流通利用的雙重目標。數據治理的重心在於城市，城市不僅積聚了絕大部分的財富、人口和活動，同樣容納了最多的信息流動；而城市數據治理的核心又在於認識和處理好政府在信息保護和數據利用中的義務。這種義務首先是消極的，即政府為公共利益和公共治理的目的去收集和處理個人信息時，應和私主體一樣遵守合法正當、必要適度、有限使用、知情同意、目的明確與目的限制等數據法的核心法則，由此才能避免不良影響。其次還包含積極的義務。從目前的數據使用來看，更多的信息主體與信息控制者之間的矛盾其實主要呈現於“用户—平台”的私法關係中。因為數據技術上的雲泥之別，對用户和平台關係的規制不能僅依賴私法調整，還應強調國家和政府的介入。《民法典》在私權保護之外，已經納入了對個人信息的公法保護；已公佈的《個人信息保護法（草案）》也明確了公共數據機構對於私人主體數據收集和處理行為的監管權限，這種監管又主要通過“常規執法+責任追究”的方式進行。

從整體看，我國城市數據治理的法律框架已基本搭建完成，有關公私協同、政府兼具消極和積極義務的框架結構也初現端倪。但因為尚處於起步階段，城市數據治理無論是在法制定還是法實施方面都有待進一步完善。在法制定方面，《個人信息保護法（草案）》在中央層面規定國家網信部門負責統籌協調個人信息保護工作和相關監督管理工作，但在地方卻規定由縣級以上地方人民政府有關部門進行個人信息保護和監督管理，由此，如何化解管理組織結構上的交錯重疊就成為未來地方立法的重心。再比如，儘管《民法典》搭建了信息保護的基本制度框架，卻未包含責任承擔和追究規範，而我國目前對信息控制者的責任追究主要倚重刑事制裁，尚未建立起行政處罰與刑事制裁的有效銜接。《個人信息保護法（草案）》嘗試通過提高處罰幅度並適用信用聯合懲戒，來提高個人信息領域的違法成本，但這種制裁威懾最終都需要通過地方立法予以細化。在法實施方面，地方政府在收集和適用個人信息時，往往很容易突破《民法典》以及《個人信息保護法（草案）》所確立的比例原則、目的限制等原則。目前討論較為熱烈的健康碼和人臉識別技術的濫用，反映的都是這一問題。此外，政府在進行數據治理時，可在多大程度上從知情同意中豁免，也是疫情防控常態化之後亟待解決的實踐難題。除上述問題外，如何構建數據資源的開放和共享，打破“數據孤島”等問題，也都是政府在未來數據治理中需要發力之處。

在城市風險預防中構建新型的法律關係框架

城市化建設使城市化生存成為人類社會的基本形態，但與此同時，風險也在城市中不斷積聚，尤其是在歷次傳染病流行過程中，城市都遭遇重創。這一點在新冠肺炎疫情爆發過程中表現得尤為突出。有關風險預防的內在需求，也因此傳導至城市治理中。與傳統的危險防禦不同，風險預防所應對的是無法計算、難以預測、難以控制的風險。正因為不確定和不可測，針對風險的規制就幾乎是在“無知之幕”下進行的，由此也引發了城市治理的難題：一方面政府有可能在未明確風險前怠於行動，從而導致規制遲延和不足；另一方面如果政府高估風險而貿然行動，又可能導致過度規制。其實迄今我國為應對風險已建立了相對龐大的規制體系，例如《防震減災法》《安全生產法》《消防法》《環境保護法》《大氣污染防治法》《環境噪聲污染防治法》《傳染病防治法》《動物防疫法》《食品衞生法》等。各地也相繼通過制定地方性法規和規章，規定了各類具體舉措來消除和控制風險，例如發佈命令、制定標準、行政指導、經濟激勵、行政許可、信息披露、保險機制等。但上述規範和舉措顯然還不夠，風險預防未來也會持續成為城市治理的重要問題。

從良法和善治兩個角度思考這一問題，其涉及的面向包括以下幾點。

其一是政府在風險預防中的作用以及政府和社會的協同合作。傳統公共治理主要由政府完成，但政府作用主要表現為決定和命令，這一點顯然不適用於風險預防。從新冠肺炎疫情的防控來看，如果僅倚重政府力量，不僅會賦予其過重負擔，也完全不利於風險防範。事實上，為應對風險而組成的“公共行政網絡”早已超越國家行政/ 公共行政的一般分類，其組成既包含政府、非政府組織、國際組織、專家委員會，也包含為避免“規制俘獲”而形成的公眾參與機制。

其二是風險預防的限度。儘管風險預防要求政府必須採取積極舉措防禦風險造成的損害，但具體預防到何種程度，風險預防原則並未提供明確答案。其既不像傳統行政法原則一樣賦予行政具體的權能和方向，也未對其行動的基準和限度提供指導，因此，從整體上缺乏法的拘束性。目前能夠相對有效確定其限度的進路來自程序，即首先通過科學評估鑑別風險，再根據評估結果遵照比例原則、平等對待原則等採取適當措施，採取措施時為保證措施妥當，還應儘可能確保公眾的參與等。

其三是如何調適風險預防與傳統行政法治之間的關係。傳統法治用以規範行政權力的原則主要有法律保留和比例原則等。前者的目的在於劃定法律/ 行政各自的作用領域，要求行政唯有獲得法律授權才能對私人權利予以干預；後者則約束行政在行使裁量權時遵守一定的限度，以避免對個人的過度干預。但在應對風險時，上述兩項原則都不可避免地會受到衝擊和挑戰。對法律保留而言，因為現代風險的高度複雜性、情景依賴性和不確定性，立法已不可避免地需要概括性授權賦予行政以大量的自由空間，根據具體風險特點來形成規制對策；對於比例原則，因為風險預防是面向未知而決策，因此要驗證規制手段符合比例也會極度困難。但如果徹底放棄傳統法治原則，無限度放寬行政介入的門檻，那麼最終又會滑向預防國家。由此，如何調適風險預防與傳統法治之間的關係成為城市治理持續面對的難題。

綜上所述，現代城市治理已不再僅倚賴簡單的行政指令，其既需要以個體尊嚴維護和權利實現為最終導向、反映實質法治觀的良法，也需要在具體操作中將參與、公平、效率、透明、回應、理解等價值納入其中，並進行妥善融合的善治。良法善治是新時代中國法治的科學內涵和內在價值，也為城市治理提供精神支撐、制度保障與實踐指引。目前，對現代城市治理水平和發展潛能的評價，已不再侷限於經濟總量、財政收入、硬件設施等硬性指標，還同時涉及人文環境、政府形象、居民素質、文化傳播等軟實力因素。而要提高城市在社會凝聚力、文化感召力、科教支持力和參與協調力等方面的軟實力，良法善治即為核心手段。以個人為導向的良法為現代城市的發展注入精神內核；而以公私協力為側重的善治則有助於真正建構公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序的現代城市。從這個意義上説，良法善治不僅是提升城市硬實力的必要手段，對於提升城市的軟實力也同樣關鍵。唯有以良法善治為指引，現代城市才可呈現軟硬實力兼具、規則與包容並存的強大競爭力。